CC BY
32И
Капышева Алия Казезовна,
главный эксперт АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», докторант PhD кафедры гражданского права Казахского гуманитарно-юридического университета
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В мировой практике наиболее успешный опыт государственно-частного партнерства накоплен в странах Европейского союза, Азии, Южной Америки, США, Австралии. В некоторых странах, в том числе в Республике Казахстан, государственно-частное партнерство получает развитие в последние десятилетия.
На государственном уровне неоднократно подчеркивалась необходимость дальнейшего расширения ГЧП и повышения привлекательности со стороны частных капиталов в эту сферу [1]. В частности, в Государственной программе по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011 - 2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2011 года № 731 указывается, что условия роста потребности общества в качественных услугах, предоставляемых государственным сектором и отсутствия у государства достаточных финансовых ресурсов, предопределяют необходимость расширения сфер применения механизма ГЧП в различных отраслях экономики страны, путем создания правовой и институциональной основы.
Одним из барьеров, свидетельствующих о необходимости дальнейшего реформирования отрасли, является частый недостаток бюджетных средств на реализацию проекта ГЧП, концессионного проекта. Следовательно, искать пути расширения сферы ГЧП следует в рамках уже имеющихся запланированных бюджетных средств без необходимости изыскания дополнительных.
Международный опыт, накопившийся в вышеуказанных странах, показывает, что некоторые страны нашли решение через переориентацию проектов с механизма публичных закупок на механизм ГЧП.
Например, за последние 25 лет в Португалии была реализована масштабная программа инвестирования в инфраструктуру. В 1990-х годах после вхождения в Европейский союз Португалия, как страна с менее развитой экономикой, получила доступ к финансированию структурных фондов и фондов выравнивания уровней экономического развития стран - членов ЕС. Главной целью португальского правительства стала ликвидация инфраструктурного дефицита, сдерживающего экономический рост. Нехватка адекватной инфраструктуры ощущалась во многих сферах: энергетике, транспорте и образовании. Как и во многих странах (Великобритании, Канаде, Австралии, Греции, Италии и др.), наиболее предпочтительным способом осуществления государственных закупок стала модель ГЧП [2].
Правительство Австралии использует модель ГЧП во многих секторах экономики, что является прямым следствием повышения доверия со стороны государственного сектора к частному сектору. Частный сектор имеет возможности для удовлетворения потребностей правительства в услугах в долгосрочной перспективе и обеспечения соотношения цены и качества (УРМ) по сравнению с традиционными методами закупок. Законодательство до 1990-х годов не способствовало вовлечению частного сектора или развитию ГЧП во всех секторах. Правительство было ограничено законодательством, которое препятствовало вовлечению частного сектора в определенные проекты. Позже, в 2000-х были скорректированы национальная политика ГЧП и руководящие принципы. В 2008 году правительством было выпущено общее руководство по государственно-частному партнерству в масштабе всей страны, которое было утверждено Советом правительств
№4 (40) 2015 ж. Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы
Австралии (Council of Australian Governments). Документ включает руководящие принципы и методологию, которой должны следовать правительственные органы при составлении и предоставлении контрактов в области государственно-частного партнерства [3].
Согласно данным руководящим принципам при осуществлении государственных закупок правительства штатов Австралии проводят обязательную процедуру анализа вариантов для проектов с капитальными затратами более $50 млн. австр. долл. Целью такой процедуры является определение вопроса - является ли ГЧП наиболее выгодным способом реализации проекта по сравнению с традиционными госзакупками.
В этих целях разработан методика оценки соотношения цены и качества (Value for Money) на основе следующих шести ключевых факторов:
- Достаточные масштабы и долгосрочный характер - крупные капиталовложения с длительным сроком требований
- Сложный характер рисков и возможности для передачи риска;
- Затраты на протяжении всего жизненного цикла проекта
- Инновации (может ли конкуренция привести к разработке инновационных решений)
- Использование активов (могут ли затраты быть сокращены за счет привлечения третьей стороны или эффективного проектирования)
- Улучшенная интеграция проектирования, строительства и эксплуатационных требований
[4].
