CC BY
93
АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ Кулешов Г.Н.
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА Незнамова А.А.
5.4. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОЙ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТОГО ПАРТНЕРСТВА
Кулешов Георгий Николаевич, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Российский государственный социальный университет. Подразделение: кафедра трудового и финансового права. E-mail: [email protected] Незнамова Алла Андреевна. Должность: преподаватель. Место работы: Российский государственный социальный университет. Подразделение: кафедра трудового и финансового права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье анализируется зарубежная нормативно-правовая база и некоторые международно-правовые акты в сфере государственно-частного партнерства, рассматриваются модели государственно-частного партнерства в странах, где данный институт функционирует уже продолжительное время и имеет положительный опыт.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, нормативно-правовая база, международно-правовые акты.
ANALYSIS OF THE INTERNATIONAL LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK AND INTERNATIONAL LEGAL ACTS IN REGARD TO A PRIVATE-PUBLIC PARTNERSHIP
Kuleshov Georgy Nikolaevich, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Russian State Social University. Department: labor and financial law chair. E-mail: [email protected]
Neznamova Alla Andreevna. Position: lecturer. Place of employment: Russian State Social University. Department: labor and financial law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: In the article the author analyzes the international legal and regulatory framework and several international legal acts in regard to a private-public partnership and reviews different types of the private-public partnership in the countries where the referred institute runs for a long period of time already and has a good track record. Keywords: private-public partnership, legal and regulatory framework, international legal acts.
Институт государственно-частного партнерства (ГЧП), позволяющий реализовать совместные проекты государства и бизнеса, за рубежом, особенно в странах Европейского союза, появился значительно раньше, чем в России, и доказал свою эффективность. Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, однако наиболее актуальным государственно-частное партнерство стало в последние десятилетия. Как показывает зарубежный опыт, государственно-частное партнерство способствует разработке инновационных и инвестиционных программ и технологий, развитию социальной сферы.
В настоящее время законы о публично-частном партнерстве приняты в Японии (1999), Португалии (2003), бельгийской Фландрии (2003), Бразилии (2004), Греции (2005), Словении (2006), Южной Корее (2007), Польше (2008), Молдове (2008), Хорватии (2008), Иор-
дании (2008), Латвии (2009), Украине (2010), Румынии (2010), Египте (2010), Сербии (2011), Сирии (2011), Болгарии (2012), Мексике (2012), Кыргызстане (2012) и Таджикистане (2012), ряде стран Африки (Камерун, Кения, Ангола, Сенегал, Замбия, Бенин, Танзания, Маврикий) и Юго-Восточной Азии (Камбоджа, Шри-Ланка). Скорое принятие законов о публично-частном партнерстве ожидается в Белоруссии, ОАЭ, Ливии и ряде других стран.
Общим правилом для большинства стран является применение особой административной процедуры публичных торгов за право заключения концессионного или иного соглашения в рамках публично-частного партнерства со стороны частного партнера, само же соглашение, его исполнение и расторжение, за некоторыми изъятиями, регулируется чаще всего общими положениями договорного права [29].
В целом ряде стран помимо или в отсутствие закона о ГЧП действует общее концессионное законодательство. Так, законы о концессиях (концессионных соглашениях) приняты в Узбекистане (1995), Украине (1999), Российской Федерации (2005), Казахстане (2006). В некоторой части концессионные соглашения урегулированы в Инвестиционном кодексе Республики Беларусь от 22.06.2001 № 37-3, который закрепляет порядок заключения и исполнения нескольких разновидностей концессионных договоров, их содержание, права и обязанности концессионеров.
Только в некоторых государствах СНГ (Армения, Азербайджан, Туркменистан) традиционные модели ГЧП (концессии, соглашения о ПЧП) законодательством специально не урегулированы, а вместо них используются механизмы разного рода инвестиционных договоров, приватизации, государственных закупок, управления государственными предприятиями, аренды и пр.
