CC BY
86
ISSN 2311-875X (Online) Государственно-частное партнерство (ГЧП)
ISSN 2073-2872 (Print)
БЕНЧМАРКИНГ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КОМИ)
Екатерина Павловна ЕСЕВАЯ,% Людмила Игоревна БУШУЕВАь
а аспирантка кафедры менеджмента и маркетинга,
Сыктывкарский государственный университет им. П. Сорокина, Сыктывкар, Республика Коми, Российская Федерация [email protected]
ь доктор экономических наук, профессор, директор Института менеджмента и предпринимательства, Сыктывкарский государственный университет им. П. Сорокина, Сыктывкар, Республика Коми, Российская Федерация [email protected]
• Ответственный автор
История статьи:
Принята 27.07.2015 Принята в доработанном виде 08.10.2015 Одобрена 22.10.2015
УДК 332.143
JEL: Н11, М38, 022, R58
Ключевые слова:
государственно-частное партнерство, рейтинг, регион, лучшие практики, социально значимый проект
Аннотация
Тема. Государственно-частное партнерство в мировой практике признано эффективным инструментом привлечения дополнительного финансирования в целях развития дорожной и социальной инфраструктуры. Роль данного инструмента повышается в условиях рецессии в экономике страны, когда государство испытывает дефицит финансовых средств при возрастающих социальных потребностях, в том числе в развитии дорожной и социальной инфраструктуры.
Цели. Бенчмаркинг использования государственно-частного партнерства в российских регионах для повышения эффективности использования данного инструмента для реализации социально значимых проектов на примере отдельно взятого региона - Республики Коми. Методология. Выполнен анализ документов и ряда научных работ, использованы методы статистической обработки данных.
Результаты. Проведена оценка уровня развития государственно-частного партнерства в Республике Коми, в том числе с учетом анализа рейтинга регионов России по уровню его развития в 2013-2015 гг., подготовленного Минэкономразвития России и Центром развития государственно-частного партнерства. Выделен опыт Республики Коми в области реализации проектов государственно-частного партнерства. Обобщен опыт субъектов Российской Федерации, отнесенных к группе регионов-лидеров и показавших наибольшую динамику развития применяемых механизмов государственно-частного партнерства в соответствии с рейтингом регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства по итогам 2014-2015 гг.
Выводы. По итогам проведенного исследования были сформулированы рекомендации по применению выявленных лучших практик использования механизмов государственно-частного партнерства в целях повышения эффективности его использования.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
Введение
Развитие государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в настоящее время является одним из приоритетных механизмов, предлагаемых к использованию в целях привлечения дополнительного финансирования в развитие дорожной и социальной инфраструктуры в сложившихся условиях рецессии в экономике страны. При этом выявление и адаптация опыта лучших практик (бенчмаркинг) является одним из наиболее действенных способов
совершенствования используемых инструментов для достижения целей с высокой эффективностью и наименьшими затратами1.
Теоретические основы и вопросы экстраполяции результатов мировой практики использования
1 Горностаева Ж. и др. Бенчмаркинг в сфере услуг: учеб. пособие. Шахты : ГОУ ВПО «ЮРГУЭС», 2009. 97 с.
126 http://fin-izdat.r
данного механизма на почву экономики и законодательства России рассматривались в работах В. Кабашкина и Н. Кошарца [1], В. Пилякиной [2], Ю. Емельянова [3], А. Зельднера и И. Смотрицкой [4], А. Воротникова и В. Королева2, А. Горобняк и Г. Сызранцева [5], Ю. Мурадовой [6], Е. Камышанченко и М. Масленниковой3, Н. Квашниной и М. Орешковой [7], И. Сычевой и Н. Сычевой4, В. Варнавского [8],
2 Воротников А., Королев В. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. № 2 (июль).
3 Камышанченко Е., Масленникова М. Особенности использования механизма государственно-частного партнерства для создания и обновления инфраструктуры за рубежом и в России // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер. История. Политология. Экономика. Информатика. 2011. №7-1 (102).
Н. Муравьева5, П. Селезнева6 и других исследователей.
Несмотря на то, что законодательные основы ГЧП на федеральном уровне были введены только в 2015 г., а общепринятые подходы в сфере ГЧП до настоящего времени отсутствуют, регионам рекомендовано максимально использовать данный механизм для реализации государственных функций, относящихся к полномочиям регионального уровня власти. Соответствующее заявление было озвучено Президентом РФ в рамках послания Федеральному Собранию в 2014 г.7 Подобное ускоренное внедрение в практику ГЧП возможно путем бенчмаркинга применения инструментов ГЧП в успешных регионах.
Ускоренное формирование практики
использования ГЧП «сверху» в сложившихся условиях определяет значительные различия в эффективности применения указанного механизма для реализации социально значимых проектов в разных регионах страны. Такая ситуация обусловлена сложной структурой проектов ГЧП, их комплексной природой и отсутствием законодательно определенных унифицированных правил и норм регулирования данного механизма на федеральном уровне (за исключением концессионной модели ГЧП).
Цель настоящей статьи - характеристика бенчмаркинга использования государственно-частного партнерства в российских регионах для повышения эффективности использования соответствующего инструмента для реализации социально значимых проектов (на примере отдельно взятого региона - Республики Коми).
В соответствии с целью и поставленными в развитие данной цели задачами в статье сделана попытка осветить следующие вопросы:
• оценка уровня развития ГЧП в Республике Коми;
4 Сычева И., Сычева Н. Проблемы внедрения проектов государственно-частного партнерства в развитие социальной инфраструктуры регионов России // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. № 2-1.
5 Муравьев Н. Внутренние и внешние факторы развития государственно-частного партнерства в России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право. 2012. № 1.
6 Селезнев П. Международный опыт и перспективы реализации государственно-частных партнерств в России // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2009. № 5.
7 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ
от 04.12.2014 // Российская газета. 05.12.2014. № 278.
