CC BY
98
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
УДК 332.143
государственно-частное партнерство как инструмент развития социальной сферы региона (на примере республики коми)
е.п. есева,
аспирантка кафедры менеджмента и маркетинга E-mail: [email protected]
Л.И. бушуева,
доктор экономических наук, профессор, директор института менеджмента и предпринимательства E-mail: [email protected]. Сыктывкарский государственный университет
Предмет. Статья посвящена вопросам развития социальной составляющей - одному из основных направлений деятельности органов власти на всех ее уровнях. Потребность в развитии социальной инфраструктуры в российских регионах значительно превышает возможности по их финансированию за счет региональных бюджетных средств. Поэтому эффективным механизмом для ускорения темпов развития социальной инфраструктуры при разумном уровне бюджетных затрат на данные мероприятия может стать сотрудничество с бизнес-структурами посредством активного внедрения механизма государственно-частного партнерства.
Цель статьи - исследование аспекта применения механизма государственно-частного партнерства как инструмента развития социальной сферы региона.
Метод. На основании проведенного анализа существующего порядка формирования Перечня проектов государственно-частного партнерства в Республике Коми, который является инструментом планирования в данной сфере, в работе произведена оценка текущей ситуации в этой области с использованием методов структурного анализа, оценки документов и сравнительного анализа.
Результаты работы. Выделены основные проблемы, возникающие в регионе, к которым относятся структурирование проектов на уровне государственных организаций и низкая привлекательность региональных проектов для потенциальных частных партнеров.
Определены ограничения, препятствующие получению максимального положительного эффекта от внедрения в экономическую практику государственно-частного партнерства на уровне отдельно взятого региона, а также отражено возможное направление влияния на изменение ситуации. Выделены основные отрасли социальной сферы деятельности, в которых планируется использование данного механизма в целях улучшения доступности социальных благ для населения региона.
Выводы. Полученные результаты могут быть применены при разработке стратегий развития социальной сферы в регионах.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, развитие, социальная инфраструктура, проблемы и ограничения, региональные бюджетные средства, население региона
В настоящее время в Российской Федерации велика потребность в строительстве и модернизации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, а также качественных социальных услугах. При этом создание и функционирование данных объектов является одной из основных государственных функций, реализация которой находится в ведении региональных и муниципальных властей. Бюджет страны, а тем более бюджеты отдельных регионов, ограничены в средствах. Несмотря на приоритетность развития инфраструктуры и социальной сферы, их финансирование в существующих российских условиях не является достаточным.
По оценке группы «Эксперт», потребность в создании, модернизации и наращивании объектов инфраструктуры в Российской Федерации (без учета естественных монополий) до 2020 г. составляет порядка 1,2 трлн долл.1, в том числе более 520 млрд долл. - в сфере социальной инфраструктуры. В 2013 г., по мнению того же агентства, потребность в наращивании инфраструктурных объектов составила 120 млрд долл. Вместе с тем со стороны государства финансирование направляется только на реализацию крупных инфраструктурных проектов, играющих ключевую роль в развитии экономики страны. Так, в 2013 г. объем финансирования таких проектов за счет бюджетных средств составлял порядка 340-540 млрд руб., что соответствует 11-17 млрд долл. (при средневзвешенном курсе доллара в 2013 г. на уровне 31,85 руб.2), т.е. покрывал потребность в инвестициях в развитие инфраструктуры лишь на 8-13%. Если принять за основу то, что на развитие и модернизацию инфраструктуры за счет государственных средств будет и дальше направляться порядка 0,5-0,8% валового внутреннего продукта3, а при этом рост валового внутреннего продукта будет соответствовать росту инфляции, то потребность в инвестировании объектов инфраструктуры за счет бюджетных средств будет покрыта лишь на 7-11%. По многим прогнозам аналитиков в ближайшие годы рост инфляции прогнозируется на уровне большем, чем рост валового внутреннего продукта.
1 Виньков А., Сиваков Д. Пошли купаться в голубом океане. URL: http://expert.ru/expert/2013/18/poshli-kupatsya-v-golubom-okeane/.
2 Средневзвешенный курс валют: доллар США. URL: http:// www.audit-it.ru/currency/sr_vz.php.
3 Потребность в дофинансировании инфраструктуры состав-
ляет 0,5-0,8% ВВП. URL: http://ria.ru/economy/20130613/94313
5332.html#13729399884914&message=resize&relto=login&actio n=removeClass&value=registration.
В связи с этим дополнительная потребность инвестирования в объекты инфраструктуры в Российской Федерации будет значительной.
Одним из способов привлечения ресурсов для реализации указанных проектов (особенно на уровне региона) должно стать развитие института государственно-частного партнерства.
