CC BY
637
Кондратьева У. Д. |
Риски бизнеса при реализации проектов ГЧП ^
Кондратьева Ульяна Дмитриевна
Финансовый университет при Правительстве РФ (Москва) Аспирант кафедры общего менеджмента и управления проектами [email protected]
РЕФЕРАТ
Статья посвящена анализу рисков, возникающих у частного партнера при реализации проекта государственно-частного партнерства. Рассматриваются политические, правовые, технические, коммерческие и экономические виды рисков и возможности их диверсификации между участниками проекта. Также в статье дается оценка действующим подходам к определению понятия «государственно-частное партнерство» в Российской Федерации, США, Великобритании, странах Европейского союза. На основании анализа указанных определений описываются основные признаки проектов государственно-частного партнерства.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, риски реализации проекта, правовые риски
Kondratieva U. D.
Risks of Business at Implementation of the State-Private Partnership Projects Kondratieva Ulyana Dmitrievna
Finance University under the Government of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation) Graduate Student of the Chair «General management and project management» [email protected]
ABSTRACT
The article is devoted to the analysis of risk, arising at the private partner at implementation of the project of state-private partnership. Political, legal, technical, commercial and economic types of risks and possibility of their diversification between participants of the project are considered. Also in the article operating approaches to definition of the concept «state-private partnership» in the Russian Federation, USA, Great Britain, the countries of the European Union are considered. On the basis of the analysis of the specified definitions the main signs of projects of state-private partnership are described.
KEYWORDS
state-private partnership, concession agreement, risks of implementation of the project, legal risks
В условиях сокращения доходов бюджета и государственных расходов в социально значимых сферах, необходимости выполнения действующих обязательств социального характера государственно-частное партнерство (ГЧП) становится одним из наиболее действенных механизмов стимулирования экономики страны и совершенствования социальной политики.
В последнее время прослеживается тенденция государственных органов к стимулированию участия бизнеса в государственно-частных партнерствах. Об этом свидетельствуют многочисленные поручения Президента и Правительства Российской Федерации, в которых данный механизм рассматривается как один из наиболее эффективных способов реализации того или иного проекта. Достаточно распространенными являются поручения по применению механизмов государственно-частного партнерства в области транспортной инфраструктуры, а также культу-
ры и туризма. Возможность использования механизмов ГЧП рассматривалась при реализации проектов по созданию Центра культурного и исторического наследия М. Л. Ростроповича и Г. П. Вишневской в Москве, по проведению ремонтно-рестав-рационных работ дворцово-паркового ансамбля «Ропша» в Санкт-Петербурге, по реконструкции аэродрома в Норильске и др.
Но в силу большого количества ограничений, в том числе нормативно-правового характера, а также рисков, возникающих в связи с этими ограничениями, часто проекты не могут быть воплощены с использованием механизмов ГЧП. Также реализация проектов ГЧП осложняется отсутствием единого законодательно установленного определения понятия «государственно-частное партнерство». В мировой практике существует множество формулировок определения данного понятия (табл. 1).
В большинстве определений прослеживается тенденция к ограничению сферы применения ГЧП исключительно инфраструктурными проектами — несмотря на то, что механизмы ГЧП могут эффективно применяться и в производственной сфере. На основании анализа разных подходов к определению ГЧП можно сделать вывод о том, что государственно-частным партнерством может считаться соглашение между государственным или муниципальным органом власти и частной компанией, которое:
• юридически оформлено, т. е. заключен договор между государственным или муниципальным органом власти и частным бизнесом;
• заключено в отношении государственной или муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами;
• основывается на разделении полномочий, ответственности между участниками, а также согласовании интересов всех сторон соглашения;
• заключено в целях реализации значимых для общества проектов. Законодательством Российской Федерации установлена и достаточно эффективно применяется одна из форм государственно-частного партнерства — концессионное соглашение1. Популярность применения данной формы ГЧП в первую очередь объясняется снижением правовых рисков сотрудничества частного партнера с органом власти — не возникает риск переквалификации проекта. Возникновение такого риска объясняется отсутствием нормативно-правовой базы, регулирующей процессы заключения соглашения и реализации проектов ГЧП на федеральном уровне, что, в целом, имеет решающее значение для частного партнера.