В Великобритании механизм ГЧП является одним из многочисленных вариантов государственных закупок [5]. Как и остальные страны Европейского союза, Великобритания применяет в национальном законодательстве Директиву ЕС о государственных закупках 2014/24/EU. В значительной части отношения, связанные с государственно-частным партнерством, регулируются директивами ЕС о публичных контрактах и о публичных услугах и британским законодательством, принятым в соответствии с этими директивами, а также общими нормами британского законодательства о недвижимости, договорах, проведении конкурсных торгов, налогообложении, конкуренции и т.д. [6].
Механизм частной финансовой инициативы в Великобритании (ЧФИ) зачастую приравнивается к понятию государственно-частное партнерство. ЧФИ стала третьей
стадиеи процесса, начавшегося приватизациеи и конкурентными тендерами. ЧФИ, сфокусированная на услугах и соответствии затрат требуемому эффекту, контрастирует с практикой конкурентных тендеров, где основным фактором является ценовой [7]. Впоследствии ЧФИ в Великобритании продолжало реформироваться и в 2012 году Министерство финансов опубликовало новый подход к развитию ГЧП под названием PF2. Направления реформирования по новой политике PF2 могут быть также рассмотрены для внедрения в отечественную практику ГЧП в последующем, при более широком применении ГЧП.
В Венгрии ГЧП также входит в систему государственных закупок и регулируется общими законами. Нормативно-правовая база для ГЧП в состоит из общего права и законов, которые являются специфическими для отдельных проектов ГЧП. Общий закон включает «Закон о государственных закупках» и «Закон о государственных финансах», в то время как специальное законодательство было принято для отдельных проектов (Budapest Sports Hall, проекты автодорог). Ключевым законодательством также является Закон 2003 года № 129 (Закон о государственных закупках), в котором излагается весь тендер, который должен быть применен к проектам ГЧП [8].
Таким образом, наиболее успешные в сфере ГЧП страны осуществляли реформирование ГЧП отрасли путем переориентации, трансформации политики в области традиционных закупок.
Если говорить о нашей стране, то сегодня производятся комплексные закупки работ от строительства объекта до оснащения объекта мебелью и оборудованием. При этом если проект касается строительства, то проектирование производится отдельным закупом у иного подрядчика. Также на сегодняшний день закупаются комплексы работ по уборке территории, содержанию, эксплуатацию, ремонту и охране объектов и элементов благоустройства; строительные работы по ремонту и реконструкции водопроводов и т.п. [9]. Все эти проекты могли бы быть рассмотрены для реализации через механизм ГЧП.
Среди основных преимуществ реализации проектов через механизм ГЧП по сравнению с государственными закупками для государственного партнера можно назвать:
сокращение государственных капитальных инвестиций (отсутствие необходимости одновременной оплаты всей стоимости проекта,
68
возможность разделения стоимости проекта на частичные платежи;
возможность направить высвободившиеся средства на иные значимые государственных цели (например, социальные);
возможность распределения рисков между частным партнером и государственным партнером (в отличие от госзакупок, где после принятия объекта риски переходят к государству;
возможность получения более качественных услуг населением в связи с заинтересованностью частного партнера в повышении качества услуг;
возможность использования современных методов управления государственной собственностью, поскольку менеджмент частного бизнеса обладает необходимыми навыками и опытом в вопросах управления активами;
минимизация коррупционных рисков, обусловленная осуществлением проекта на долгосрочной основе и формированием прозрачных финансовых механизмов оплаты проекта.
К недостаткам такого подхода можно отнести возможное увеличение стоимости проекта в долгосрочной перспективе (зачастую государство осуществляет суммарные платежи частному сектору в большем объеме, чем стоимость строительства по государственным закупкам); определенные расходы по отбору частного партнера и дальнейший контроль за реализацией проекта.
