CC BY
1083
Егоров Е.В., Минина И.С.
Правовое регулирование государственно-частного партнерства
в России и за рубежом
Егоров Евгений Викторович — доктор экономических наук, профессор, кафедра философии и методологии экономики, экономический факультет, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, , Москва, Россия E-mail: innovationeconomics@,yandex.ru SPIN-код РИНЦ: 5729-4051
Минина Ивета Сергеевна — аспирант, кафедра философии и методологии экономики, экономический факультет, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Москва, Россия. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 4135-6930
Аннотация
В статье проведен анализ системы законодательства в области государственно-частного партнерства (ГЧП) в России и развитых странах, таких как Великобритания, Франция, США, Япония. Рассматриваются новеллы российского законодательства о ГЧП и основные правовые барьеры, препятствующие развитию ГЧП, в том числе проблемы вступившего в силу федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В процессе анализа выявлены нормативно-правовые противоречия, препятствующие дальнейшему развитию ГЧП в России, в том числе в отраслях социальной сферы. Анализ лучшей международной практики проведен с целью определения наиболее благоприятных условий для практической реализации эффективных подходов к законодательному регулированию государственно-частного партнерства в России. По итогам исследования передового опыта развитых стран предлагаются меры, направленные на совершенствование российского законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства.
Ключевые слова
Государственно-частное партнерство, закон о ГЧП, соглашение о ГЧП, концессионное соглашение, нормативно-правовая база, распределение рисков, проекты ГЧП, государственные гарантии, частные инвестиции, ГЧП в социальной сфере, региональное законодательство.
Введение
Современные проблемы недостатка инвестиций частного сектора при реализации инфраструктурных проектов в России, в том числе в отраслях социальной сферы, и возможность их решения при условии совершенствования правового регулирования государственно-частного партнерства определяют актуальность данного исследования.
Для развития государственно-частного партнерства необходимо наличие законодательной базы. В статье рассматривается практика законодательного регулирования государственно-частного партнерства в России и развитых странах. Обобщение успешного зарубежного опыта может помочь в развитии институциональной среды, создающей условия для эффективной реализации различных форм и механизмов государственно-частного партнерства в России.
Целью исследования является выявление правовых барьеров, препятствующих развитию ГЧП в России, и разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление ГЧП, на основе оценки текущего состояния нормативно-правовой базы в России и анализа передового опыта развитых стран.
Основная часть
В России в настоящее время права и обязанности государственного и частного партнеров при реализации проектов ГЧП определяются следующими нормативно-правовыми актами:
1) Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — федеральный закон № 224).
2) Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»2 (далее — федеральный закон о концессионных соглашениях).
Федеральный закон № 224 устанавливает основы регулирования государственно-частного партнерства в России, унифицирует и систематизирует имеющиеся нормативные акты. Законом устанавливается круг субъектов, которые признаются государственными и частными партнерами, их права и обязанности, условия соглашения о ГЧП, а также закрытый перечень объектов соглашения. К объектам соглашения относятся в том числе объекты отраслей и видов деятельности социальной сферы, таких как образование, здравоохранение, культура, спорт, социальное обслуживание. В законе регламентируется процедура разработки предложения о реализации проекта ГЧП, подготовки самого проекта, принятия решения о реализации проекта.
Федеральный закон № 224 содержит ряд недостатков, которые могут негативно повлиять на реализацию проектов ГЧП. Прежде всего, при разработке федерального закона не была учтена специфика различных отраслей, в рамках которых утвержден перечень объектов соглашений. Отсутствие специфического регулирования ограничивает
1 Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/71129190/ (дата обращения: 08.06.2018).
2 Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/12141176/ (дата обращения: 08.06.2018).
возможности развития различных механизмов государственно-частного партнерства, востребованных в социальной сфере.
В соответствии с данным федеральным законом объектом соглашения о ГЧП не может быть имущество, в отношении которого установлены принадлежность исключительно к государственной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность. Данное условие ограничивает круг объектов партнерства и возможности использования ряда механизмов ГЧП. Обязательным элементом соглашения стало возникновение у частного партнера права собственности на объект. Таким образом, из области применения федерального закона исключены механизмы ГЧП, основанные на договорах аренды.