Экономики иностранных государств используют механизм сотрудничества государства и бизнеса в целях реализации государственных функций достаточно давно. В частности, в странах-лидерах (США, Великобритания, Франция и Германия) процесс ускоренного формирования механизма государственно-частного партнерства начался с 1970-х гг. XX в. Это было вызвано возникшим дефицитом собственных средств государства на реализацию своих функций в связи с возросшим в тот период государственным долгом4. В настоящее время данный механизм становится все более востребованным для привлечения дополнительного финансирования в целях развития социальной и дорожной инфраструктуры. Так, например, инвестиции в инфраструктуру в Великобритании в рамках проектов государственно-частного партнерства в 2011-2015 гг. составят 23% от общего объема финансирования инфраструктурных проектов5.
Исходя из существующего мирового опыта, к основным характеристикам сотрудничества государства и бизнеса в форме государственно-частного партнерства относятся [9, с. 25-34]:
- обязательное участие в реализации проекта как государственного, так и частного партнера;
- общественная значимость реализации проекта;
- осуществление проекта или оказание услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором;
- взаимная выгода для сторон сотрудничества (частной и государственной);
- долгосрочный характер отношений;
- распределение рисков между частным и государственным партнером;
- улучшение соотношения цены и качества конечного результата от реализации проекта. Имеются и иные характерные особенности
государственно-частного партнерства:
4 Public-private partnership. URL: http://en.wikipedia.org/wiki/ PubHc%E2%80%93private_partnership.
5 Шарипова Е. Как запустить конвейер долгосрочных инвестиций в инфраструктуру? Роль институциональных инвесторов. URL: http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/ files/FINAL%20DOKLAD2-A4.pdf.
- масштабность проекта;
- многообразие форм контрактов;
- снижение финансовых затрат бюджета;
- специфика форм финансирования;
- совместное управление;
- достижение общих целей всех сторон, вовлеченных в реализацию проекта, и др.
Эти особенности отражены в исследованиях различных авторов, в частности М. Дерябиной [8], И. Запатриной [16], Дж. Делмона [7], Н. Резниченко6, М. Баулина7, И. Ильина8, Н. Жуковой9, В. Максимова [12], Е. Карпус [10], М. Клиновой [11], В. Мочальни-кова [14], С. Рожковой [17], А. Уваровой [20].
Развитием теоретических и методологических вопросов в области сотрудничества государства и частного сектора занимались также В.Г. Варнавский [6], который первым из исследователей адаптировал идеи и разработки зарубежных специалистов к российской экономической системе. Проблемам становления и развития института ГЧП в России посвящены работы С. Сильвестрова [18], А. Татаркина [19], А. Панкратова [15], О. Михеева [13], А. Алпатова [1], А. Пушкина [1], Р. Джапаридзе [1], А. Баженова [2], А. Белицкой [3], С. Бочкова [4] и многих др.
Таким образом, в связи с комплексностью государственно-частного партнерства универсального определения данного понятия в мировой практике нет. Существуют разные варианты, каждый из которых имеет свою специфику, в том числе в зависимости от основной идеи взаимоотношений в сфере применения государственно-частного партнерства, зрелости отношений, правовых, институциональных и иных особенностей национальных экономик и др. Вместе с тем общая тенденция большинства определений состоит в том, что в рамках государственно-частного партнерства государство отказывается от не свойственных ему хозяйственных функций, перекладывая управление принадлежащей ему
6 Резниченко Н. Создание государственных органов по развитию концепции ГЧП на федеральном и региональном уровнях власти: организационные структуры. URL: http://www. pppinrussia.ru/userfiles/upload/ffles/PPP%20units_Reznichen-koNV.pdf.
7 Баулин М. Реализация проектов с привлечением механизма государственно-частного партнерства. Теория и практика. URL: http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Re-alizaciya_proektov_GCHP.pdf.
8 Ильин И. Государство и бизнес: в русле взаимовыгодного партнерства. URL: http://www.lawmix.ru/bux/30009.
9 Жукова Н. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. URL: http://strategyjournal.ru/ru/pravovoe-regulirovanie-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva.
собственностью на частный сектор, который привносит свой организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности. Экономический эффект для общества в этом случае составляют более качественные товары и высокий уровень обслуживания при низких издержках [5, с. 23].
В самом общем виде, по мнению авторов, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество государства и бизнеса в целях реализации социально значимых инвестиционных проектов. Это относительно новое явление для современной экономической практики Российской Федерации. Интерес к развитию данного института в нашей стране начал формироваться с 2004 г. Вместе с тем это касалось в основном крупных федеральных центров - Москвы и Санкт-Петербурга. В российских же регионах развиваться этот механизм начал с 2010-2011 гг., т.е. с момента принятия региональных законов о развитии государственно-частного партнерства. Несмотря на все преимущества данного механизма, соответствующие законы к настоящему моменту приняты лишь в 66 субъектах, т.е. примерно 1/4 российских регионов не только не имеет опыта реализации подобных проектов, но и законодательной основы для применения данного механизма. Согласно проведенным исследованиям в указанной сфере Российская Федерация входит в группу стран, которые находятся на первом этапе развития государственно-частного партнерства с относительно небольшим количеством осуществляемых проектов [5, с. 31-33].