В итоге реализация проекта ГЧП сопровождается множеством рисков, и при принятии решения об участии в проекте ГЧП необходим их тщательный и систематический анализ. Если государственный или муниципальный орган власти защищен от большинства рисков и принимает на себя незначительные обязательства по реализации проекта, то частный партнер соглашения о ГЧП фактически попадает в полную зависимость от решений органов власти в части выполнения своих обязательств и принимает на себя большинство рисков проекта вне зависимости от достигнутых между сторонами договоренностей.
Как и в любом инвестиционном проекте, в рамках реализации проектов ГЧП могут возникать следующие виды рисков: политические, правовые, технические, коммерческие, экономические. Безусловно, на этапе заключения соглашений о реализации проектов ГЧП и подготовки проектной документации возникновение большинства рисков предусматривается, и ответственность за них распределяется между сторонами, исходя из того, кто из партнеров наиболее эффективно сможет управлять тем или иным видом риска. Но поскольку вероятность их наступления с началом реализации проекта многократно повышается, рассмотрим уже перечисленные виды рисков на этапе реализации проектов ГЧП подробнее.
1 Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Таблица 1
Определения понятия ГЧП
Источник Определение
Зарубежные источники
Всемирный банк Соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемое с целью привлечения дополнительных инвестиций и как средство повышения эффективности бюджетного финансирования [8]
США Закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти [11]
Европейский ^юз Формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг [9]
Великобритания Ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны [10]
Ирландия Сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания услуг социального характера населению, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор [3]
Консалтинговая компания «Deloitte» Контрактное соглашение между правительственным агентством и частной компанией, позволяющее увеличить ее участие в предоставлении общественных услуг [7]
Консалтинговые компании «Pri.ce-WaterhouseCoopers» и «C'M'SCameron-McKenna» Любая сделка, структура которой предполагает совместную работу государственного и частного секторов для достижения общей цели [3]
Российские источники
Вилисов М. В. Правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления [2]
Белокрылова О. С. Экономико-политическое взаимодействие основных экономических агентов рыночного хозяйства — государства и бизнеса — совокупность определенных (формальных и неформальных) принципов, инструментов и институтов, обеспечивающих консолидацию усилий государства и частного капитала на институциональной основе, соответствующих механизмов государственного регулирования национальной экономики, инфраструктурных и общественно значимых проектов [1]
Источник Определение
Михеев В. А. Сотрудничество между предприятиями, организациями бизнеса и государственными учреждениями, а также между региональными корпорациями и государственными предприятиями, направленное на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социально-экономических задач [5]
Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» Взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных1
Политические риски связаны с терроризмом, введением военного положения на всей территории государства (или его части), а также неспособностью правительства выполнять свои обязательства по проекту. Другими словами, политические риски связаны с действиями правительства, которые могут отразиться на способности частного партнера выполнять свои обязательства по проекту и получать доход от его реализации (приостановление или досрочное прекращение контракта, штрафы или ограничения по сбору платы с конечных потребителей услуг). Безусловно, такого рода риски учитываются на предынвестиционной стадии проекта, но в большинстве случаев в договоре прописаны недостаточно, что позволяет органам власти трактовать их в своих интересах.
Наиболее серьезными для частного партнера соглашения о ГЧП являются правовые риски, в том числе риск изменения правил деятельности для частных компаний, изменение тарифов, правил конкуренции, норм работы операторов. В качестве примера можно привести инвестиционный проект развития аэропорта «Пулково», который реализуется в рамках концессионного соглашения. При реализации проекта инвесторы не смогли избежать правовых рисков.
Соглашением между сторонами, в данном случае между ООО «Воздушные ворота Северной столицы» (концессионер проекта, международный консорциум в составе «ВТБ Капитал», «Fraport AG» и «CopelouzosGroup») и Правительством Санкт-Петербурга в лице ОАО «Аэропорт „Пулково"», предусмотрено, что с 2012 г. частный партнер будет выплачивать государственному партнеру вознаграждение в размере 11,5% от авиационных доходов, помимо налогов в бюджеты всех уровней. Но в настоящее время рассматривается вопрос повышения долгосрочных ставок сборов за аэропортовое обслуживание и принято решение о повышении тарифов до необходимого уровня. В результате повышения тарифов стоимость проекта для частного партнера увеличивается, что, в свою очередь, снижает прибыль от его реализации.