Кроме того, обязательными элементами соглашения о ГЧП и концессионного соглашения являются строительство или реконструкция объекта3, следовательно, за рамками закона остаются другие способы сотрудничества государства и частного сектора, в том числе текущий и капитальный ремонт объектов, аутсорсинг непрофильных функций государственных учреждений социальной сферы4.
Потребность социальных отраслей в инвестициях, в том числе иностранных, возрастает. Однако федеральный закон № 224 ограничил возможности иностранных инвесторов в данной области. В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона частным партнером может быть только российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение. Теперь субъекты РФ, в которых утверждены региональные законы о государственно-частном партнерстве, должны привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с федеральным законом и исключить прямое участие иностранных юридических лиц. Однако в рамках заключения концессионных соглашений российское законодательство не ограничивает участие иностранных инвесторов в проектах ГЧП5.
Федеральным законом № 224утвержден принцип справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами соглашения. Однако в законе не представлено определение данного понятия. Риски публичного партнера, связанные с расходами бюджетных средств, оцениваются при проведении оценки эффективности проектов ГЧП. При этом риски частного партнера не принимаются во внимание, и велика вероятность
3 КорнееваА.В., КомиссаровА.А. ГЧП в России: правовое регулирование, понятийный аппарат // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1. С. 126.
4 Аксенов-Сорохтей Ю.Н., Барановская Е.А., Серебрякова А.А., Серова О.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственно-частного партнерства в РФ // Успехи современной науки и образования. 2016. № 4. С. 148
5 Поспелов С.В. Специфика правового регулирования механизмов формирования государственно-частных партнерств в Российской Федерации // Вестник университета (Государственный университет управления). 2017. № 1. С. 16
того, что публичный партнер отдаст предпочтение проектам с минимальным риском для себя, не учитывая в равной степени риски частного партнера6.
Одним из преимуществ анализируемого федерального закона является предоставление частным партнером независимой гарантии в объеме не менее, чем пять процентов объема прогнозируемого финансирования проекта. Таким образом, данное положение отсеивает недобросовестных участников. Кроме того, федеральными законами № 224 и о концессионных соглашениях регламентируются гарантии прав и законных интересов частного партнера. Например, в случае, внесения в законодательные акты изменений, приводящих к увеличению совокупной налоговой нагрузки на частного партнера (концессионера) или ухудшению его положения, публичный партнер (концедент) обязан принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера (концессионера). Публичный партнер обязан оказывать частному партнеру содействие в получении обязательных разрешений федеральных органов государственной власти для достижения целей соглашения. Дополнительной гарантией для частного партнера является срок соглашения о ГЧП не менее трех лет. Однако оба федеральных закона не устанавливают гарантий для частного партнера при возникновении форс-мажорных событий.
По мнению Городновой Н.В., в настоящее время существует проблема несоответствия регионального законодательства о ГЧП федеральному. На момент принятия закона № 224 региональные законы действовали в 60 субъектах РФ. Часть региональных законов содержала детальное регулирование взаимодействия публичного и частного партнеров, другие — только рамочное регулирование их взаимодействия. После утверждения федерального закона о ГЧП в некоторых субъектах РФ возникли противоречия между региональными нормативными правовыми актами и федеральным законодательством, поскольку предполагалось, что закон станет рамочным, определив основные принципы ГЧП и оставив более детальное регулирование субъектам РФ.
Городнова Н.В. и Пешкова А.А. в своем исследовании высказывают предположение о том, что федеральный закон № 224 позволит расширить рынок социальных проектов ГЧП и вывести их на качественно новый уровень7. Однако, несмотря на некоторое увеличение количества проектов ГЧП в социальной сфере в 20162017 гг., отношение частных инвестиций в социальную инфраструктуру на принципах
6 Алескеров З. С. Проблемы административно-правового регулирования государственно-частного партнерства // Право и современные государства. 2013. № 2. С. 71,74.
7 Городнова Н.В.,Пешкова А.А.Правовое регулирование деятельности государственно-частных партнерств в России // Международное научное объединение экономистов «Консилиум». 2016. С. 240, 244
ГЧП к номинальному ВВП в России незначительно изменилось по сравнению с периодом до утверждения данного закона и составляет менее чем 0,1%. В то время как в развитых странах данный показатель колеблется в районе 3-4%8,в странах со схожей структурой и объемом инвестиций в социальную инфраструктуру отношение объема частных инвестиций к номинальному ВВП значительно выше, от 3,7% в Индонезии до 18,89% в Бразилии9.