В настоящее время концессионные формы государственно-частного партнерства на федеральном уровне законодательно регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Иных федеральных нормативных актов в данной сфере нет, поэтому в регионах государственно-частное партнерство выстраивается на основании положений Гражданского кодекса Российской Федерации.
В Республике Коми формирование института государственно-частного партнерства началось в 2010 г.: был принят Закон от 04.10.2010 № 112-РЗ «Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве». В развитие данного закона 25 июня 2012 г. было утверждено постановление Правительства Республики Коми от 25.06.2012 № 261 «О мерах по реализации Закона Республики Коми «Об участии Республики Коми в государствен-
но-частном партнерстве», которым установлены конкретные механизмы, определяющие порядок работы органов исполнительной власти республики по формированию Перечня проектов, реализуемых и планируемых к реализации на условиях государственно-частного партнерства (далее - Перечень).
В настоящее время основным документом в Республики Коми в данной сфере является Закон № 71-РЗ «О государственно-частном партнерстве в Республике Коми», принятый 19.06.2014.
Законом установлены основы правового регулирования данной сферы:
- цели, задачи, принципы, формы и условия участия республики и муниципальных образований республики в государственно-частном партнерстве;
- полномочия органов государственной власти республики в сфере государственно-частного партнерства;
- возможные объекты соглашения о государственно-частном партнерстве и условия его заключения.
Указанный документ направлен:
- на обеспечение стабильных условий развития государственно-частного партнерства в Республике Коми;
- на привлечение и эффективное использование государственных, муниципальных, частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические ресурсы, для развития экономики и социальной сферы Республики Коми;
- на повышение качества жизни населения.
В республике сформирована система инструментов финансирования проектов государственно-частного партнерства. Так, инструментом долгосрочного финансового планирования в целях реализации таких проектов является Инвестиционный фонд Республики Коми, который в настоящее время позволяет закрепить обязательства по финансированию проектов государственно-частного партнерства на весь период их реализации, что является дополнительной гарантией стабильности для частного партнера.
Соответствующие расходы органов государственной власти Республики Коми закрепляются в курируемых ими государственных программах республики в целях планирования их деятельности (при необходимости обязательства по реализуемым проектам могут переходить в новую государствен-
ную программу после окончания срока действия предыдущей в соответствующей сфере экономической деятельности). Соответствующие положения регламентируются Законом Республики Коми от 01.10.2007 № 88-РЗ «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми» и постановлением Правительства Республики Коми от 30.10.2013 № 418 «Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Республики Коми».
На основании условий и порядков, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами, в 2012-2014 гг. проводилась работа по формированию Перечня проектов на территории Республики Коми, которые запланированы к реализации на условиях государственно-частного партнерства. Данный Перечень является инструментом государственного планирования в сфере государственно-частного партнерства Республики Коми.
Отраслевая структура предложений, поступивших в Перечень в 2012-2014 г., представлена на рис. 1.
В 2012-2014 гг. для включения в Перечень проектов государственно-частного партнерства от органов исполнительной власти Республики Коми поступило 84 предложения, в том числе 52 - в 2012 г., 10 - в 2013 г. и 22 - в 2014 г.
Анализ данных, представленных на рис. 1, показывает, что структура поступивших предложений значительно разнится:
- в 2012 г. преобладали проекты в сферах ЖКХ (23%), культуры (14%), сельского хозяйства (12%), здравоохранения и образования (по 10%);
- в 2013 г. - в сферах социального обслуживания населения (50%), здравоохранения и дорожного хозяйства (по 20%), образования (10%);
- в 2014 г. - в сферах образования (33%), социального обслуживания населения (24%), здравоохранения и культуры (по 14%).
Результаты проведенной работы по формированию Перечня проектов государственно-частного партнерства были следующими:
1) в 2012 г. ни один проект не был проработан, большая часть представленных предложений существовала только в виде идеи и не имела конкретных параметров и условий реализации. Более того, подавляющее большинство проектов по тем или иным характеристикам не подходили под условия государственно-частного партнерства, установленные законодательством в данной сфере. С учетом
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2012
■ Здравоохранение И Культура
□ Дорожное хозяйство
□ Лесопромышленный комплекс
2013
■ Образование
О Физическая культура и спорт □ Сельское хозяйство Э Переработка отходов
2014
□ Социальное обслуживание
□ ЖКХ
В Торговля и услуги
Источник: составлено авторами.