Безусловно, в любом случае правовое поле постоянно меняется. В итоге принятие новых нормативных правовых актов и внесение изменений в действующие делает любой контракт в долгосрочной перспективе чувствительным к риску изменения правовых условий реализации проекта. Влияние бизнеса на политические и правовые риски минимально. Соответственно, эти риски, в зависимости от устой-
1 Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
чивости государственной системы и последовательности государственной политики, могут сыграть решающую роль в проекте ГЧП. Иностранные компании, участвующие в проектах ГЧП, имеют возможность снизить эти риски, прибегнув, например, к Программе гарантий Всемирного банка, которая призвана гарантировать выполнение государством его обязательств [4]. Российские компании, участвующие в проектах ГЧП, лишены такой возможности.
Другим видом риска, связанным непосредственно с реализацией проекта, являются технические риски, которые также могут возникнуть и на предынвестиционной стадии. Большую часть из них несут строительные компании (частные партнеры). На стадии подготовки проекта (разработка технико-экономического обоснования, бизнес-плана, проектно-сметной документации) риски между государством и его потенциальными партнерами распределены достаточно логично. В случае если документация подготовлена публичными органами власти, то очевидно, что за любые просчеты и неточности ответственность будет нести государство или муниципалитет. При этом существуют примеры, когда проекты были отстрочены (или вообще не реализованы) после проведения детальных расчетов частным партнером.
Но если предынвестиционная стадия проекта пройдена успешно, это не означает, что при реализации строительной стадии, ввиду ее длительности, не возникнет проблем. Со времени подписания контракта до того момента, когда частный партнер получит первые доходы, проходит период в несколько лет. Это влечет за собой риск увеличения стоимости строительных работ. А при условии, что в большинстве случаев для реализации строительной стадии проекта чаще всего привлекаются заемные средства, то велика вероятность того, что момент получения чистой прибыли для частного партнера может быть отсрочен на десятилетия.
Этап строительства является наиболее широким полем для диверсификации рисков. Все риски, связанные с задержкой выделения земель для строительства, несет государство. За проблемы, возникающие во время строительства по техническим причинам, а также в результате стихийных бедствий и природных условий, несет ответственность частная компания, которая по своему усмотрению может осуществлять страхование рисков.
Коммерческое использование объекта ГЧП после завершения строительства также приводит к возникновению множества рисков. Одним из них может стать риск невостребованности объекта или услуги в ожидаемых объемах. Например, основной риск при строительстве платных дорог заключается в несоответствии реального трафика дорожного движения его оценкам на предынвестиционной стадии. В результате интенсивность движения и объемы сбора платы за проезд могут быть недостаточными для компенсации частному партнеру инвестиций в проект.
Но риски по возврату вложенных инвестиций при строительстве дорог могут быть снижены в случае использования такого механизма ГЧП, как концессионное соглашение, предполагающее гарантии возврата вложенных средств за счет концедента (плата концедента). Кроме того, в рамках концессионного соглашения может быть предусмотрено, что в случае если выручка по проекту будет ниже установленного уровня, определенный недополученный частным инвестором объем выручки при реализации проекта будет возмещаться государственным партнером проекта.
Но в большинстве случаев, несмотря на попытки обеих сторон договора их диверсифицировать, коммерческие риски ложатся на бизнес. Например, в случае с проектами водоснабжения, если действия публичных властей привели к увеличению мощностей, результатом которого стали проблемы с предоставлением потребителям услуг данной коммунальной системы, ответственность за такие действия должна лежать на органах власти. На практике ситуация складывается совсем по-иному.
Еще одним видом рисков, ответственность за которые несет частная сторона проекта, являются экономические риски. Они вызваны сложностью прогнозирова-
ния темпов экономического роста, инфляцией и другими изменениями экономической конъюнктуры. Данный вид рисков также может быть диверсифицирован. Их частичное снижение возможно за счет предоставления государственных гарантий. Вместе с тем, финансовые риски, предполагающие, что денежные потоки будут недостаточными для погашения долговых обязательств, как одна из составляющих экономического риска, могут быть распределены на различных стадиях реализации проекта между оператором, инвесторами, банками, страховыми компаниями.