• опыт реализации проектов на условиях ГЧП в регионах - лидерах по уровню развития ГЧП;
• опыт реализации проектов на условиях ГЧП в регионах, имеющих высокие показатели динамики развития ГЧП;
• основные аспекты применения бенчмаркинга при реализации ГЧП-проектов и рекомендации по использованию его результатов.
Результатом исследования является выработка предложений по использованию лучших практик в сфере ГЧП для ускорения темпов реализации социально значимых проектов региона.
Оценка уровня развития ГЧП в Республике Коми
Успешность практики применения регионами механизмов ГЧП оценивается на федеральном уровне путем ежегодного формирования соответствующего рейтинга. По итогам анализа рейтинга регионов России по уровню развития ГЧП за 2014 г., подготовленного Министерством экономического развития РФ и Центром развития ГЧП8 (далее - Рейтинг), а также положения Республики Коми в Рейтинге были сделаны следующие выводы.
1. Целевые показатели развития ГЧП в регионах на 2013-2018 гг. установлены распоряжением Правительства РФ от 10.04.2014 № 570-р. В 2014 г. соответствующий целевой показатель уровня развития ГЧП для Республики Коми был установлен на уровне 43,6%. Соответственно, достигнутый в 2014 г. - начале 2015 г. республикой уровень развития ГЧП (45,4%) на 1,8 п.п. превысил целевое значение. Этот факт позволил республике войти в группу регионов со средним уровнем развития ГЧП (на границе с высоким уровнем).
Стоит отметить, что среднероссийский показатель развития ГЧП в регионах Российской Федерации не достиг целевого значения, составив 35,9%, что на 6,3% ниже среднего установленного целевого значения. Кроме того, уровень развития ГЧП в Республике Коми выше среднероссийского показателя.
Одновременно необходимо подчеркнуть, что в течение трех лет, на протяжении которых проводится оценка регионов по уровню развития
8 Исследование Министерства экономического развития Российской Федерации и Центра развития государственно-частного партнерства. URL: http://pppcenter.ru/18/reiting.htm
ГЧП и формирование Рейтинга, Республика Коми незначительно сдала свои позиции (табл. 1).
Вместе с тем, ввиду доработки самой методики Рейтинга, отрицательная динамика уровня развития ГЧП в Республике Коми, на наш взгляд, в значительной степени связана с изменением указанной методики. Так, в 2013 г., когда был сформирован первый Рейтинг, оценка проводилась путем подсчета суммы баллов в зависимости от наличия тех или иных характеристик публичного партнера по трем составным факторам9:
1) организационно-правовой структуре ГЧП в регионе (включающей оценку наличия и проработанности регионального и муниципального законодательства о ГЧП, наличия программы и плана развития ГЧП, наличия регионального инвестиционного фонда и статей бюджета, направленных на финансирование ГЧП, наличия коллегиального органа, принимающего решение в сфере ГЧП);
2) опыта реализации проектов ГЧП в регионе (включающего оценку статуса: реализуемый, реализованный, планируемый; уровня: федеральный, региональный, муниципальный; типа - ГЧП, инфраструктурный, тип не определен - проектов ГЧП региона);
3) инвестиционной привлекательности региона для инфраструктурных инвесторов (включая оценку наличия кредитных рейтингов региона, значения международного рейтинга).
В 2014 и 2015 гг. Рейтинг был доработан - введена формула оценки, учитывающая уровень развития по факторам с присвоением весовых коэффициентов каждому из факторов. Составляющие факторы были преобразованы следующим образом10:
• развитость институциональной среды в сфере ГЧП в субъекте РФ (относительный вес - 0,04): является дополненным фактором
«организационно-правовая структура ГЧП в регионе»; дополнительно в оценку данного фактора включена оценка работы органов власти, ответственных за развитие ГЧП, с учетом регламентов работы подразделений таких органов, отвечающих за развитие ГЧП и наличие специализированного образования у
сотрудников, работающих в данной сфере; при этом исключен показатель наличия коллегиального органа в сфере ГЧП;
9 Там же.
10 Там же.
128 http://fin-izdat.r
• опыт реализации проектов ГЧП в субъекте РФ (относительный вес - 0,03): пересмотрен по сравнению с Рейтингом 2013 г., в него включена оценка показателя текущего статуса проекта (этап реализации), объема финансовых средств, вложенных частным партнером, срока реализации проекта и отраслевой дифференциации проектов;
• инвестиционная привлекательность субъекта РФ (относительный вес - 0,03): ведется на основании оценок рейтингового агентства «Эксперт РА».
Кроме того, Рейтинг составлялся с учетом экспертной оценки, на которую корректировались факторы развитости институциональной среды и опыта реализации проектов ГЧП.
По приведенным показателям каждый из факторов оценивается по 10-балльной шкале; при дальнейшем расчете с учетом весовых коэффициентов для каждого региона выводится общий индекс уровня развития ГЧП, который для удобства представляется в процентах.
2. В целях определения причин снижения рейтинга Республики Коми в сфере ГЧП рассмотрены показатели республики по отдельным факторам Рейтинга в 2015 г.
По показателю развитости институциональной среды в сфере ГЧП в субъекте РФ в Рейтинге 2015 г. Республика Коми занимает 3-ю позицию, войдя в число субъектов с наиболее развитой институциональной средой в сфере ГЧП.
В республике принят закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Коми», а также сформирована система подзаконных актов, позволяющих регулировать планирование и реализацию проектов ГЧП, в том числе:
— механизм взаимодействия органов власти и порядок работы в сфере планирования и реализации проектов ГЧП;
— механизм финансирования проектов на долгосрочный период (свыше периода бюджетного планирования);
— механизмы предоставления земельных участков частным партнерам;
— система стимулирования частных партнеров к участию в проектах ГЧП (налоговые и финансовые (субсидии) механизмы).