Рис. 1. Отраслевая структура предложений, поступивших в Перечень проектов государственно-частного партнерства в Республике Коми в 2012-2014 гг., %
предоставления дополнительной информации по основным параметрам проектов 4 из них (в сферах железнодорожного транспорта, туристской инфраструктуры, здравоохранения и социального обслуживания населения) в процессе дальнейшей работы были представлены для возможного включения в Перечень. По ряду проектов была высказана заинтересованность потенциальных частных партнеров по участию в их реализации. Вместе с тем в связи с отсутствием опыта исполнения подобных проектов порядок проведения данной работы формировался и корректировался по мере возникновения необходимости. Сроки проведения всех согласительных процедур по формированию Перечня значительно увеличились. Результатом проведенной работы стало определение законодательных и иных ограничений, препятствующих формированию Перечня, поэтому в 2012 г. он не был сформирован;
2) в 2013 г. несмотря на меньшее количество предложений, предварительная проработка проектов была проведена на более высоком уровне. Вместе с тем в рамках проведения дальнейшей работы по оценке целесообразности включения
представленных проектов в Перечень возник ряд проблемных вопросов, в том числе:
- отсутствие адекватных критериев для оценки целесообразности реализации предложений на условиях государственно-частного партнерства;
- неопределенность схем реализации проектов, что привело к неоднократному изменению модели государственно-частного партнерства, являющейся одним из базовых параметров по проекту.
Это значительно увеличило затраты времени на процедуру формирования Перечня (возросли в 2 раза) по сравнению с установленным порядком его формирования10 (утв. постановлением Правительства Республики Коми от 25 июня 2014 года № 261) в связи с дополнительными согласительными процедурами по представленным предло-
10 О внесении изменений в постановление Правительства Республики Коми от 25.06.2012 № 261 «О мерах по реализации Закона Республики Коми «Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве»: постановление Правительства Республики Коми от 17.07.2014 № 290.
4
жениям. По итогам проведенной в 2013 г. работы сформирован Перечень проектов ГЧП в Республике Коми, в который включены все 10 предложенных инвестиционных проектов. Отраслевая структура проектов Перечня приведена на рис. 2;
- в 2014 г.: поступившие предложения отличались достаточно высокой степенью проработки, вместе с тем значительные проблемы возникли при проработке вопросов, касающихся финансовых показателей проектов (в том числе неопределенность стоимости создаваемых объектов, структуры первоначального финансирования строительства объекта), предлагаемой модели государственно-частного партнерства, а также ожидаемых результатов от их реализации. Кроме того, непроработанными оказались вопросы выделения земельных участков для реализации проекта и формирования проектно-сметной документации (при ее отсутствии). Все это повлекло увеличение времени на процедуру формирования Перечня. По итогам проведенной работы дополнительно в Перечень будут включены 17 инвестиционных проектов, пять проектов не рекомендованы к включению ввиду несоответствия
60%
предлагаемой модели реализации законодательству о государственно-частном партнерстве, а также нерешенности вопросов в отношении основных параметров проектов. Кроме того, был проведен мониторинг проектов, включенных в Перечень в 2013 г., по итогам которого пять проектов предлагалось исключить из обновленного Перечня по причинам несоответствия новым положениям законодательства о государственно-частном партнерстве, неэффективности применения механизма партнерства для реализации одного из проектов, изменения объекта в рамках одного из проектов. Отраслевая структура обновленного Перечня проектов государственно-частного партнерства отражена на рис. 2.
Кроме того, итогом трехлетней работы в сфере внедрения механизмов государственно-частного партнерства в практику реализации инвестиционных проектов в Республике Коми стало совершенствование законодательной базы в данной сфере в целях повышения эффективности государственного управления проектами партнерства. Было предусмотрено закрепление долгосрочных финансовых
50
50%
45
40%
30%
20%
10%
20
27
■
■ Здравоохранение □ Культура
2013 2014
■ Образование □ Социальное обслуживание
О Физическая культура и спорт □ Дорожное хозяйство
Источник: составлено авторами.
Рис. 2. Отраслевая структура Перечня проектов государственно-частного партнерства в Республике Коми в 2013-2014 гг., %
9
5
5
обязательств региона по проектам в рамках Инвестиционного фонда Республики Коми, а также был принят новый закон, регулирующий отношения в сфере государственно-частного партнерства. Данный закон устанавливает критерии оценки предложений в Перечень, определяет порядок участия муниципальных образований и иных государственных учреждений в государственно-частном партнерстве, скорректировал форму участия республики в государственно-частном партнерстве и др.). Кроме того, был принят порядок организации конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.
Эффективность республиканского управления в сфере использования механизма государственно-частного партнерства в настоящее время можно оценить по следующим показателям:
- в сфере социального обслуживания населения находятся на этапе реализации два инвестиционных проекта (9% от общего количества проектов в предлагаемом Перечне по итогам 2014 г.). Окончание реализации данных проектов (с учетом полного возмещения затрат частных партнеров по проектам) планируется до 2019 г.;
- в сфере дорожного хозяйства один инвестиционный проект (5% от общего количества) близок к этапу осуществления капитальных вложений: подготовлено распоряжение Правительства Республики Коми о заключении концессионного соглашения в его отношении, разработана конкурсная документация. Объект планируется ввести в 2018 г. Окончание реализации проекта (с учетом полного возмещения затрат частного партнера) запланировано на 2025 г;
- в сферах образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и социального обслуживания населения 13 инвестиционных проектов (59% от общего числа) находятся на стадии завершения проектирования (разработана финансовая модель, решаются вопросы целесообразности объединения данных проектов в укрупненный пул (пулы) и дальнейшей организации конкурсов на право заключения с частным партнером соглашений о государственно-частном партнерстве). Планируется, что данные объекты будут введены в эксплуатацию в период с 2016 до начала 2018 г., предполагаемое окончание реализации всего пула (пулов) - 2022 г.;
- в сферах социального обслуживания населения и физической культуры и спорта пока находятся на стадии планирования и изыскания финансовых и иных возможностей для их реализации шесть инвестиционных проектов (27% от общего количества).