По мнению Ломовцевой О.А и Герасименко О.А., развитие ГЧП в России тормозится рядом факторов, в том числе из-за отсутствуя единого подхода к оценке эффективности проектов государственно-частного партнерства10. Однако Минэкономразвития России утверждена методика оценки эффективности проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства11. Методика содержит требования к построению финансовой модели, оценку финансовой эффективности проекта, оценку социально-экономического эффекта от реализации проекта и определение его сравнительного преимущества. Таким образом, в России на федеральном уровне сформирован единый подход к оценке эффективности проектов ГЧП12.
При этом в современной России остаются противоречия в отношении нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства:
1. недостаточная развитость государственных институтов реализации проектов ГЧП;
2. у частных партнеров отсутствует энтузиазм к реализации проектов, в связи с перекладыванием на них ответственности за основные риски;
8 Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере. М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016.С. 9
9 Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015-2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. С. 9
10 Ломовцева О.А., Герасименко О.А. Тенденции развития общественной инфраструктуры и механизмов государственно-частного партнерства в России // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: экономика, информатика. 2016. № 23.С. 43
11 Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 192148/ (дата обращения: 09.06.2018).
12 Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 191830/ (дата обращения: 09.06.2018).
3. разногласия субъектов ГЧП относительно перспективных отраслей для реализации проектов ГЧП, особенно в отношении социальной сферы13;
4. несоответствие регионального законодательства о ГЧП федеральному;
5. отсутствие специального режима налогообложения при выполнении соглашений о ГЧП14;
6. сдерживание развития ГЧП за счет проведения проверок правоохранительными органами15.
Несмотря на длительную работу по внедрению государственно-частного партнерства в различные сферы в России, ГЧП с затруднениями вводится в хозяйственный оборот, что требует анализа его нормативно-правового регулирования в наиболее успешных развитых странах.
Далее представлен анализ законодательства в области регулирования государственно-частного партнерства во Франции, Великобритании, США и Японии.
Во Франции государственно-частное партнерство реализуется во многих секторах и отраслях экономики, в том числе в социальных: образование, здравоохранение, культура.
Правовая основа государственно-частного партнерства во Франции была изменена на основе европейских директив 2014 года по государственным закупкам и концессионным соглашениям. В соответствии с директивами были утверждены: распоряжение № 2015-899 от 23 июля 2015 г.16, регламентирующее осуществление государственных закупок и соглашений о партнерстве во Франции, и распоряжение № 2016-65 от 29 января 2016 г.17, регулирующее реализацию концессионных соглашений.
13 Слизовский Д.Е., Амиантов А.А., Соколов Н.Н. Политические препятствия в правовом регулировании государственно-частного партнерства (ГЧП) Часть 1 // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 4. С. 95
14 Зотов Б.В., Базиян К.Н. Проблемы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации // Экономика, статистика и информатика. Вестник УМО. 2015. № 6. С. 27.
15 Слизовский Д.Е., Амиантов А.А., Соколов Н.Н. Политические препятствия в правовом регулировании государственно-частного партнерства (ГЧП) Часть 2 // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 5. С. 119
16 Ordinance No. 2015-899 of 23 July 2015 relating to public procurement contracts. France. World Bank Group. Public-Private-Partnership Legal Resource Center.
URL: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2015/7/23/EINM1506103R/jo/texte (дата обращения: 22.07.2018).
17 Ordinance No. 2016-65 of 29 January 2016 relating to concession contracts. France. World Bank Group. Public-Private-Partnership Legal Resource Center.
URL: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/1/29/EINM1527673R/jo/texte (дата обращения: 22.07.2018).
Изменения были направлены на уточнение и упрощение правовой базы, регулирующей два типа контрактов ГЧП во Франции: договоры о партнерстве и концессионные соглашения. Сохраняя определенные особенности французского права, распоряжение о концессионных соглашениях направлено на упрощение, уточнение и унификацию существующих правовых рамок, регулирующих их осуществление.