Кроме того, в республике действует специализированная организация, работающая с проектами ГЧП (Агентство инвестиционного развития Республики Коми), сотрудники которой прошли обучение на специализированных курсах по работе с соответствующими проектами.
По показателю «Инвестиционная привлекательность субъекта РФ» Республика Коми входит в инвестиционную группу 3В1 с умеренным интегральным риском. Эта группа является наиболее многочисленной (34 региона)11.
Изложенное дает основание утверждать, что основной причиной отнесения Республики Коми в группу регионов со средним уровнем развития ГЧП является незначительное число проектов ГЧП, находящихся на стадии реализации (инвестиционная/эксплуатационная стадия).
По итогам 2014 г. только по одному проекту ГЧП заключено соглашение - «Строительство здания для размещения в нем государственного бюджетного учреждения «Центр по предоставлению государственных услуг в сфере социальной защиты населения Усть-Куломского района» (табл. 2).
Указанный проект реализуется на основе положений регионального закона
«О государственно-частном партнерстве в Республике Коми» по модели, аналогичной BOLT (Build - Own - Lease - Transfer в соответствии с классификацией, принятой в мировой практике [9]). В рамках данного проекта частным партнером полностью за счет собственных инвестиционных ресурсов должен быть построен объект и зарегистрировано право частной собственности. Объект передан в аренду Центру по предоставлению государственных услуг в сфере социальной защиты населения Усть-Куломского района для ведения профильной деятельности. В свою очередь, публичный партнер (Республика Коми) выплачивает в пользу частного партнера выкупные и арендные платежи с целью компенсации понесенных партнером расходов по проекту (проект имеет социальную функцию, отсутствует возможность получения прибыли от его эксплуатации). По окончании соглашения объект будет передан в собственность Республики Коми.
Указанный проект не является масштабным по меркам проектов ГЧП (общая стоимость - 32 млн
11 Столбова А., Гайван Е. Инвестиционная привлекательность регионов - 2014: бремя управления // Эксперт. 2014. № 51(928).
руб. в прогнозных ценах, срок реализации
- 2014-2018 гг.) (табл. 2).
Опыт реализации проектов ГЧП - весомый показатель Рейтинга. Важными его составляющими являются как количество реализуемых проектов на территории региона, так и масштабность соответствующих проектов. При этом максимальное значение данного показателя Рейтинга, по экспертным оценкам, достигается в течение 3-4 лет12.
В 2015 г. в Республике Коми продолжена работа по внедрению в практику механизмов ГЧП в целях ускорения реализации инфраструктурных проектов.
В III кв. 2015 г. завершена инвестиционная стадия проекта «Пансионат для проживания пожилых людей». Финансирование создания пансионата осуществлено полностью за счет средств частного партнера. В настоящее время ведется работа по заключению соглашения в целях приобретения объекта в государственную собственность. При этом частный партнер до момента передачи объекта в государственную собственность обязан предоставить его в пользование функциональному оператору - специально созданному некоммерческому партнерству, которое будет оказывать профильные услуги. Общая стоимость проекта 347,91 млн руб. (см. табл. 2).
В июле 2015 г. заключено концессионное соглашение по проекту «Создание и реконструкция автомобильной дороги общего пользования регионального или
межмуниципального значения Республики Коми Сыктывкар - Ухта-Печора - Усинск - Нарьян-Мар на участках пос. Малая Пера - пос. Ираёль
- пос. Каджером», общая стоимость которого составляет 10 133 млн руб. (см. табл. 2). Проект предусматривает, что концессионер построит участок автодороги, а также реконструирует, предварительно разработав проектную документацию, ее второй участок (модель аналогична модели BTO, Built - Transfer - Operate, используемой в мировой практике13). Создание объектов предусмотрено концессионером за счет собственных и привлеченных средств; ввиду значительности объема затрат в качестве поддержки концессионера предусмотрено софинансирование части расходов (порядка 15%
12 Исследование Министерства экономического развития Российской Федерации и Центра развития государственно-частного партнерства. URL: http://pppcenter.ru/18/reiting.html
13 А. Ивантер. Таблица умножения инфраструктуры // Эксперт. 2012. № 45(827).
общих капитальных затрат) за счет бюджетных средств. После создания объекта, в соответствии с положениями Федерального закона
«О концессионных соглашениях», данные участки автодороги будут переданы в республиканскую собственность, но до момента прекращения соглашения (2025 г.) будут находиться в пользовании концессионера, что накладывает на него обязательства по содержанию указанных объектов инфраструктуры в полном объеме. В целях возмещения расходов концессионера со стороны концедента (Республика Коми) предусмотрены выплаты субсидий по концессионному соглашению, поскольку установление платы за проезд по данной дороге невозможен ввиду отсутствия альтернативных путей проезда.
Кроме того, в июне 2015 г. запущены два конкурса на право заключения соглашений о ГЧП в отношении ряда социальных объектов, в том числе 4 объектов в сфере образования (дошкольное, школьное), 2 - в сфере здравоохранения, 3 - в сфере социального обслуживания населения, 1 - в сфере спорта
и 1 - в сфере культуры14. Реализация данных составных проектов предусмотрена в рамках регионального Закона «О государственно-частном партнерстве» по модели, аналогичной BOOT (Build - Own - Operate - Transfer по классификации, принятой в мировой практике [10]). Вместе с тем в сентябре того же года конкурсы признаны несостоявшимися ввиду отсутствия участников. Главная причина - принятие Федерального закона
«О государственно-частном партнерстве,
муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Соответственно, ожидать начала реализации указанных проектов возможно в нынешнем, 2016 г., после прохождения всех процедур в соответствии с указанным законом.