Несмотря на определенные положительные результаты во внедрении механизмов государственно-частного партнерства в практику реализации социально значимых инвестиционных проектов на территории Республики Коми, имеется и ряд определенных проблем, основными из которых являются:
- значительные ограничения применения механизмов государственно-частного партнерства в условиях существующего российского законодательства, в том числе использования большинства форм и моделей партнерства, успешно применяемых в мировой практике (успешное использование приобретет только одна форма партнерства - концессия, так как все отношения в рамках концессионной модели четко сформулированы и не имеют пробелов при формировании проекта, в том числе в отношении земельных и финансовых вопросов, вопросов собственности и др.);
- отсутствие закрепления базовых понятий, применяемых в сфере государственно-частного партнерства, что вызывает рассогласованность между сторонами и даже между государственными органами, участвующими в формировании института партнерства и реализации политики в данной сфере при проектировании и реализации проектов государственно-частного партнерства. Подобная ситуация наблюдается и в других регионах Российской Федерации, начавших реализовывать проекты на условиях партнерства. Характерным примером является тот факт, что довольно часто реализация подобных проектов прекращается на стадии организации конкурсов на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве в связи с определениями Федеральной антимонопольной службы России, которая не видит оснований реализовывать соответствующие проекты именно на таких условиях, а не с использованием механизмов системы государственных контрактов;
- необходимость урегулирования вопросов, связанных с возможностью нахождения объекта
соглашения о государственно-частном партнерстве в частной собственности, с преимущественной закупкой (без проведения конкурса) публичным партнером товаров, работ, услуг, производимых частным партнером в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях обеспечения окупаемости проекта, а также вопросов в сфере налогообложения субсидий, предоставляемых из регионального бюджета на этапе реконструкции, эксплуатации объектов государственно-частного партнерства, для снижения затрат публичных партнеров, связанных с реализацией проектов;
- отсутствие положительных примеров реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации за исключением крупных федеральных центров (Москва, Санкт-Петербург). Существует потребность в налаженной схеме реализации соответствующих проектов, в том числе в рекомендациях структур, имеющих знания и понимание механизма государственно-частного партнерства, по проектированию, схемам и условиям таких проектов с учетом положений российского законодательства;
- недостаток знаний в области содержания понятия государственно-частного партнерства и практики его применения, в том числе со стороны представителей органов государственной власти, участвующих в формировании политики и реализации проектов в данной сфере. Прослеживается нежелание инициировать и реализовывать проекты государственно-частного партнерства при отсутствии опыта, наработанных моделей по их реализации, а также нехватка сотрудников, имеющих достаточную квалификацию и соответствующие функции для формирования финансовой и юридической модели по проектам;
- отсутствие адекватной системы оценки потребности и возможностей Республики Коми в реализации того или иного проекта на условиях государственно-частного партнерства, как следствие, отсутствие понимания основных принципов государственно-частного партнерства. Такая ситуация неопределенности несет в себе риски не реализации проектов, запланированных как проекты партнерства. При этом на основе своевременной адекватной оценки рисков по проекту имеется возможность его кор-
ректировки на этапе разработки в целях успешной реализации на условиях государственно-частного партнерства, а при невозможности -без применения этих механизмов; недостаточный уровень эффективности управления проектами в органах исполнительной власти, требующий проведения постоянных их корректировок на этапе планирования, в том числе основных параметров модели государственно-частного партнерства, формы участия Республики Коми в проекте, суммы капитальных затрат и структуры первоначальных вложений в рамках строительства объекта, сроков строительства / реконструкции объектов. Отраслевые органы исполнительной власти Республики Коми - инициаторы проектов в ситуации отсутствия проектно-сметной документации не имеют возможности формирования реальной стоимости объекта; значительные затраты времени на проведение формальных процедур ввиду отсутствия опыта в реализации проектов государственно-частного партнерства (наделение проекта статусом государственно-частного партнерства, выделение земельных участков и передача государственной собственности частному партнеру для начала проведения работ по проекту, имеющему статус государственно-частного партнерства, формирование конкурсной документации, определение конкурсных процедур на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве и ответственных за них и др.). Это сдерживает реализацию проектов, несмотря на наличие потенциальных частных партнеров, имеющих возможность осуществления их в кратчайшие сроки при урегулировании указанных формальных вопросов; недостаточная заинтересованность субъектов вспомогательной инфраструктуры государственно-частного партнерства (финансовых консультантов, имеющих определенный опыт реализации проектов ГЧП, инвестиционных фондов и др.), которые представлены в основном московскими и санкт-петербургскими организациями, в участии в региональных проектах ввиду больших рисков по сравнению с крупными городами - административными и экономическими центрами Российской Федерации - и невысокой их стоимости. Например, Внешэкономбанк участвует в реализации проектов сто-
имостью более 2 млрд руб., на финансирование Инвестиционного фонда Российской Федерации могут претендовать проекты стоимостью 5 млрд руб. и более. В Республике Коми в настоящее время только три проекта имеют стоимость порядка 1-1,3 млн руб., стоимость остальных значительно ниже и составляет 1 млн руб. Таким образом, следует предположить, что при нерешенности изложенных проблем при формировании Перечня возрастают риски, связанные с увеличением сроков планирования и реализации проектов, финансовых затрат по проектам, а также некачественным планированием, что будет иметь значительное негативное влияние на эффективность проектов государственно-частного партнерства.