Выделяется два типа контрактов ГЧП, которые в основном используются во Франции:
1) соглашения о концессиях, которые служат для реализации крупных инфраструктурных проектов, таких как строительство каналов, автомагистралей;
2) договоры о партнерстве, которые можно сравнить с контрактами на финансирование частных инициатив.
Концессионные соглашения и договоры о партнерстве являются административными договорами по французскому законодательству. Это различие важно, поскольку права и обязанности сторон в административных контрактах отличаются от частных контрактов. Стороны де-факто неравноправны, поскольку публичный партнер получает выгоду от своих полномочий.
В соответствии с договором о партнерстве публичный партнер поручает частной стороне в течение установленного периода выполнение комплексного проекта, включающего этапы проектирования, строительства, обслуживания, эксплуатации и управления активами, а также полного или частичного финансирования проекта.
Распоряжение о партнерском договоре является гибким в отношении публичного партнера, который может заключить договор. Договоры о партнерстве могут заключать: государственные органы, государственные учреждения, местные органы власти, местные общественные учреждения, органы социального обеспечения, некоторые государственные и частные организации, осуществляющие миссию в области общественных интересов и финансируемые за счет государственных средств.
Важным действующим лицом в секторе ГЧП во Франции является Служба поддержки ГЧП. Служба поддержки является специализированным подразделением Министерства экономики и несет основную ответственность за подтверждение предварительных оценок, подготовленных публичным партнером до начала тендера. Служба оказывает помощь и консультирует государственные органы при подготовке и обсуждении партнерских договоров. В соответствии с распоряжением о партнерских
контрактах Служба обязана высказывать мнение о финансовой устойчивости каждого договора о партнерстве.
В отличие от концессионных соглашений партнерские договоры строго регламентируются. Проект должен быть связан со строительством или модернизацией, содержанием, обслуживанием, эксплуатацией объекта или его управлением. Необходима предварительная оценка проекта, социальные цели, общая презентация, анализ затрат при заключении партнерского договора. Публичный партнер обязан предоставить Службе поддержки ГЧП свою предварительную оценку по проекту для проверки. Публичный партнер имеет право заключить договор о партнерстве, если выполнен критерий экономической эффективности. Кроме того, публичный партнер должен представить предварительную оценку различных способов выполнения проекта и исследования финансовой устойчивости. Кроме того, договор о партнерстве должен включать несколько обязательных положений: продолжительность контракта, условия распределения рисков между публичным и частным партнерами, целевые показатели эффективности, условия оплаты и последствия прекращения действия контракта.
Для российского законодательства будет полезен опыт Франции в части закрепления на законодательном уровне необходимости указания в соглашении о государственно-частном партнерстве распределения рисков между публичным и частным партнерами. Контракты ГЧП во Франции предполагают четкое распределение рисков между государственными и частными организациями. Такое распределение обычно является объектом «матрицы рисков».
Публичный партнер имеет право в одностороннем порядке изменить условия контракта. Однако поправки, внесенные публичным партнером, не должны приводить к нарушению общей структуры контракта. Административное прецедентное право защищает частного партнера, предполагая получение частным партнером адекватной компенсации за нанесенный ущерб.
По концессионным соглашениям во французском законодательстве различают три типа активов:
1. активы, которые автоматически возвращаются в собственность публичного партнера после окончания контракта;
2. активы, по которым концессионер является собственником на срок действия концессионного соглашения. По окончанию контракта они становятся собственностью государственного органа, если государственный
орган осуществляет свое право на приобретение в конце концессионного соглашения.
3. активы, принадлежащие концессионеру. Они не подлежат возврату18.
В партнерских договорах частный партнер является владельцем активов. Частный партнер финансирует приобретение активов, выполнение работ, стоимость обслуживания и обновления. Осуществляя арендные платежи, публичный партнер платит за приобретение имущественных прав по определенным активам. По окончании партнерского договора частный партнер передает активы публичному партнеру.
Если произойдет форс-мажор или непредвиденное событие, договор между частным и публичным партнерами может быть расторгнут. Чаще всего договором предусматривается возмещение частному лицу так называемых «полезных расходов». Распоряжением о партнерском договоре предусмотрено, что в случае расторжения договора частные компании могут получить компенсацию за расходы, понесенные в соответствии с концессионным соглашением или партнерским договором, включающие финансовые расходы, понесенные в связи с обеспечением исполнения контракта в той мере, в какой указанные расходы были полезны для публичного партнера.