В силу того, что при таком подходе недостатков сравнимо меньше, нежели преимуществ, данный подход для государства представляется целесообразным.
Для частного партнера (представители бизнеса) преимуществами будут являться
предоставление возможности осуществления устойчивого стабильного бизнеса, обусловленное не только обеспечением заказа на строительство, но и на дальнейшее управление объектом;
возможность получения опыта по предоставлению услуг населению, внедрения и апробирования инновационных методик и технологий при поддержке государства;
относительная гибкость реализации проектов, что означает возможность пересмотра условий реализации проекта путем равноправных переговоров.
Но есть и недостатки, а именно: необходимость возведения объекта за счет собственных и заемных средств; несколько большее по сравнению с иными формами
предпринимательства регулирование со стороны государства; большая степень риска за реализацию проекта по сравнению с государственными закупками.
Для частного партнера преимущества и недостатки на чаше весов занимают примерно равное положение. Однако здесь следует исходить из позиций значимости каждого из них. Так, необходимость вложения значительных инвестиций на начальном этапе может компенсироваться получением стабильных платежей в долгосрочной перспективе. Кроме того, частный инвестор, вправе рассчитывать на справедливое вознаграждение за эффективное осуществление проекта, и получает возможность регулировать эти платежи с учетом инфляции и других внешних обстоятельств. В целом же государство для привлечения частных инвесторов предоставляет различные меры государственной поддержки, по возмещению затрат частного инвестора, чего нет при осуществлении традиционных закупок.
Поскольку подход предусматривает переориентация с комплексных закупок на механизм ГЧП, потребуется корректировка подхода к структурированию проектов. В частности, в связи с предлагаемой мерой, возможен рост числа потенциальных инвесторов, готовых к участию в таких проектах ГЧП. Связано это будет с тем, что потенциальными партнерами окажутся «вчерашние» потенциальные поставщики по комплексным закупкам работ, количество которых на сегодня существенно больше, чем количество потенциальных партнеров по ГЧП (концессионным) проектам. В этой связи государственный партнер должен будет по возможности учесть потребности и возможности всех потенциальных партнеров. Поэтому представляется целесообразной организация предварительных переговоров (т.н. конкурентного диалога) с каждым из потенциальных партнеров, выразивших интерес к проекту ГЧП с целью сбора и изучения информации об их возможностях, потребностях, интересах. По итогам проведенных переговоров государственным партнером могут формироваться оптимальные требования к потенциальным партнерам, учитывающие интересы и возможности каждого из них. Данная мера будет является преимущественной и отличительной чертой ГЧП в отличие от традиционного механизма закупок.
На сегодняшний день через систему государственных закупок реализуется
№4 (40) 2015 ж Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы
множество проектов постройки крупных, в том числе инфраструктурных объектов. При этом, закупая работы у поставщиков, государство уже имеет определенные финансовые ресурсы на реализацию этих проектов. В этой связи, строительство таких объектов могло бы осуществляться через механизм ГЧП. В пользу данного предложения говорит и международный опыт.
Реализация предлагаемого направления потребует включения соответствующих пунктов о приоритетности использования механизма ГЧП государственную программу развития ГЧП, стратегические документы государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора, корректировки законодательной базы.
Также возможно внедрение обязательной процедуры анализа наиболее выгодных вариантов реализации для проектов со значительными капитальными затратами,
установление порогового значения стоимости проекта для прохождения этой процедуры, разработка соответствующей методики.
При этом в методологии определения способа реализации проекта потребуется разработка механизма, позволяющего исключить корруп-циогенные риски намеренного вывода каких-либо потенциальных партнеров из-под сферы действия государственных закупок. Потребуется не менее прозрачная, чем в государственных закупках, система отбора потенциальных партнеров.