Кроме того, в рамках работы с частными партнерами были выделены следующие ограничения, влияющие на положительные эффекты от применения механизмов государственно-частного партнерства:
- невысокая стоимость региональных проектов, предлагаемых к реализации на условиях государственно-частного партнерства. Это приводит к отсутствию заинтересованности частных партнеров в их реализации. Небольшие проекты не приносят требуемой частными инвесторами отдачи от капитала, следовательно, необходимо формирование укрупненных пулов проектов;
- отсутствие самоокупаемости социальных проектов в большинстве своем в реалиях существующей экономической практики Российской Федерации. В связи с этим возмещение расходов частных партнеров в основном планируется за счет бюджетных средств, но в долгосрочном периоде. Такая ситуация ограничивает круг возможных моделей государственно-частного партнерства, а также число планируемых к реализации проектов ввиду ограниченности бюджетного финансирования;
- ограничение возможностей внедрения качественно новых технологий строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры не позволяет полностью использовать потенциальные выгоды от внедрения государственно-частного партнерства, так как со стороны потенциальных частных партнеров, не являющихся резидентами Республики Коми, предлагается в основном финансовое участие в проектах и работа в рамках субподрядных отношений с местными организациями, а не
самостоятельное проведение подрядных работ, внедрение новых для региона материалов и моделей управления в рамках эксплуатации объекта и др.; - обязательное лицензирование определенных видов деятельности (образование, здравоохранение). Отсутствие информации о востребованности тех или иных социальных услуг, когда их реализация относится к полномочиям государства, конкуренции на данном рынке и иных материалов для возможности реальной оценки эффективности проекта препятствует заинтересованности частного партнера в самостоятельном ведении деятельности на создаваемом в рамках проекта объекте. По мнению авторов, в Республике Коми, как и в других субъектах Российской Федерации, происходит формирование института государственно-частного партнерства «сверху» при отсутствии необходимых условий, в том числе окончательно сформированных законодательных основ, трудовых ресурсов, обладающих достаточными знаниями в данной области, единой позиции различных государственных структур в вопросах применения механизма такого партнерства, тесного взаимодействия и взаимопонимания государственных структур и бизнеса, эффективных механизмов управления проектами. Для внедрения механизмов государственно-частного партнерства в практику делаются попытки копирования зарубежных моделей без подготовки соответствующей институциональной, правовой и финансовой основы.
Решение базовых проблем государственно-частного партнерства только в процессе практического формирования данного института в разы увеличивает время на претворение таких проектов в жизнь; ведет к их удорожанию, необходимости привлечения дополнительных ресурсов по их реализации, снижению социальной и бюджетной эффективности, упущению возможностей повышения качества исполнения государственных функций и их эффективности за счет привлечения к реализации соответствующих проектов финансовых и административных ресурсов коммерческого сектора и другим рискам. Таким образом, могут полностью нивелироваться все преимущества использования механизма государственно-частного партнерства, что приводит к отсутствию заинтересованности в дальнейшем развитии данной сферы как со стороны государства, так и со стороны частных структур.
Все теоретические исследователи и практики, работающие в сфере государственно-частного партнерства, утверждают, что значительную часть из перечисленных проблем можно решить, приняв на федеральном уровне закон, регулирующий отношения в сфере государственно-частного партнерства. Такой правовой акт должен содержать:
- базовые понятия в данной сфере;
- перечень основных форм, моделей государственно-частного партнерства и условий реализации соответствующих проектов в Российской Федерации;
- полномочия органов государственной власти по реализации проектов государственно-частного партнерства;
- основные этапы проведения конкурсов в сфере государственно-частного партнерства и заключения соглашений о таком партнерстве;
- регулирование вопросов собственности, земельных и иных отношений, возникающих в рамках проектов государственно-частного партнерства, и другие основы для успешного функционирования и развития механизма государственно-частного партнерства в стране. Проект соответствующего закона разработан
Министерством экономического развития Российской Федерации и утвержден в первом чтении. При этом его положения являются рамочными и не полностью регламентируют сферу государственно-частного партнерства, поэтому проводится его доработка.