В соответствии с распоряжением о концессионных соглашениях концессионер также может потребовать возмещения расходов, понесенных при осуществлении концессионного соглашения, которые были полезны для публичного партнера. С точки зрения проектного финансирования данное условие должно быть обнадеживающим для спонсоров, кредиторов и всех финансовых сторон, участвующих в проекте.
Данный опыт может быть полезен для России, поскольку российское законодательство в области ГЧП не устанавливают гарантий для частного партнера при возникновении форс-мажорных событий.
Предыдущая французская правовая основа ГЧП была довольно сложной по сравнению с другими европейскими странами. Сохраняя определенные особенности французского законодательства, новые положения направлены на упрощение и унификацию существующих правовых рамок, регулирующих выполнение концессионных соглашений и договоров о партнерстве в соответствии с французским и европейским прецедентным правом.
Великобритания является лидером в модернизации способов сотрудничества государства и частного сектора за последние десятилетия.
18 Vaisser F., Martin-Sisteron H., Seniuta A. The public-private partnership. Law review. France —White & Case. London: LawBusinessResearchLtd, 2015. P. 84
С 1992 года в Великобритании в качестве механизма государственно-частного партнерства активно использовалась частная финансовая инициатива (РР1). РБ1 — проекты, предполагающие покупку государственным сектором у частного текущих услуг, а не капитальных активов 19.Платежи за услуги в основном удовлетворялись за счет государственных средств, а не за платежи потребителей. PFI обеспечивала лучшее соотношение цены и качества, чем государственное обеспечение инфраструктуры, стимулировала деятельность и оптимизировала распределение рисков20.
В 2012 году правительство Великобритании запустило пересмотренную модель РБ1 под названием РБ2. Реформы, внедренные в РБ2, направлены на повышение прозрачности, эффективности, обеспечение хороших результатов проектов и поощрение альтернативных источников капитала. Основные изменения:
1. поощрение проведения конкурсов на финансирование проектов;
2. на веб-сайте Правительства доступно отслеживание статуса каждого этапа реализации проектов;
3. из перечня возможных проектов РБ2 удалены краткосрочные, такие как уборка, общественное питание.
Проекты ГЧП в Великобритании в основном поощряются правительством и другими государственными органами. В отличие от многих других юрисдикций, здесь нет законодательной базы для ГЧП. Департаменты центрального правительства могут действовать в соответствии с полномочиями общего права, которое в целом предоставляет неограниченную юридическую силу, за исключением случаев, когда это ограничено законодательством. Полномочия местного самоуправления и других государственных органов ограничены полномочиями, предусмотренными законодательством, но они в целом достаточны для содействия ГЧП. Полномочия местных органов власти были значительно усилены Законом о местном самоуправлении21.
Поскольку проекты ГЧП в Великобритании разнообразны, нельзя говорить о едином, стандартном подходе к контрактам ГЧП. Однако подход к проектам PF2 в
19 Йескомб Э.Р. Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования / Пер. с англ. М.: Альпина Паблишер, 2015.С. 74
20 Мерзлов И.Ю. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах: институциональный аспект // Вестник Пермского университета. 2012. № 3(14). С. 75
21 Clough A., Wyles D., Butcher P.The public-private partnership law review. United Kingdom. 2017. P. 235
значительной степени стандартизирован и изложен в документе Казначейства «Стандартизация контрактов PF2»22.
Правительство Великобритании ввело систему гарантий для поддержки крупных проектов. PF2 проекты включает обширную структуру распределения рисков. Частный партнер защищен от следующих рисков:
1. нарушения договора публичным партнером, когда подрядчик получает компенсацию и освобождение от своих обязательств;
2. форс-мажорные события вне контроля частного партнера.
Кроме того, частный партнер защищен от дискриминационных изменений в законодательстве (затрагивающих только его или конкретный проект) и конкретных изменений в законодательстве (которые затрагивают только соответствующую категорию услуг). Данный опыт системы гарантий, защищающий права частного партнера, может быть полезен для совершенствования российского законодательства о ГЧП.