В Европейском союзе принят ряд регламентирующих положений в сфере государственно-частного партнерства, которые рекомендуется использовать при формировании национального законодательства: Директива о координации процедур принятия судебных решений по контрактам на выполнение государственного заказа, снабжения и предоставление государственных услуг, март 2004 г. (Public Contracts Directive), Документ по концессиям, апрель 2000 г. (Communication on Concessions), Руководство по эффективному управлению государственно-частного партнерства, март 2003 г. (Guidelines for Successful Public-Private Partnerships), Зеленая книга по государственно-частному партнерству и Общественный закон о контрактах с государством и концессиях, апрель 2004 г. (The Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions) и другие.
В большинстве европейских государств не приняты специальные законодательные акты о государственно-частном партнерстве, но в некоторых странах существует такой опыт как на федеральном, так и на локальном уровне. Так, во Франции принят Закон о соглашениях о государственно-частном партнерстве от 19 июня 2004 г., в Германии - Закон об ускорении развития государственно-частного партнерства от 8 сентября 2005 г. В Японии принят специальный Закон о содействии развитию общественных объектов за счет использования частных финансовых средств 1999 г., который носит рамочный характер [16, с. 15-16]. В ряде европейских стран законодательные акты посвящены
отдельным правовым формам государственно-частного партнерства - концессионным соглашениям. Так, Законы о концессиях приняты, например, в Испании [6, с. 44-45], Италии [20]. Законодательное регулирование на уровне местных нормативно-правовых актов характерно, например, для США [17]. В настоящее время 25 штатов Америки имеют региональные акты о государственно-частном партнерстве в транспортной сфере [14], при этом анализ законов показывает, что правовое регулирование различается в разных штатах.
Успех реализации проектов государственно-частного партнерства во многом зависит от того, насколько сформировалась институциональная среда. Во многих зарубежных странах созданы специальные органы, которые занимаются вопросами государственно-частного партнерства. Так, во Франции создан Mission d'appui a la realisation des contrats de partenariat [7], который оказывает техническую и консультационную поддержку при реализации проектов государственно-частного партнерства, принимает участие в оценке проектов и подготовке соглашений государственно-частного партнерства[28]. Основным оператором проектов государственно-частного партнерства в Великобритании является компания «Partnership UK» [10]. Доля государства в этой компании - 49%, и 51% - доля бизнеса. Также созданы Partnership Victoria в Австралии [22], агентство в Канаде (Canadian Counsel) [1], UTPF - специальный орган в Италии [31], Организационная структура по работе с проектами государственно-частного партнерства в Венгрии, PPP Centrum в Чешской Республике [9] и др.
Специализированные органы государственно-частного партнерства или государственные и местные органы в рамках своей компетенции занимаются обобщением «лучшей практики» государственно-частного партнерства, анализом достоинств и недостатков проектов. Так, в США активно происходит обобщение «лучшей практики» [8], общий пул проектов (PPP Knowledge Pool) существует в Нидерландах [23]. Таким образом, государственное регулирование государственно-частного партнерства играет важную роль для успешного использования данного инструмента на практике.
Одной из наиболее сложных задач является выработка единой концепции государственно-частного партнерства, определение данного понятия. Здесь следует отметить, что вопросы о понятии и сущности отношений государственно-частного партнерства трактуются в зарубежной практике многозначно и зачастую противоречиво и не охватываются каким-либо одним определением [15]. Среди факторов, определяющих взаимоотношения государства и бизнеса в разных странах, выделяют особенности конституционного строя, институциональной среды, политический режим. Анализ зарубежных доктринальных определений приводится в работе М. Булт-Спиринга и Г. Де-вульфа, которые проводят классификацию определений государственно-частного партнерства по заложенным в них концептуальным идеям. Так, в основе определений лежат идея общей создаваемой стоимости, идея договора и разделения рисков, идея совместного финансирования и управления, форма реформы управления и др. В качестве общего определения авторы приводят следующее: государственно-частное партнерство - это «отношения, возникающие между частным сектором и государственными органами, как правило, с целью привлечения частных ресурсов и/или
знаний для того, чтобы способствовать созданию общественных благ и оказанию общественных услуг» [4].
В рекомендательных документах Европейского союза - Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам и Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях государственно-частное партнерство определяется как «партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором» [12], и как «форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечение финансирования, сооружения, реконструкции, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги» [11].