До конца 2015 г. планировалось инициировать конкурс на право заключения соглашения в отношении проекта по созданию центра амбулаторного диализа; общий объем инвестиций в объект составит не менее 440 млн руб. В рамках данного проекта частным партнером за счет собственных средств должен быть построен диализный центр, который до окончания срока
14 Конкурсы. Инвестиционный портал Республики Коми. URL:
http://invest.rkomi.ru/ru/page/gosudarstvennoe_chastnoe_partnerst
vo.Konkursy
соглашения будет находиться в частной собственности и передан государству (публичному партнеру) по окончании соглашения. При этом частный партнер будет осуществлять деятельность с использованием объекта (возможно, с привлечением третьей стороны), доходы от которой будут являться возмещением его расходов по проекту (модель BOOT). Таким образом, до конца 2015 г. в Республике Коми планировалось заключение трех соглашений о ГЧП; причем два из них следует отнести к средним по масштабности, и один - к масштабным проектам.
Реализация указанных проектов должна повлечь повышение показателей, характеризующих уровень развития ГЧП в Республике Коми. Кроме того, это позволило бы повысить качество социальной среды региона ввиду ввода в эксплуатацию к 2018 г. трех новых объектов социальной и дорожной инфраструктуры. Также в 2016-2017 гг. могут быть заключены еще два соглашения по масштабным проектам, в результате которых будут введены в действие 11 новых социальных объектов.
Несмотря на значительное количество планируемых к реализации на территории республики проектов ГЧП для совершенствования инфраструктуры региона имеется ряд проблем, которые требуется решить с целью повышения эффективности механизма ГЧП при реализации тех или иных государственных обязательств.
В первую очередь это сохранение ограниченности применения данного механизма для реализации относительно небольших, с точки зрения регионального уровня, проектов. Такие проекты, на наш взгляд, могут быть реализованы на условиях партнерства местных властей и малого и среднего бизнеса.
Кроме того, в настоящее время с учетом тенденций в экономике страны сокращаются возможности использования бюджетных ресурсов. При этом в целях реализации 5 из 6 описанных проектов ГЧП в Республике Коми возмещение расходов частных партнеров предусмотрено в долгосрочном периоде полностью за счет средств республиканского бюджета. Это значительно сокращает нагрузку на последний в период бюджетного планирования, но вместе с тем ведет к дополнительным затратам в долгосрочном периоде. Так, в
2019-2021 гг. (в случае заключения всех планируемых соглашений о ГЧП) предусмотрены выплаты из бюджета региона в целях возмещения расходов частным партнерам и концессионерам в сумме свыше 3 млн руб. Это превышает объем
расходов региона, направленных в 2015 г. на бюджетные стройки в рамках адресной инвестиционной программы Республики Коми15, на 1-9% (с учетом прогнозных темпов инфляции).
Соответственно, при дальнейшей реализации проектов на условиях ГЧП требуется структурирование таких проектов на условиях ГЧП, которые были бы окупаемы путем ведения деятельности частного партнера с использованием создаваемого объекта и не требовали дополнительного финансирования из
республиканского бюджета (или такое участие было бы минимальным).
В целях определения возможных моделей структурирования подобных проектов для повышения эффективности применяемых в Республике Коми механизмов ГЧП рассмотрим опыт успешных в этом плане регионов (вошедших в группу лидеров по данным Рейтинга в 2015 г.), а также опыт регионов, имеющих наилучшие показатели динамики в Рейтинге 2015 г. по сравнению с их показателями за 2014 г.
Опыт реализации проектов ГЧП в регионах - лидерах по уровню развития ГЧП в 2015 г.
Большинство проектов, формирующих опыт реализации проектов ГЧП в субъектах, - это концессионные проекты. Так, 73% реализуемых и планируемых к реализации на территории России проектов ГЧП, проанализированные в рамках Рейтинга, построены по модели заключения концессионных соглашений, что объясняется наличием федерального законодательства в данной сфере, утверждающего четкие «правила игры».
Соответствующую тактику при планировании деятельности в сфере ГЧП выбирают регионы, признанные в соответствии с показателями Рейтинга, лидерами по уровню развития ГЧП (в их числе Новосибирская и Нижегородская области)16. Практика реализации проектов ГЧП в указанных
регионах ведется с 201317 и с 2010 г.18 соответственно. Структура реализуемых и планируемых к реализации проектов ГЧП в указанных субъектах РФ приведена в табл. 3.
В Нижегородской области успешно применяются концессионные соглашения на региональном и муниципальном уровнях, которые обеспечили высокую позицию региона в Рейтинге. В соответствии с условиями концессионных соглашений, заключенных в Нижегородской области на региональном уровне19, возврат средств частного партнера, вложенных в реализацию проектов, предусмотрен:
• за счет средств бюджета Нижегородской области путем выплаты арендной платы за пользование объектами в соответствии с утверждаемым государственным заданием в рамках проектов в сфере физкультуры и спорта;
• путем получения концедентом доходов от ведения деятельности по утилизации твердых бытовых отходов (ТБО) по существующим тарифам в рамках проектов в сфере ТБО; при установлении льготных тарифов по уплате услуги за утилизацию ТБО концедент (Нижегородская область) предусматривает субсидирование недополученных доходов концессионера.
Кроме того, с 2015 г. в области реализуется проект по созданию системы фото- и видеофиксации нарушений ПДД, соглашение по которому заключено во II кв. 2015 г. В рамках указанного проекта возмещение понесенных частным партнером расходов предусмотрено путем предоставления средств на аренду и содержание созданной системы за счет средств бюджета Нижегородской области20. При этом за счет введения системы бюджет области будет получать доходы в виде штрафов, которые можно перераспределять на выплаты по соглашению о ГЧП.
15 Соответствующие лимиты на 2015 г. утверждены постановлением Правительства Республики Коми от 20.03.2015 № 99-р.
16 Не рассматриваются регионы, занявшие 1-3 места в Рейтинге: Москва и Санкт-Петербург, являющиеся городами федерального значения, что дает преимущества государственного регулирования ввиду объединения полномочий региональной и муниципальной власти,
и Республика Татарстан ввиду ее особого статуса, дающего ей большие возможности для экономического регулирования по сравнению с другими регионами страны.