В США, согласно опросу, проведенному Национальным советом по государственно-частному партнерству, в общей сложности 37 штатов и округ Колумбия приняли законодательные акты, допускающие реализацию проектов ГЧП. Из них 11 штатов допускают выполнение так называемых «горизонтальных» проектов ГЧП «горизонтальных проектов», таких как дорожно-транспортные проекты. Еще два штата ограничились «вертикальными» проектами, такими как больницы, школы и другие объекты социальной инфраструктуры. Законодательство 24 штатов и округа Колумбия разрешает реализовывать различные формы и механизмы ГЧП. То есть две трети штатов с законодательным актом по ГЧП оставляют открытой возможность расширять формы проектов государственно-частного партнерства23.
Законы штатов различаются в зависимости от прав и ограничений публичного и частного партнеров. Например, в штате Кентукки возможна реализация любой формы контракта ГЧП общей стоимостью, превышающей 30% от общих поступлений в фонд Совета по публично-частному партнерству органов местного самоуправления, полученных в отчетном финансовом году. В штате Нью-Хэмпшир на законодательном уровне позволено применять только две формы ГЧП —БББОМ (проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация-поддержка), ББОМ (проектирование-строительство-эксплуатация-поддержка). Некоторые штаты, такие как Калифорния,
22 A new approach to public private partnerships. London: HM Treasury, 2012.
23 Edwards R., Hafer R., RiedyM. The public-private partnership law review. UnitedStates. 2012. P. 176
приняли законы, позволяющие участие частных венчурных фондов в реализации проектов ГЧП. Также в США развиты партнерства, , направленные на достижение инвестиционных целей, и партнерства, нацеленные на реализацию научно-технологических, инновационных проектов24.
В США проекты ГЧП часто финансируются за счет сочетания частных (долговых и акционерных) и бюджетных средств, включая федеральные, государственные и местные фонды. В проектах принимают участие разные источники капитала25.
Большинство государственных гарантий для частного партнера при реализации проектов ГЧП закреплено не в нормативных актах, а непосредственно отражается в договорах. Наиболее распространенной гарантией является гарантия дохода. Гарантия дохода обеспечивает определенный уровень дохода проекта. Например, если фактический доход ниже суммы, утвержденной договором, государство доплачивает разницу. В поддержку проектов ГЧП федеральное правительство также предлагает различные кредитные схемы.
В Японии закон о продвижении частных финансовых инициатив, принятый в 1999 году, регулирует выполнение большинства проектов ГЧП. В 2011 году закон был пересмотрен, чтобы разрешить использование концессий и проектов, оплачиваемых пользователями, в которых орган власти предоставляет частному партнеру право управлять инфраструктурой и получать доход за счет взимания сборов с пользователей. Впоследствии правительство издало акт, в котором содержится подробное руководство по практическим вопросам и толкование рассматриваемого закона26.
В мае 2016 года Совет по поощрению инициатив в области частного финансирования пересмотрел план действий по продвижению ГЧП, в котором делается упор на содействие концессиям в отношении учреждений культуры и образования, формирование и развитие местных институтов поддержки ГЧП.
Публичной стороной при реализации проектов ГЧП выступает правительство, местные органы власти или правительственные организации. Управление по продвижению ГЧП Японии выпустило следующие руководства, касающиеся практических аспектов ГЧП:
24 Городнова Н.В., Роженцов И.С., Пешкова А.А. Мировой опыт правового регулирования деятельности государственно-частного партнерства // SciencesofEurope. 2016. № 6-1. С. 31
25 Public-Private Partnership (P3). Model State Legislation. Washington: Bipartisan policy center, December 2015. P. 10
26 Act No. 117 of 1999. Act on Promotion of Private Finance Initiatives. Japan World Bank Group. Public-Private-Partnership Legal Resource Center. URL: http://www8.cao.go.ip/pfi/en/pdf/english pfi.pdf (дата обращения: 22.07.2018).
1. Руководящие принципы процесса закупок;
2. Руководство по соотношению цены и качества;
3. Руководство по распределению рисков;
4. Руководство по контрактам;
5. Руководство по мониторингу;
6. Руководство по концессиям27.