Другими рисками по проекту (в рамках экономических) могут быть валютные риски, подразумевающие воздействие колебаний курса валют на прибыльность бизнеса. Кроме того, в проектах ГЧП доходы могут быть подчинены риску обратимости валют, если оператору запрещается обменивать местные деньги на иностранную валюту. В качестве примера следует вернуться к рассмотрению проекта «Пулково». Благодаря уникальной финансовой структуре проекта, где часть доходов генерируется в иностранной валюте, в проект удалось привлечь дешевые кредиты и снять необходимость хеджирования валютных рисков. Консорциум, о котором упоминалось выше, получает доходы как от авиационной, так и от прочей деятельности. Структура задолженности была разработана с учетом того, что выручка аэропорта поступает в рублях, долларах и евро. Заемные средства были привлечены в этих трех валютах, чтобы оптимизировать структуру финансирования проекта. Соотношение собственных и заемных средств в рамках проекта составляет 40:60.
Но, несмотря на снижение экономических рисков по проекту, частный инвестор проекта по развитию аэропорта «Пулково» столкнулся с проблемами, связанными с правовыми рисками. У участников проекта возникли разногласия по правилам взимания концессионного платежа. В соответствии с соглашением, концессионер должен выплачивать Правительству Санкт-Петербурга концессионный платеж, который может начисляться двумя способами — в зависимости от типа услуги:
1) 11,5% от выручки (валового дохода) по услугам, оказание которых на территории аэропорта осуществляет только консорциум (например, предоставление авиакомпаниям мест для стоянки самолетов, сдача в аренду помещений в аэровокзальном комплексе, взимание платы с авиакомпаний за пользование пассажирским терминалом);
2) 11,5% от маржи (относительной прибыли) по услугам, которые также могут оказываться на территории аэропорта сторонними организациями, т. е. на конкурентных началах (например, регистрация пассажиров на стойках регистрации, автобусное обслуживание).
Однако Правительство Санкт-Петербурга в лице ОАО «Аэропорт „Пулково"» трактует соглашение иначе и распространяет платежи с выручки на услуги, которые оказываются частным партнером в условиях конкуренции. Это ставит частного партнера проекта в худшее положение по сравнению с остальными участниками рынка. В настоящее время в аэропорту «Пулково» услуги по регистрации пассажиров на стойках регистрации может осуществлять концессионер и авиакомпания «Россия» на конкурентных условиях. В этом случае ОАО «Аэропорт "Пулково"» считает, что 11,5% должны быть выплачены от выручки. Таким образом, авиакомпания «Россия» будет находиться в привилегированном положении по сравнению с концессионером проекта.
Также в соглашении между сторонами не определена методология расчета маржи. Концессионер использует для расчета маржи методологию Минтранса России, разрешенную для применения Федеральной службой по тарифам — тогда как ОАО «Аэропорт "Пулково"» применяет свою методологию расчета маржи без объяснения причин и способа расчета концессионеру. Изменить сложившуюся ситуацию, по мнению частного партнера, можно только в случае внесения изменений в концессионное соглашение. Таким образом, все разногласия между частной и публичной
Таблица 2
правовые риски проекта по развитию аэропорта «пулково»
Правовые риски Ответственный за риск Способ снижения риска
Повышение долгосрочных ставок сборов за аэропортовое обслуживание Правительство Санкт-Петербурга Внесение изменений в концессионное соглашение
Разногласия по правилам взимания концессионного платежа
Не определена методология расчета маржи
сторонами соглашения носят правовой характер (табл. 2). Риск возникновения данных разногласий не был предусмотрен консорциумом при составлении и заключении соглашения на реализацию проекта.
В заключение необходимо отметить, что инвестиционный проект, реализуемый с участием государства, как показывает практика, всегда имеет больше рисков: ввиду того, что государство принимает активное участие в реализации проекта. Тогда как при участии в проекте только коммерческих организаций государственные органы являются одним из факторов внешней среды и независимой инстанцией, где партнеры могут защитить свои права. В случае участия государства в проекте любые неясно прописанные положения договора будут трактоваться в интересах государственных органов — вне зависимости от мировой практики разрешения таких споров и трактования договора частной стороной. В таких случаях государственный партнер проекта должен, в первую очередь, действовать в рамках уже заключенного между сторонами соглашения о ГЧП и в случае, если установленные соглашением обязательства не противоречат законодательству, трактовать их не в пользу собственного бюджета, а в пользу инвестора проекта.
В свою очередь, четкая регламентация соблюдения правовых условий в контракте позволит частной его стороне снизить вероятность возникновения неблагоприятных последствий реализации проекта в результате изменения политических или правовых факторов.