17 Государственно-частное партнерство. Официальный сайт Правительства Новосибирской области. URL: http://nso.ru/page/11408
18 Конкурсы на право заключения концессионного соглашения и соглашения о ГЧП. Официальный сайт Правительства Нижегородской области. URL:
http ://government-nnov.ru/?id=35991
19 Конкурсы на право заключения концессионного соглашения и соглашения о ГЧП. Официальный сайт Правительства Нижегородской области. URL:
http ://government-nnov.ru/?id=35991
20 Там же.
Остальные проекты, планируемые к реализации на территории Нижегородской области (мост в качестве альтернативы существующей
инфраструктуре, крупный многофункциональный развлекательный комплекс), неприменимы к условиям Республики Коми.
С учетом рассмотренного опыта Новосибирской области ее высокая позиция в рейтинге обеспечена реализуемыми муниципальными концессиями, поскольку концессии регионального и межмуниципального уровня находятся к настоящему моменту на стадии формирования проектов.
Опыт реализации проектов ГЧП в регионах, имеющих высокие показатели динамики развития ГЧП
Для настоящей статьи динамика развития ГЧП в исследуемых регионах принята с учетом изменения их позиций в Рейтинге 2015 г. по сравнению с данными 2014 г.
Среди регионов, показавших наиболее высокие показатели роста и отнесенных по итогам соответствующего роста к группе регионов с высоким уровнем развития ГЧП, в Рейтинге выделены Ульяновская область и Ямало-Ненецкий АО. Так, Ульяновская область поднялась на 60 позиций и показала наибольший рост среди всех регионов РФ в 2014 г.21
Рост ряда регионов в Рейтинге был обеспечен благодаря запуску капиталоемких проектов, принятию необходимой нормативно правовой базы в данной сфере, а также (как в Ульяновской области) предоставлению более полной информации о текущей ситуации в сфере ГЧП при формировании Рейтинга. Структура реализуемых и планируемых к реализации на территории данных субъектов РФ проектов ГЧП приведена в табл. 4.
Значительный рост позиций Ульяновской области в Рейтинге обеспечен реализацией региональных проектов ГЧП по концессионной и неконцессионной моделям. Серьезный успех был достигнут в рамках реализации концессионного проекта по строительству ледового дворца, введенного в эксплуатацию в 2014 г., который был признан лучшим проектом ГЧП за данный год (премия Investor Awards по версии журнала «Рынок ценных бумаг»). Ледовый дворец общей
площадью 22 153 м включает ледовую арену, футбольное поле, трибуны на 5 000 зрителей, вспомогательные помещения. Проектом предусмотрено оснащение сооружения оборудованием для проведения учебно-тренировочного процесса и соревнований по хоккею с мячом, фигурному катанию, конькобежному спорту, а также для организации массового катания на коньках, проведения концертных шоу и других культурно-развлекательных мероприятий22. Привлечение инвестирования частным партнером
осуществлялось за счет выпуска облигаций компании «Волга-спорт», реализующей проект; возмещение понесенных расходов концессионеру осуществляется на основе платы концедента23.
Кроме того, в этом регионе реализуется ряд проектов ГЧП в форме аренды с инвестиционными обязательствами. Целью подобного сотрудничества является делегирование полномочий государственной системы
здравоохранения частным организациям в рамках системы ОМС. На таких условиях в Ульяновской области построены и эксплуатируются два диализных центра, финансирование работы которых осуществляется в рамках территориальной Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ульяновской области на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.24
Значительный рост позиций Ямало-Ненецкого автономного округа в Рейтинге обеспечен запуском трех региональных проектов ГЧП. В соответствии с условиями соглашений реализация проектов предусмотрена путем возложения на частного партнера обязательств по строительству объектов, ввода в собственность частного партнера, заключения договоров купли-продажи с регионом и передачи их в аренду муниципальному образованию. При этом возмещение понесенных им расходов
21 Исследование Министерства экономического развития Российской Федерации и Центра развития государственно-частного партнерства. URL: http://pppcenter.ru/18/reiting.html
22 Мангилева Е. Концессионер из Нижнего // Ведомости. 2012. № 3089.
23 Экспертный журнал «Концессии и инфраструктурные инвестиции». URL: http://investinfra.ru/files/prezentacii/2.1-koncessionnyy-proekt-sportivnyj-kompleks-s-iskusstvennym-ldom-v-ulyanovskoj-oblasti.pdf
24 Информация Министерства здравоохранения Российской Федерации. URL: http://static-
1.rosminzdrav.ru/system/attachments/attaches/000/023/230/origin а1/Справочная_информация_Реализация_программных_и_кон цешуальных_документов_субьектов_РФ_по_развитию_ГЧП. pdf?1418994362
предусмотрено в долгосрочном периоде за счет бюджетных средств25.
Основные аспекты применения бенчмаркинга при реализации ГЧП-проектов и рекомендации по использованию его результатов
С учетом представленного опыта регионов -лидеров в сфере ГЧП и регионов с наиболее высокими темпами роста показателей в данной сфере по итогам 2014 г. в целях развития применяемых механизмов ГЧП в Республике Коми считаем целесообразным внедрять механизмы реализации концессионных соглашений на муниципальном уровне в целях реализации небольших инвестиционных проектов,
направленных на повышение эффективности предприятий сферы ЖКХ. Такие проекты не являются масштабными; их общая стоимость с учетом всех возникающих у частных партнеров затрат и требуемой (интересной для партнера) доходности в большинстве случаев варьируется в пределах до 300-400 млн руб., однако они имеют высокую значимость с позиции реализации муниципальным образованием своих полномочий. Последнее позволяет говорить об эффективности и целесообразности их реализации именно на уровне отдельных муниципалитетов.