Кроме того, Управление также стандартизировало проектные соглашения по традиционным БТО-проектам (строительство-передача-управление) для социальной инфраструктуры и опубликовало на своем сайте «Типовое соглашение по социальным проектам». Данные руководства существенно влияют на практику реализации ГЧП. Местные органы власти также разрабатывают собственные руководящие принципы ГЧП для использования в конкретных областях.
Как правило, в Японии нет государственных гарантий по платежам публичного партнера частному партнеру (концессионеру) в рамках соглашения ГЧП. Финансовые последствия наступления форс-мажорного события обычно покрываются за счет страхования объекта соглашения частным партнером. При заключении концессионных соглашений публичный партнер в некоторых случаях несет расходы на ремонт объектов, которым причинен физический ущерб в связи с наступлением форс-мажорных событий. Органы власти обязаны компенсировать частному партнеру увеличение расходов в связи с изменениями конкретных нормативных актов, применяемых к проектам ГЧП. При этом частный сектор несет риски при изменении общего законодательства.
Заключение
Анализ нормативной базы, регулирующей осуществление государственно-частного партнерства в развитых странах, демонстрирует дифференциацию подходов к формированию системы законодательства в области ГЧП, моделей и форм применения ГЧП. В целом российское законодательство в области ГЧП отвечает мировым стандартам. Однако практика применения законодательной базы при реализации проектов ГЧП, например, в социальной сфере далека от опыта развитых стран28.
27 Sato M., Okatani S., Suehiro Y. The public-private partnership. Law review. Japan — Mori Hamada & Matsumoto. London: Law Business Research Ltd, 2017. P. 128-141.
28 Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: Международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010.С. 9.
Прогресс в развитии государственно-частного партнерства не возможен без решения возникших противоречий законодательства. По итогам проведенного анализа нами предлагаются следующие рекомендации по совершенствованию правового регулирования в области государственно-частного партнерства в РФ:
1. ликвидация правовых барьеров для применения различных механизмов ГЧП;
2. развитие законодательной базы о государственно-частном партнерстве, учитывающее специфику отраслей социальной сферы;
3. обеспечение государственных гарантий для частного партнера при возникновении форс-мажорных событий;
4. отражение в нормативных правовых актах положения о необходимости описания в соглашении о государственно-частном партнерстве распределения рисков между публичным и частным партнерами;
5. сокращение числа проверок правоохранительными органами частного партнера, участвующего в реализации проектов ГЧП;
6. разработка руководящих принципов по:
о распределению рисков в проектах ГЧП;
о оценке эффективности проектов ГЧП;
о проведению отбора участников конкурса;
о мониторингу реализации соглашений ГЧП;
о реализации проектов в зависимости от формы ГЧП;
7. приведение региональных актов в области ГЧП в соответствие с федеральным законодательством.
Кроме того, развитие институциональной среды, способной систематизировать принципы и формы государственно-частного партнерства, организовать практическую реализацию проектов ГЧП в России на федеральном, региональном и местном уровнях, также имеет большое значение.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/71129190/(дата обращения: 08.06.2018).
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/12141176/ (дата обращения: 08.06.2018).
3. Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 191830/ (дата обращения: 09.06.2018).
4. Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_192148/ (дата обращения: 09.06.2018).
5. Аксенов-Сорохтей Ю.Н., Барановская Е.А., Серебрякова А.А., Серова О.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственно-частного партнерства в РФ // Успехи современной науки и образования. 2016. № 4. С. 147-152.
6. Алескеров З.С. Проблемы административно-правового регулирования государственно-частного партнерства // Право и современные государства. 2013. № 2. С. 69-78.
7. Городнова Н.В.Пешкова А.А.Правовое регулирование деятельности государственно-частных партнерств в России // Международное научное объединение экономистов «Консилиум». 2016. С. 239-246.
8. Городнова Н.В., Роженцов И.С., Пешкова А.А. Мировой опыт правового регулирования деятельности государственно-частного партнерства // SciencesofEurope. 2016. № 6-1. С. 29-33.
9. Зотов Б.В., Базиян К.Н. Проблемы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации // Экономика, статистика и информатика. Вестник УМО. 2015. № 6. С. 25-27.
10. Йескомб Э.Р. Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования /Пер. с англ. М.: Альпина Паблишер, 2015.