В странах континентального права государственно-частное партнерство чаще всего реализуется в форме концессионных соглашений или смешанных предприятий. Так, во Франции наиболее распространены два вида концессий: концессии на ведение общественных работ (concession de travaux publics) и концессии публичной службы (concession de service public). Концессии на ведение общественных работ напоминают государственный или муниципальный заказ на строительство объектов социальной инфраструктуры, производство разного рода работ. Концессии публичной службы предполагают делегирование частному партнеру на определенный срок права на предоставление определенного рода услуг (например, водоснабжения, уборки мусора, энергосбережения) [5]. В настоящее время во Франции на концессионной основе работает система газоснабжения и водоотведения, строятся школы, больницы, стадионы и тюрьмы [23].
Государственно-частное партнерство во Франции реализуется через деятельность Сообществ смешанной экономики (SEM). Так, в качестве примера можно привести деятельность таких обществ, как SIEMP, которая была основана в 1956 г. для управления и обслуживания зданий в городе Париже, RIVP - общества по управлению имуществом города Парижа, SGIM -сообщества руководителей муниципальных зданий и других.
В Великобритании институт государственно-частного партнерства зародился в начале 80-х годов ХХ века и за относительно небольшой период времени доказал свою высокую эффективность.
Широкое развитие ГЧП в Великобритании получило в начале 1990-х, когда был запущен механизм Частной финансовой инициативы (далее ЧФИ) (Private Finance Initiative) - программа государственных расходов, реализуемых на принципах государственно-частного партнёрства. Механизм ЧФИ действует на основании внутренних директив правительства. Нормативных правовых актов в данной области принято не было. Органом, ответственным за реализацию ЧФИ, является Министерство финансов Великобритании.
По данным организации TheCityUK Великобритания является мировым лидером в использовании государственно-частного партнерства (ГЧП). Согласно статистическим данным к концу 2013 года было реализовано 732 проекта, стоимость сделок по которым возросла на 15-20% по сравнению с предыдущими годами[32].
В качестве особой, корпоративной разновидности модели ГЧП можно представить модель LABV (Local Asset-Backed Vehicle - «компания по управлению му-
АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОИ БАЗЫ Кулешов Г.Н.
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА Незнамова А.А.
ниципальными активами»), использовавшуюся во второй половине 2000 годов. Данная модель предполагает объединение в рамках одной компании публичного и одного или нескольких частных партнеров с целью развития территорий муниципальных образований: «Публичный партнер вносит в качестве вклада в уставной капитал компании имущество в виде объектов недвижимости и земель, представляющих интерес для инвесторов. Указанное имущество снимается с баланса муниципалитетов (т.е. переходит в собственность компании), что в дальнейшем упрощает получение займов под его залог. Доля частного партнера представлена денежными средствами. Особенностью модели LABV является то, что созданию компании предшествует разработка комплексного долгосрочного плана развития территорий, в соответствии с которым она в дальнейшем ведет свою деятельность. Еще одной отличительной чертой LABV служит то, что она позволяет получать доход как частному, так и публичному партнеру. Половина дохода при этом, как правило, реинвестируется, остальная часть распределяется согласно долям в уставном капитале» [27, с. 395-396].
Несмотря на отсутствие специального нормативного регулирования, Великобритании присуще обоснованное стремление к стандартизации контрактных механизмов и структуры проекта на уровне той или иной инвестиционной программы: приняты стандартные модели контрактов для PFI и PF2, программ NHS LIFT, BSF и других.
Проекты ГЧП в Великобритании отличаются значительной гибкостью условий и договорных моделей в пределах тех стандартных форм, которые утверждены государственными органами для реализации той или иной инвестиционной программы. Риски распределяются таким образом, чтобы каждая из сторон несла те риски, которыми она наилучшим образом готова управлять. При этом всегда должны быть гарантированы принципы прозрачности и эффективного соотношения цены и качества (value for money).