Учитывая сложившуюся ситуацию
ограниченности бюджетных средств на региональном уровне, при структурировании проектов ГЧП и формировании предложений со стороны инициаторов проектов, считаем целесообразным в первоочередном порядке рассматривать возможность реализации проектов путем заключения концессионных соглашений с учетом получения дохода концессионером от ведения деятельности с использованием объекта. В качестве примера реализации таких проектов можно принять опыт Нижегородской области в сфере ТБО. Подобные проекты можно отнести к масштабным с точки зрения региона (объем инвестиций без учета иных затрат частного партнера и его доходности по таким проектам превышает 600 млн руб.); кроме того, они имеют высокую значимость с точки зрения реализации полномочий региона по обеспечению экологической безопасности.
В качестве возможного ориентира при структурировании предложений по реализации проектов на условиях ГЧП могут быть
25 Проекты государственно-частного партнерства. Официальный сайт Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа. URL: http://de.gov.yanao.ru/gchp/proekty-gchp
использованы проекты в сфере здравоохранения, предполагающие возмещение средств частному партнеру в пределах средств, заложенных на соответствующие цели в рамках существующих тарифов ОМС (как например, в Ульяновской области). Указанные проекты не являются масштабными (общая их стоимость не превышает 270 млн руб.), однако важны для реализации регионом своих полномочий по обеспечению граждан социальными услугами, что позволяет их отнести к приоритетным направлениям для развития региона.
Учитывая изложенное, для повышения уровня развития ГЧП в регионе необходимо максимально использовать преимущества этой формы сотрудничества. При этом в качестве одного из основных ориентиров при выборе инструмента ГЧП для реализации проекта следует рассмотреть модель сопоставлений двух характеристик проектов - масштаба и возможности получения доходов от его деятельности. Модель сопоставлений, позволяющая определить предпочтительный вариант реализации проекта, исходя из имеющихся альтернатив с учетом описанного опыта регионов в сфере ГЧП, представлена в табл. 5.
На основании приведенных в табл. 5 данных можно сформулировать следующие рекомендации по бенчмаркингу использования ГЧП.
1. При реализации проекта ГЧП, требующего привлечения бюджетных ассигнований в целях софинансирования капитальных вложений или возмещения расходов частного партнера по проекту, целесообразно отдавать предпочтение масштабным проектам. В данном случае более крупные проекты позволят сэкономить на масштабе - сократить постоянные издержки на подготовку проекта (в том числе в части формирования финансовой модели по проекту и иных финансовых документов, привлечении финансовых консультантов).
При реализации на принципах ГЧП проектов, окупаемых за счет генерируемых самими проектами доходов или если доходы бюджета от проекта сопоставимы с обязательствами публичного партнера по проекту ГЧП, их стоимость не является критерием
целесообразности реализации проекта на условиях ГЧП. Более того, низкая стоимость проекта в данном случае позволяет привлечь региональные компании к реализации проекта, что способствует укреплению малого и среднего бизнеса. Примером в данном случае являютсят проекты Ульяновской
области (немасштабные в сфере здравоохранения, масштабный проект - в сфере физкультуры и спорта).
2. В случаях, когда проект частично окупаем за счет генерируемых доходов и доходы могут быть перераспределены в пользу частного партнера минуя бюджет, использование ГЧП целесообразно при наличии соответствующих бюджетных средств для возмещения частному партнеру недополученных доходов, а также при большей эффективности организации деятельности по функциональной/технической эксплуатации создаваемого объекта частной организацией.
3. В случае, когда проект генерирует доходы, но они поступают в бюджет, и возможности перераспределить их в пользу частного партнера нет (например, в рамках проекта по созданию системы фиксации нарушений ПДД в Нижегородской области штрафы за нарушения ПДД в соответствии с законодательством подлежат зачислению в региональный бюджет), следует сравнить два альтернативных варианта.
В данном случае целесообразно использовать ГЧП (концессию), если частный партнер имеет возможность самостоятельно эксплуатировать создаваемый в рамках проекта объект в соответствии с его функциональным назначением и предоставлять требуемые услуги (выполнять работы). Это позволит получить дополнительный положительный эффект от проекта, заключающийся в применении более эффективных методов управления объектом и ведения деятельности. Именно такие условия проекта реализованы в Нижегородской области.
Если функциональная эксплуатация объекта частным партнером невозможна, то целесообразно рассмотреть возможность реализации проекта
путем выкупа с рассрочкой платежа (для масштабных проектов с недостатком бюджетного финансирования) или государственного заказа (в случае небольших проектов).
4. Реализация неокупаемых проектов, которые не генерируют доходы на условиях ГЧП, в большинстве случаев нецелесообразна ввиду их значительного удорожания, связанного в первую очередь с длительной рассрочкой платежа. При увеличении масштабности проектов и отсутствии необходимых бюджетных ресурсов для их реализации возможно использование ГЧП (концессии) или выкупа с рассрочкой платежа. Стоит заметить, что ГЧП (концессия) выглядит предпочтительнее с позиции частного партнера, поскольку договорные отношения оформляются до начала инвестиционной стадии, а не после ввода объекта в эксплуатацию. Значимым фактором при принятии решения о реализации проектов рассматриваемой категории на условиях ГЧП (концессии) выступает актуальность («острота») проблемы, решаемой проектом (возможность отложить момент получения объекта, создаваемого в рамках проекта, на более поздний период). Именно такие проекты, ввиду высокой значимости решаемых проблем, преимущественно составляют к настоящему моменту опыт ГЧП в Ямало-Ненецком автономном округе и Республике Коми.
Дополнительно отметим, что такие проекты требуют значительных затрат времени на подбор способов привлечения финансовых ресурсов, которые бы позволили снизить конечную стоимость проекта для бюджета (в частности, привлечение более низких по стоимости заемных средств, например пенсионных накоплений, кредитных ресурсов в рамках программы проектного финансирования26 и др.), а также на проработку иных параметров финансовой модели.
26 См. постановление Правительства РФ от 11.10.2014 № 1044.