11. Кабашкин В.А.Государственно-частное партнерство: Международный опыт и российские перспективы.М.: МИЦ, 2010.
12. Корнеева А.В., Комиссаров А.А. ГЧП в России: правовое регулирование, понятийный аппарат // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1. С. 126-130.
13. Ломовцева О.А., Герасименко О.А. Тенденции развития общественной инфраструктуры и механизмов государственно-частного партнерства в России // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: экономика, информатика. 2016. № 23. С. 40-47.
14. Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере. М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016.
15. МерзловИ.Ю. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах: институциональный аспект // Вестник Пермского университета. 2012. № 3(14). С. 75-81.
16. Слизовский Д.Е., Амиантов А.А., Соколов Н.Н. Политические препятствия в правовом регулировании государственно-частного партнерства (ГЧП) Часть 1 // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 4. С. 93-99.
17. Слизовский Д.Е., Амиантов А.А., Соколов Н.Н. Политические препятствия в правовом регулировании государственно-частного партнерства (ГЧП) Часть 2 // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 5. С. 117-124.
18. Поспелов С.В. Специфика правового регулирования механизмов формирования государственно-частных партнерств в Российской Федерации // Вестник университета (Государственный университет управления). 2017. № 1. С. 14-18.
19. Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015-2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП. М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016.
20. A new approach to public private partnerships. London: HM Treasury, 2012.
21. Act No. 117 of 1999. Act on Promotion of Private Finance Initiatives. Japan. World Bank Group. Public-Private-Partnership Legal Resource Center. URL: http ://www8. cao. go.jp/pfi/en/pdf/english_pfi .pdf (дата обращения: 22.07.2018).
22. Clough A., Wyles D., Butcher P.The public-private partnership law review. United Kingdom. 2017. P. 227-244.
23. Edwards R., Hafer R., Riedy M. The public-private partnership law review. United States. 2012. P. 170-187.
24. Ordinance No. 2015-899 of 23 July 2015 relating to public procurement contracts. France. World Bank Group. Public-Private-Partnership Legal Resource Center. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2015/7/23EINM1506103R/io/text (дата обращения: 22.07.2018).
25. Ordinance No. 2016-65 of 29 January 2016 relating to concession contracts. France. World Bank Group. Public-Private-Partnership Legal Resource Center. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/1/29/EINM1527673R/io/texte
(дата обращения: 22.07.2018).
26. Public-Private Partnership (P3). Model State Legislation. Washington: Bipartisan policy center, December 2015.
27. SatoM., Okatani S., Suehiro Y. The public-private partnership. Law review. Japan —Mori Hamada & Matsumoto. London: Law Business Research Ltd, 2017. P. 128-141.
28. Vaisser F., Martin-Sisteron H., Seniuta A. The public-private partnership. Law review. France —White & Case. London: Law Business Research Ltd, 2015. P. 74-90.
Egorov E.V., Minina I.S. Legal regulation of public-private partnership in Russia and abroad
Evgeniy V. Egorov — Dr.Sc.(Econ.),professor,Departmentof philosophy and methodology of economics,Faculty of Economics,Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia. E-mail: [email protected]
Iveta S. Minina — postgraduate student,Departmentof philosophy and methodology of economics,Faculty of Economics,Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia. E-mail: [email protected]
Annotation.
The article is devoted to analysis of the legislation system in the field of public-private partnership in Russia and developed countries such as United Kingdom, France, USA, Japan. The authors have considered novels of Russian legislation about PPPs and main legal barriers thatimpedePPPs development , including problems of the federal law "On Public-Private Partnership, Municipal-Private Partnership in the Russian Federation and Amendments Certain Legislative Acts of the Russian Federation". The authorshae revealed legal contradictions that impede further PPPs development in Russia, including in the social sphere. The analysis of the best international practice is conducted in order to identify the most favorable conditions for practical implementation of effective approaches to legislative regulation of public-private partnership in Russia. Based on the results of best practices analysis in developed countries, the authors have suggested measures aimed at improving Russian legislation regulating relations of public-private partnership.
Keywords
Public-private partnership, PPP law, PPP agreement, concession agreement, regulatory framework, risk allocation, PPP projects, state guarantees, private investment, PPP in the social sphere, regional legislation.