Несмотря на все существующие проблемы, отношения государственно-частного партнерства уже выстроены, так как управление образовательными объектами передано на муниципальный уровень. В настоящее время успешно реализован ряд проектов в сфере дошкольного образования, которые, по сути, являются проектами государственно-частного партнерства. При этом в связи с отсутствием в Российской Федерации законодательных норм, предусматривающих возможность реализации таких проектов муниципалитетами в целях создания, реконструкции и модернизации муниципальной собственности, а также осуществления муниципальных функций, формально указанные проекты статусом государственно-частного партнерства не наделены.
Муниципальные образования наиболее остро нуждаются в денежных средствах для исполнения своих функций. Это и является основной причиной формирования партнерских отношений на уровне муниципалитета, т.е. формирование института го-
сударственно-частного партнерства в данном случае идет «снизу». Такая ситуация дает основание предполагать, что расширение возможностей использования различных схем государственно-частного партнерства будет способствовать дальнейшему развитию данного института на муниципальном уровне.
Список литературы
1. Алпатов A., Пушкин A., Джапаридзе P. Государственно-частное партнерство: механизмы реализации. М.: Альпина Паблишер, 2010. 196 с.
2. Баженов A., Кабашкин В. Новые финансовые возможности реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. № 8. С. 9-13.
3. Белицкая A. Зарубежный опыт государственного регулирования государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. Приложение к журналу. 2010. № 4. С. 10-15.
4. Бочков С., Николаев А.И. Государственно-частное партнерство в РФ: экономическое содержание и правовое обеспечение // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007. № 1-2. С.30-31.
5. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. 287 с.
6. Варнавский В. Партнерство государства и частного сектора. М.: Наука, 2005. 315 с.
7. Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. Астана: Апельсин, 2010. 250 с.
8. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 61-77.
9. Кабашкин В., Кошарец Н. Перспективы развития государственно-частного партнерства на региональном уровне. М.: МИЦ, 2010. 206 с.
10. Карпус Е. Основные препятствия для реализации проектов ГЧП // Рынок ценных бумаг. 2009. № 10. С. 38-39.
11. Клинова М. Глобализация и инфраструктура: новые тенденции во взаимоотношениях государства и бизнеса // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 78-90.
12. Максимов В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре. М.: Альпина Паблишер, 2010. 185 с.
13. Михеев О. Финансовый механизм государственно-частного партнерства в системе государс-
твенного управления // Финансовый бизнес. 2010. № 6. С. 15-20.
14.МочальниковВ. Государство и бизнес станут партнерами // ЭКО. 2007. № 3. С. 55-61.
15. Панкратов А. Государственно-частное партнерство в современной практике. Основные теоретические проблемы. М.: Анкил, 2010. 247 с.
16. Потенциал публично-частного партнерства в развивающихся экономиках. Киев: Центродрук, 2011. 152 с.
17. Рожкова С. Использование мирового опыта
государственно-частного партнерства в России // ЭКО. 2008. № 2. С. 104-111.
18. Сильвестрова С. Государственно-частное партнерство в инновационных системах. М.: ЛКИ, 2008. 312 с.
19. Татаркин А., Романова О., Лаврикова Ю. Теоретические основы государственно-частного партнерства // Бизнес, менеджмент и право. 2009. № 1. С.19-24.
20. Уварова А., Глушков С. Мировой опыт и перспективы использования ГЧП в России // Транспорт Российской Федерации. 2008. № 6. С. 26-28.
Regional Economics: Theory and Practice Socio-Economic Policy
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS A TOOL FOR DEVELOPMENT OF SOCIAL SPHERE OF THE REGION (THE REPUBLIC OF KOMI CASE STUDY)
Ekaterina P. ESEVA, Lyudmila I. BUSHUEVA
Abstract
Importance The article considers the issues of social component development as one of the basic directions of government authorities' activity at all levels. We emphasize that the need for the social infrastructure development in the Russian regions considerably exceeds the capacity of their financing at the expense of regional budgetary funds. Therefore, cooperation with business entities through an active implementation of public-private partnership mechanism may become an effective tool for the development pace acceleration of social infrastructure with reasonable budgetary expenditures for these kind of activities. Objectives The article's goal is to study the application of public-private partnership aspects as an instrument for the region's social development. Methods Based on an analysis of the existing procedure for forming the List of public-private partnership projects in the Republic of Komi, which acts as planning instrument in this area, the paper makes evaluation of the current situation in this area using structural analysis methods, and also evaluation of documents and comparative analysis. The article defines constraints, which hamper obtaining of maximum useful results after introducing public-private partnership to the eco-
nomic practices at the particular region-level, as well as, to reflect possible directions of the influence aimed at changing the situation.
Results The paper identifies the main problems, which occur in the region and which include project structuring at the State-level organizations and low attractiveness of regional projects for the potential partners.
Conclusions and Relevance We identify the main sectors of social sphere activity, which plan to use this mechanism in order to improve the accessibility of social benefits for the region's population. The obtained results can be used when developing the growth strategies of the regions' social services.