Несмотря на общий успех программ на всем протяжении их существования отдельные аспекты реализации данных инициатив подвергались критике со стороны общественности, некоторые проекты (например, проект лондонского метро) оканчивались провалом, средства тратились неэффективно, проекты не приносили запланированную прибыль. На фоне мирового финансового кризиса это привело к пересмотру стратегии PFI коалиционным правительством, занявшим линию на сокращение бюджетных расходов. Программы финансирования школ и медицинских учреждений были существенно сокращены или вовсе закрыты.
В конце 2012 - первой половине 2013 г. правительство Соединенного Королевства было вынуждено провести ребрендинг и частичную реструктуризацию механизмов PFI. В итоге в июле 2013 г. Казначейство окончательно запустило новую программу, названную PF2 (private finance 2). Новая концепция государственно-частного партнерства PF2 призвана решить ряд наиболее актуальных задач развития инфраструктурного комплекса Великобритании, таких как обеспечение снижения затрат на всех стадиях реализации проектов, ускорение государственной закупки, расширение доступа к источникам финансирования, обеспечение баланса между рисками и вознаграждением, повышение гибкости контрактных условий [30].
Итак, на сегодняшний день в мировой практике складываются две схемы партнерства государства, кото-
рые принципиально отличаются друг от друга по формам, методам и составу институциональных трансформаций.
Первая схема получила развитие преимущественно в развитых странах и представляет собой структурную трансформацию ранее сложившейся в экономике институциональной среды к изменяющимся приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. При этом внедрение новых принципов в действующие институты происходит по двум направлениям: в рамках основной экономической политики государственного регулирования (Великобритания) или в рамках изменения и дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны Европейского союза). При этом каждая из стран, развивающая государственно-частное партнерство в рамках данной схемы, использует свои методики, которые соответствуют уровню развития рыночных отношений и национальным традициям.
Вторая схема развивается в странах Восточной Европы, а также странах СНГ и некоторых развивающихся странах. Принципиальным отличием этих стран является формирование новой нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства, что сопровождается формированием институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни [18, 19].
Анализ зарубежного опыта показал, что правовые формы реализации государственно-частного партнерства в различных странах могут сильно различаться. Так, в Великобритании государственно-частное партнерство используется для реализации крупных национальных проектов, в США [17] и Испании [26] кооперация власти и частного бизнеса особенно широко распространена на муниципальном уровне. В отношении государственно-частного партнерства испанское государство полагается на рыночные процессы (нет единого органа, который бы координировал работу, не разработаны типовые соглашения и нет обобщения «лучшей практики») [2], в Великобритании, Италии [31], Канаде[1], наоборот, созданы специальные органы [9], которые занимаются обобщением опыта и систематизацией знаний в отношении государственно-частного партнерства, разработкой типовых соглашений. Во Франции [25] и Испании [2] договоры в отношении государственно-частных партнерств тяготеют к административным договорам, в Великобритании и США они имеют частноправовую природу. Это лишь некоторые особенности, характерные для разных стран, которые были выделены нами в процессе изучения зарубежного опыта.
Зарубежный опыт демонстрирует, что наличие целостного аппарата для координации выполнения проектов ГЧП существенно стимулирует развитие данной сферы в целом, укрепляет позиции национального бизнеса и способствует его продвижению на мировой рынок.
Список литературы:
1. Aiden R. Vining Anthony E. Boardman. Public-Private Partnerships in Canada Theory and Evidence. UBC P3 Project Working paper 2006-04 2006.
2. Allard G., Traband A. Public-Private Partnerships in Spain: Lessons and Opportunities International business and Economics Research Journal. Vol. 7. No. 2. 2008. P. 3, 8.
3. Building Schools for the Future (BSF) - программа строительства школ для будущих поколений. Официальный сайт премьер-министра Великобритании: http://www.number10.gov.uk/output/Page5801.asp
4. Bult-Spiering M., Dewulf G. Strategic Issues in Public-Private Partnerships: an International Perspective. Blackwell Publishing Ltd., UK, 2006. P. 16.