Таблица 1
Позиции и уровень развития ГЧП в Республике Коми по показателям Рейтинга в 2013-2015 гг.
Республика Коми Уровень развития ГЧП в РФ (средний показатель по регионам)
Год Позиция в рейтинге (среди регионов РФ) Уровень развития ГЧП, рассчитанный по методике соответствующего периода и в принятых единицах измерения
2013 29 4,5 балла -
2014 21 46,2% -
2015 23 45,4% 35,9%
Источник: данные Рейтинга
Таблица 2
Структура проектов ГЧП в Республике Коми
Форма реализации проекта Текущая стадия Сфера деятельности Число проектов Общая стоимость, млн руб.
Региональный Эксплуатационная Социальное обслуживание 2 32 + 347,91
проект ГЧП населения
Инициирование Здравоохранение 1 Не менее 440 млн руб.
Прединвестиционная Пул проектов нескольких отраслей (в том числе образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура, спорт) 2 5 084,241 + 3 919,881
Социальное обслуживание 5 53,591 + 203,15
населения
Системы фиксации 1 155,712
нарушений ПДД
Образование 2 1 266,364 + 614,084
Здравоохранение 1 1 878,002
Спорт 1 598,48
Региональные Финансовое закрытие Дорожное хозяйство 1 10 133
концессии
Источник: составлено авторами на основе данных Инвестиционного портала Республики Коми. URL: http://invest.rkomi.ru/ru/page/gosudarstvennoe_chastnoe_partnerstvo.reestr_proektov_gchp; URL: http://invest.rkomi.ru/ru/page/g_ch_p.Konkursy
Таблица 3
Структура проектов ГЧП в Нижегородской и Новосибирской областях
Форма реализации проекта Текущая стадия Сфера деятельности Число проектов Общая стоимость
Нижегородская область
1. Муниципальные Инвестиционная ЖКХ 2 Не определена
концессии
2. Региональные концессии Эксплуатационная Физкультура и спорт 3 Объем инвестиций -от 418 до 471 млн руб.
ТБО 2 Объем инвестиций -600 и 755 млн руб.
Инвестиционная Физкультура и спорт 1 Объем инвестиций -2 196 млн руб.
Автодорожная инфраструктура (мост) 1 Не определена
Инициирование Организация отдыха и туризма (многофункциональный комплекс, включающий океанариум, гостиницу и парк развлечений) 1 Не определена
3. Региональный проект ГЧП в форме инвестиционного Инвестиционная Система фото- и видеофиксации 1 Объем инвестиций -до 260 млн руб.
соглашения
Новосибирская область
4. Муниципальные концессии Эксплуатационная ЖКХ (тепло-, газо-, водо-и энергоснабжение) 8 От 1,3 до 350 млн руо.
Социальное обслуживание населения 1 Не определена
Дошкольное образование 1 68 млн руб.
Отдых и туризм 1 15 млн руб.
Физкультура и спорт 1 21 млн руб.
Здравоохранение 2 7 и 90 млн руб.
Инвестиционная ЖКХ (водоснабжение) 1 230 тыс. руб.
Прединвестиционная Автомобильная инфраструктура (мост) 1 25 млрд руб.
5. Муниципально-частное партнерство в форме аренды с инвестиционными обязательствами Эксплуатационная ЖКХ (водоснабжение и водоотведение) 2 72,5 и 192 млн руб.
6. Региональные концессии Прединвестиционная Автомобильная инфраструктура (мост) 1 25 млрд руб.
Система фото- и видеофиксации 1 250 млн руб.
Инициирование Общественный транспорт (метро) 1 Не определена
7. Межрегиональная концессия Прединвестиционная Автомобильная дорога 1 23 млрд руб.
8. Федеральная концессия Прединвестиционная Здравоохранение 1 857 млн руб.
Источник: База данных Единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ
Таблица 4 Структура проектов ГЧП в Ульяновской области и Ямало-Ненецком АО
Форма реализации проекта Текущая стадия Сфера деятельности Число проектов Общая стоимость
Ульяновская область
Муниципальная концессия Инвестиционная ЖКХ 1 370 млн руб.
Региональные концессии Эксплуатационная Физкультура и спорт 1 Объем инвестиций свыше 2 млрд руб.
Инициирование Здравоохранение 2 Не определена
Социальное обслуживание населения 1 Не определена
Региональные проекты ГЧП в Эксплуатационная Здравоохранение 2 160 и 80 млн руб.
форме аренды с инвестиционными обязательствами Инвестиционная Здравоохранение 1 250 млн руб.
Межмуниципальный проект ГЧП в форме аренды с инвестиционными обязательствами Инвестиционная Здравоохранение 1 30 млн руб.
Ямало-Ненецкий АО
Региональные проекты ГЧП Инвестиционная Образование 3 От 604 до 9 281 млн руб.
Источник: База данных Единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ
Таблица 5
Предпочтительная (приоритетная) модель реализации регионального проекта
Финансовый характер проекта по доходности Масштаб проекта
До 500 млн руб. 500-1 000 млн руб. Более 1 000 млн руб.
Полностью окупаем за счет генерируемых им доходов ГЧП (концессия) ГЧП (концессия) ГЧП (концессия)
Частично окупаем за счет генерируемых им доходов ГЧП (концессия) Государственный заказ ГЧП (концессия) Выкуп с рассрочкой платежа ГЧП или концессия Выкуп с рассрочкой платежа
Неокупаем, генерирует доходы, которые поступают в бюджет и сопоставимы с объемом обязательств региона по проекту ГЧП или концессия Государственный заказ ГЧП или концессия Выкуп с рассрочкой платежа ГЧП или концессия Выкуп с рассрочкой платежа
Неокупаем, генерирует доходы, которые поступают в бюджет и меньше объема обязательств региона по проекту Государственный заказ ГЧП или концессия ГЧП или концессия Выкуп с рассрочкой платежа ГЧП или концессия Выкуп с рассрочкой платежа
Неокупаем, не генерирует доходов Государственный заказ Требуется дополнительная оценка с учетом возможностей бюджета и актуальности стоящей проблемы Требуется дополнительная оценка с учетом возможностей бюджета и актуальности стоящей проблемы
Источник: составлено авторами
Список литературы
1. Кабашкин В., Кошарец Н. Перспективы развития государственно-частного партнерства на региональном уровне. М.: ООО «МИЦ», 2010. 206 с.