Литература
1. Белокрылова О. С. Взаимодействие бизнеса и власти в процессе формирования стратегии экономического развития регионов. Проблемы формирования государственных политик в России / О. С. Белокрылова. М.: Научный эксперт, 2006. 564 с.
2. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект / М. В. Вилисов // Власть. 2006. № 7.
3. Государственно-частные партнерства — новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов. М.: Посольство Великобритании, 2003. 42 с.
4. Государственно-частное партнерство: теория и практика / В. Г. Варнавский [и др.]. М.: Высшая школа экономики, 2010. 287 с.
5. Михеев В. А. Государственно-частное партнерство: политика и механизм реализации. Проблемы формирования государственных политик в России / В. А. Михеев. М.: Научный эксперт, 2006. 558 с.
6. Уродовских В. Н. Управление рисками предприятия : учеб. пособие / В. Н. Уродовских. М.: Инфра-М, 2010. 167 с.
7. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study [Электронный ресурс]. Deloitte Development LLC, 2006. URL: http://www.deloitte.com/ assets/Dcom-UnitedStates/Local%20Assets/Documents/us_ps_PPPUS_final(1 ).pdf (дата обращения: 15.03.2014).
< 8. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk / z J. Delmon. 2nd ed. The World Bank and Kluwer Law International, 2009. 640 c.
-J 9. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions [Электронный ресурс]. Brussels, 2004. 22 с. URL: http://europa.eu/legislation_ summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l22012_en.htm (дата обращения: 15.03.2014).
10. Public Private Partnerships: The Government's Approach [Электронный ресурс]. London: H. M. Treasury. The Stationery Office, 2000. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/2051 12/pf2_infrastructure_new_approach_to_public_ private_parnerships_051212.pdf.
11. Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of Transportation, 2004. 193 р.
References
1. Belokrylova O. S. Interaction of business and power in the course of formation of strategy of economic development of regions. Problems of formation of state policies in Russia [Vzaimodeistvie biznesa i vlasti v protsesse formirovaniya strategii ekonomicheskogo razvitiya regionov. Problemy formirovaniya gosudarstvennykh politik v Rossii] / O. S. Belokrylova. M.: Scientific expert [Nauchnyiekspert], 2006. 564 p.
2. Vilisov M. V. State-private partnership: political and legal aspect [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: politiko-pravovoi aspect] / M. V. Vilisov // Power [Vlast']. 2006. N 7.
3. State-private partnerships — a new form of interaction of the state and private sectors in financing of infrastructure and social projects [Gosudarstvenno-chastnye partnerstva — novaya forma vzaimodeistviya gosudarstvennogo i chastnogo sektorov v finansirovanii infrastrukturnykh i sotsial'nykh proektov]. M.: Embassy of Great Britain [Posol'stvoVelikobritanii], 2003. 42 p.
4. State-private partnership: the theory and practice [Gosudarstvenno-chastnoepartnerstvo: teoriyaipraktika] / V. G. Varnavsky, A. V. Klimenko, V. A. Korolev, etc. M.: Higher School of Economics [Vysshaya shkola ekonomiki], 2010. 287 p.
5. Mikheev V. A. State-private partnership: policy and realization mechanism. Problems of formation of state policies in Russia [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: politika i mekhanizm realizatsii. Problemy formirovaniya gosudarstvennykh politik v Rossii] / V. A. Mikheev. M.: Scientific expert [Nauchnyiekspert], 2006. 558 p.
6. Urodovskikh V. N. Enterprise risk management [Upravlenie riskami predpriyatiya]: tutorial / V. N. Urodovsky. M.: Infra-M, 2010. 167 p.
7. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study [Электронный ресурс]. Deloitte Development LLC, 2006. URL: http://www.deloitte.com/ assets/Dcom-UnitedStates/Local%20Assets/Documents/us_ps_PPPUS_final(1).pdf.
8. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk / J. Delmon. 2nd ed. The World Bank and Kluwer Law International, 2009. 640 c.
9. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions [Электронный ресурс]. Brussels, 2004. 22 с. URL: http://europa.eu/legisla-tion_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l22012_en.htm.
10. Public Private Partnerships: The Government's Approach [Электронный ресурс]. London: H. M. Treasury. The Stationery Office, 2000. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/205112/pf2_infrastructure_new_approach_to_public_private_parn-erships_051212.pdf.
11. Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of Transportation, 2004. 193 р.