5. David O. Cox, Keith R. Molenaar, James J. Ernzen, Gregory Henk, Tanya C. Matthews, Nancy Smith, Ronald C. Williams, Frank Gee, Jeffrey Kolb, Len Sanderson, Gary C. Whited, John W. Wight, Gerald Yakowenko. Contract Administration: Technology and Practice in Europe. Report No. FHWA-PL-02-Oxx. October 2002 // URL: http:// international.fhwa.dot.gov/ contractadmin/ contractadmin.pdf.
6. De Pierris, Luigi, Improving the Infrastructure. PFI Journal. Vol. 40. 2003. P. 44 - 45.
7. Dеcret No. 2004-1119 du 19 octobre 2004 portantcr ationde la mission d'appui la ralisation des contrats de partenariat, JO du 21 octobre 2004.
8. Case Studies of Public-Private Partnerships for Transportation Projects in the United States. Final report work order 05-002 prepared for office of Policy and Governmental Affairs 2007.
9. Гладов А.В., Исупов А.М., Мартышкин С.А. и др. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. 2008. N 7(66) С. 43.
10. Grahame A. The Private Finance Initiative (PFI) Research Paper 03/79. 2003. P. 9.
11. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels, 30.04.2004.
12. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships // European Commission Directorate-General Regional Policy. March 2003. P. 16.
13. Емельянов Ю.С. Государственно-частное партнёрство в инновационной сфере: зарубежный и российский опыт / Ю.С. Емельянов. М.: Либроком, 2011. С. 147.
14. Innovation wave: an update on the burgeoning private sector role in U.S. Highway and Transit Infrastructure. United States department of transportation. 2008. P. 28.
15. Heinz W. Public-Private Partnerships: principles, opportunities and risks Deutches InstitutfurUrbanistic. 2006. P. 6.
16. Иванова А.О. Развитие государственно-частного партнерства в Японии: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2010. С. 15-16.
17. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы. Экономика. Безопасность. 2005. N 1(6).
18. Любинин Д.А. Партнерство государства и бизнеса: необходимость, содержание и формы реализации: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008. С. 13.
19. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. СПб.: Наука, 2007. С. 78.
20. Montesinos V., Bernardino B. Private Financing and Infrastructure: the Spanish experience. Zaragoza. 2000.
21. National Health Service Local Improvement Finance Trust (NHS LIFT) - британская программа финансирования развития национальной системы здравоохранения на местном уровне. Официальный сайт Департа-
мента здравоохранения Великобритании:
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/www.dh.gov.u k/en/Aboutus/Procurementandproposals/Publicprivatepart nership/NHSLIFT/index.htm
22. Norton J.J. A perceived trend in modern international financial regulation: increasing reliance on a Public-Private Partnerships 37 INTLAW 43. 2003. Westlaw.
23. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева 2008-07, 128 с. (8.25 x 11.5). ISBN: 9789214160403. С. 32, 92.
24. Partnerships UK - Совместная компания Департамента здравоохранения Соединенного Королевства (прекратила свою деятельность в 2011 г.). Сайт партнерства: http://www.partnershipsuk.org.uk/
25. Porcher-Marquis C. Syed D. Herrington O. and Sut-cliffe L.P. French PPP legislation: an opportunity for the financing of public investments // Project Finance Legal Advisers. Paris, 2004/2005.
26. Renda A. and SchreflerL. Public-Private Partnerships National Experiences in the European Union // Briefing note No. IP/A/IMCO/SC/2005-33. Brussels, 2006. P. 7, 8.
27. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012. С. 395-396.
28. Ситдикова Л.Б. Нормативно-правовое и договорное регулирование отношений на возмездное оказание консультационных услуг. - М.: Издательская группа «Юрист», 2007. С. 134.
29. Ситдикова Л.Б. Публично-правовые образования в договоре возмездного оказания услуг // Российская юстиция. 2009. № 2. С. 31-34.
30. Ситдикова Л.Б. Пути совершенствования законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 3. С. 110-113.
31. Terminassian T. Public-Private Partnership. Fiscal Affairs Department. International Monetary Fund. 2004. P. 18.
32. Сайт The city UK: http://www.thecityuk.com/ re-search/our-work/reports-list/infrastructure-2014/