2. Пилякина В. Механизм государственно-частного партнерства в банковском проектном финансировании в России // Современная экономика: проблемы и решения. 2010. № 4. С. 15-22.
3. Емельянов Ю.С. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере. Зарубежный и российский опыт. М.: Либроком, 2012. 256 с.
4. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики: монография / под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.: ИЭ РАН, 2012. С. 212.
5. Горобняк А., Сызранцев Г. Перспективы развития государственно-частного партнерства в России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 4. С. 128-131.
6. Мурадова Ю. Проблемы финансового обеспечения государственно-частных партнерств // KANT. 2011. № 2. С. 123-126.
7. Квашнина Н., Орешкова М. Систематизация подходов к пониманию государственно-частного партнерства в России и за рубежом // Вестник Финансового университета. 2011. № 6. С. 5-12.
8. Варнавский В. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С. 41-50.
9. Шевченко А., Полховская Т. Контрактная сеть как инструмент трансферта и расщепления рисков проектного финансирования // Инженерный вестник Дона. 2012. Т. 23. № 4-2.
10. Варнавский В., Клименко А., Королев В. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010. 287 с.
Национальные интересы: National Interests:
приоритеты и безопасность 4 (2016) 126-139 Priorities and Security
ISSN 2311-875X (Online) Public-Private Partnership
ISSN 2073-2872 (Print)
BENCHMARKING OF USING PRIVATE-PUBLIC PARTNERSHIP IN THE REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION: EVIDENCE FROM THE KOMI REPUBLIC
Ekaterina P. ESEVAa% Lyudmila I. BUSHUEVAb
a Syktyvkar State University named after Pitirim Sorokin, Syktyvkar, Komi Republic, Russian Federation [email protected]
b Syktyvkar State University named after Pitirim Sorokin, Syktyvkar, Komi Republic, Russian Federation [email protected]
• Corresponding author
Article history:
Received 27 July 2015 Received in revised form 8 October 2015 Accepted 22 October 2015
JEL classification: H11, M38, O22, R58
Keywords: public-private partnership, rating, region, best practices, public interest project
Abstract
Importance As global practices show, public-private partnership effectively allows for raising additional funds to develop road and social infrastructure. This tool becomes even more important during recessions, when the State suffers from insufficient finance and increasing social needs, including the development of the road and social infrastructure.
Objectives The research represents a benchmarking analysis of using PPP in the Russian regions to enhance the use of this tool and subsequently implement public interest projects, illustrating the Komi Republic.
Methods We analyzed documents and some researches, and used statistical processing methods. Results We evaluated the development level of public private partnership in the Komi Republic, including an analysis of the 2013-2015 PPP development ratings of the Russian regions as prepared by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation and PPP Development Center. We emphasize the Komi Republic's experience in PPP projects and summarize practices of the Russian leading regions, which had record high indicators of developing the PPP mechanisms in line with the 2014-2015 PPP development ratings of the Russian regions.
Conclusions and Relevance Following the research, we formulated our own recommendations for applying the best PPP practices so to improve its use.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015
References
1. Kabashkin V., Kosharets N. Perspektivy razvitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva na regional'nom urovne [Prospects for the development of public-private partnership at the regional level]. Moscow, MITs Publ., 2010, 206 p.
2. Pilyakina V. Mekhanizm gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v bankovskom proektnom finansirovanii v Rossii [A public-private partnership mechanism in the bank project finance in Russia]. Sovremennaya ekonomika: problemy i resheniya = Modern Economics: Problems and Solutions, 2010, no. 4, pp.15-22.
3. Emel'yanov Yu.S. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v innovatsionnoi sfere. Zarubezhnyi i rossiiskii opyt [Public-private partnership in innovation. International and Russian experience]. Moscow, Librokom Publ., 2012, 256 p.
4. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v usloviyakh innovatsionnogo razvitiya ekonomiki: monografiya [Public-private partnership during the innovative development of economy: a monograph]. Moscow, Institute of Economy of RAS Publ., 2012, p. 212.
5. Gorobnyak A., Syzrantsev G. Perspektivy razvitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossii [Prospects for developing the public-private partnership in Russia]. Izvestiya Irkutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2011, no. 4, pp. 128-131.
6. Muradova Yu. Problemy finansovogo obespecheniya gosudarstvenno-chastnykh partnerstv [The issue of financial support to public-private partnerships]. KANT, 2011, no. 2, pp. 123-126.
7. Kvashnina N., Oreshkova M. Sistematizatsiya podkhodov k ponimaniyu gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossii i za rubezhom [Systematizing approaches to understanding of public-private
partnership in Russia and abroad]. Vestnik Finansovogo universiteta = Bulletin of Financial University, 2011, no. 6, pp. 5-12.
8. Varnavskii V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: nekotorye voprosy teorii i praktiki [Public-private partnership: some issues of theory and practice]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya = World Economy and International Relations, 2011, no. 9, pp. 41-50.
9. Shevchenko A., Polkhovskaya T. Kontraktnaya set' kak instrument transferta i rasshchepleniya riskov proektnogo finansirovaniya [The contractual network as a tool to transfer and split project financing risks].
Inzhenernyi vestnik Dona = Engineering Journal of Don, 2012, vol. 23, no. 4-2.
10. Varnavskii V., Klimenko A., Korolev V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teoriya i praktika [Public-private partnership: theory and practice]. Moscow, Higher School of Economics Publ., 2010, 287 p.