Необходимость рассмотрения разнообразных подходов к развитию ГЧП отрасли в нашей стране обусловлена общими мировыми тенденциями и политикой государства. Последующее внедрение выбранных подходов должно быть осуществлено с учетом всех выгод и затрат потенциальных сторон ГЧП,
Список литературы
1. Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана от 29 января 2010 года «Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана», Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана от 14 декабря 2012 г. «Новый политический курс состоявшегося государства», Выступление Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева на открытии четвертой сессии Парламента четвертого созыва. Астана, 01.09.2010г., Выступление Президента Казахстана Н.Назарбаева на 27-м пленарном заседании Совета иностранных инвесторов при Президенте Республики Казахстан, «План нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ» и др.
2. Cruz С.О., Marques R.C. (2011) "Revisiting the Portuguese experience with public-private partnerships", African Journal of Business Management.Vol.5 (11), pp. 4023-4032, 4 June, 2011
3. Japan External Trade Organization (2010) "Public Private Partnerships in Australia and Japan", http:// www.jetro.go.jp/en/reports/survey/pdf/2010_01_other.pdf
4. Там же.
5. Javier Encinas (2013) "The UK PPP Programme: Lessons from PFI History and the New PF2 Model", 8th International PPP Forum "Growth Strategy and PPP" in Japan, Infrastructure UK, 17 October 2013
6. (Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992; Council Directive 93/36/EEC, 93/37/EEC, 93/38/ EEC of 14 June 1993; Directive 91/440/EEC of 29 July 1991, Directive 96/92/EEC of 19 December 1996; Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты/Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов / Предисл. д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. - М., 2012. -492 с.)
7. Международные финансовые службы (2003) «РРР -партнерство между государственным и частным сектором. Опыт Великобритании - для международных рынков», стр. 7-8
8. Государственно-частное партнерство. Международный опыт. Казахстанский центр государственно-частного партнерства. Астана. 2013. С. 103.
9. http://portal.goszakup.gov.kz
Мацалада Казацстанныц одан эр1 мемлекеттт-жекеменш1ктт эрттест!к саласыныц дамыту цажетт1г1 царастырылады. ¥лыбритания, Австралия, Португалия халыцаралыц тэж1рибе нег1з1нде автор мемлекеттж сатып алу ЖYйесiнен мемлекеттж-жекеменшттж эрттестт тетШне бiртiндеп втпелi мYмкiндiгi туралы цорытынды жасайды. Осы багытты iске асыру Yшiн практикалыц усыныстар жасаган.
Ty^h свздер: мемлекеттiк-жекеменшiктiк эрттестщ дэстYрлi сатып алу, тауарларды, жумыстарды жэне цызметтердi кешендт сатып алу, зацнама.
В статье обосновывается необходимость дальнейшего развития сферы государственно-частного партнерства в Казахстане. На основе международного опыта Великобритании, Австралии, Португалии автором делается вывод о возможности постепенного перехода от системы государственных закупок к механизму государственно-частного партнерства. Даются практические рекомендации по реализации данного направления.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, традиционные закупки, комплексные закупки товаров, работ и услуг, законодательство.
The article considered the necessity of further development of the public-private partnership scope in Kazakhstan. On the basis of international experience in the UK, Australia and Portugal, the author concludes about a possibility of gradual transition from public procurement system to the public-private partnerships. Practical recommendations for the implementation of this direction are given.
Keywords: public-private partnership, the traditional procurement, complete procurement of goods, works and services, legislation.
Элия Казезкызы Капышева,
«Каза^стандыщ мемлекетпк-жеке эрштестш орталыгы» АК-ныц Бас сарапшысы, Каза^ гуманитарлыщ-зац университет Азаматтыщ ^^ыгы кафедрасыныц PhD докторанты
Мемлекеттж-жеке меншж эрштестж реформалау халыкаралык тэж1рибеа
Капышева Алия Казезовна,
Главный эксперт АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», докторант PhD кафедры гражданского права Казахского гуманитарно-юридического университета
Международный опыт реформирования государственно-частного партнерства
Kapysheva Aliya Kazezovna,
JSC "Kazakhstan public-private partnership center" Chief expert, PhD student of Department of Civil Law, KazHLU
International experience of reforming public-private partnership