Keywords: public-private partnership, development, social infrastructure, problems and constraints, regional budget funds, region population
References
1. Alpatov A., Pushkin A., Dzhaparidze R. Gos-udarstvenno-chastnoe partnerstvo: mekhanizmy reali-zatsii [Public-private partnership: the implementation mechanisms]. Moscow, Al'pina Pablisher Publ., 2010, 196 p.
2. Bazhenov A., Kabashkin V. Novye finansovye vozmozhnosti realizatsii regional'nykh investitsion-nykh proektov na usloviyakh gosudarstvenno-chast-nogo partnerstva [New financial possibilities to implement regional investment projects in the context of public-private partnership]. Finansovaya analitika: problemy i resheniya = Financial Analytics: Science and Experience, 2008, no. 8, pp. 9-13.
3. Belitskaya A. Zarubezhnyi opyt gosudarstven-nogo regulirovaniya gosudarstvenno-chastnogo part-nerstva [Foreign experience of government regulation of public-private partnership]. Predprinimatel'skoe pravo. Prilozhenie k zhurnalu = Entrepreneurial Law. Supplement, 2010, no. 4, pp. 10-15.
4. Bochkov S., Nikolaev A.I. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v RF: ekonomicheskoe sod-erzhanie i pravovoe obespechenie [Public-private partnership in the Russian Federation: economic substance and legal support]. Nedvizhimost'i investitsii. Pravovoe regulirovanie = Real Estate and Investment. Legal Regulation, 2007, no. 1-2, pp. 30-31.
5. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teoriya ipraktika [Public-private partnership: theory and practice]. Moscow, HSE Publ., 2010, 287 p.
6. Varnavskii V. Partnerstvo gosudarstva i chast-nogo sektora [The State and private sectors' partnership]. Moscow, Nauka Publ., 2005, 315 p.
7. Delmon J. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v infrastrukture [Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk]. Astana, Apel'sin Publ., 2010, 250 p.
8. Deryabina M. Gosudarstvenno-chastnoe part-nerstvo: teoriya i praktika [Public-private partnership: theory and practice]. Voprosy Economiki, 2008, no. 8, pp.61-77.
9. Kabashkin V., Kosharets N. Perspektivy raz-vitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva na regional'nom urovne [The development prospects of regional-level public-private partnership]. Moscow, MITs Publ., 2010, 206 p.
10. Karpus E. Osnovnye prepyatstviya dlya realizatsii proektov GChP [The main obstacles for implementing PPP projects]. Rynok tsennykh bumag = Securities Market, 2009, no. 10, pp. 38-39.
11. Klinova M. Globalizatsiya i infrastruktura: novye tendentsii vo vzaimootnosheniyakh gosudarstva i biznesa [Globalization and infrastructure: new trends in the State and business relations]. Voprosy Economiki, 2008, no. 8, pp. 78-90.
12. Maksimov V. Gosudarstvenno-chastnoe part-
nerstvo v transportnoi infrastructure [Public-private partnership in transport infrastructure]. Moscow, Al'pina Pablisher Publ., 2010, 185 p.
13. Mikheev O. Finansovyi mekhanizm gosudarst-venno-chastnogo partnerstva v sisteme gosudarstven-nogo upravleniya [A financial mechanism of public-private partnership in public administration]. Finansovyi biznes = Financial Business, 2010, no. 6, pp. 15-20.
14. Mochal'nikov V. Gosudarstvo i biznes stanut partnerami [The State and business are bound to become partners]. EKO = ECO, 2007, no. 3, pp. 55-61.
15. Pankratov A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v sovremennoi praktike. Osnovnye teor-eticheskie problemy [Public-private partnership in modern practice. Basic conceptual problems]. Moscow, Ankil Publ., 2010, 247 p.
16. Potentsial publichno-chastnogo partnerstva v razvivayushchikhsya ekonomikakh [The potential of public-private partnership in the developing economies]. Kiev, Tsentrodruk Publ., 2011, 152 p.
17. Rozhkova S. Ispol'zovanie mirovogo opyta gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossii [The use of global experience of public-private partnership in the Russian context]. EKO = ECO, 2008, no. 2, pp.104-111.
18. Sil'vestrova S. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v innovatsionnykh sistemakh [Public-private partnership in innovation systems]. Moscow, LKI Publ., 2008, 312 p.
19. Tatarkin A., Romanova O., Lavrikova Yu. Teoreticheskie osnovy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [The theoretical basis of public-private partnership]. Biznes, menedzhmentipravo = Business, Management and Law, 2009, no. 1, pp. 19-24.
20. Uvarova A., Glushkov S. Mirovoi opyt i perspektivy ispol'zovaniya GChP v Rossii [International experience and the PPP application prospects in Russia] . Transport Rossiiskoi Federatsii = Transport of Russian Federation, 2008, no. 6, pp. 26-28.
Ekaterina P. ESEVA
Syktyvkar State University, Syktyvkar, Komi Republic, Russian Federation [email protected]
Lyudmila I. BUSHUEVA
Syktyvkar State University, Syktyvkar, Komi Republic, Russian Federation [email protected]
