CC BY
36
03
о X
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О
о
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
94
О.Н. ЯКОВЛЕВА,
докторант научного центра, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
O.N. YAKOVLEVA, PhD student of the Scientific Centre, Candidate of Juridical Sciences, associate professor (the Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
УДК 343
Государственная Дума и Министерство юстиции Российской империи: механизм парламентского запроса
State Duma and Ministry of justice of the Russian empire: mechanism of parliamentary inquiry
В статье раскрывается процедура парламентского запроса в деятельности Министерства юстиции Российской империи.
Государственная Дума, парламентский запрос, Министерство юстиции Российской империи, министр юстиции, ответственность министра юстиции, «незаконные» действия.
The article explains the process of parliamentary inquiry in the work of the Ministry of Justice of the Russian Empire.
State Duma, parliamentary inquiry, Ministry of Justice of the Russian Empire, Minister of Justice, responsibility of the Minister of Justice, illegal activity.
Начало XX столетия ознаменовалось историческим поворотом в судьбе России. Революционные события 1905 г. продемонстрировали всю глубину противоречий, накопившихся в обществе, и опасность утраты властью контроля над происходящими в стране социально-политическими процессами. Выход из кризиса был возможен за счет радикальных перемен, введения демократических свобод и оформления законодательной власти в виде двухпалатного парламента — Государственного Совета и Государственной Думы. И хотя разделение властных функций так и не было осуществлено в полной мере, а основные рычаги власти оставались в руках императора, Российская империя сделала значительный шаг на пути к политической модернизации.
Учрежденная в 1906 г. Государственная Дума обладала правом обращения к министрам и главноуправляющим отдельными частями с запросами и за разъяснениями по поводу «незакономерных» действий, последовавших со стороны их самих или подведомственных им лиц с последующим заслушиванием в ходе ее заседаний [7, ст. 33, 40]. Данная процедура предусматривала подачу письменного заявле-
ния Председателю Думы с сообщением соответствующих сведений и в случае подписания заявления не менее чем тридцатью членами Государственной Думы — дальнейшим вынесением Председателем вопроса на обсуждение. Принятое большинством членов Государственной Думы заявление сообщалось министру или главноуправляющему отдельной частью, которые в течение месяца должны были сообщить Думе надлежащие сведения либо известить о причинах невозможности выполнения запроса. Если Государственная Дума, в составе двух третей ее членов, не признавала возможным удовлетвориться сообщением министра или главноуправляющего, то дело представлялось Председателем Государственного Совета на рассмотрение императору [7, ст. 58—60].
Данное полномочие Государственной Думы имело одну важную цель — установление ответственности министров, пользующихся доверием большинства членов Думы перед народным представительством. Следует уточнить, что право интерпелляции в его западноевропейском значении (т. е. осуществление контрольной функции парламента путем подачи запросов министру или
правительству) было не применимо к деятельности Государственной Думы, поскольку правительство несло ответственность только перед императором, который назначал и смещал министров по своему усмотрению.
Важно, что Государственная Дума не располагала абсолютным правом запроса. Во-первых, Дума могла обращаться с запросами только к тем министрам и главноуправляющим отдельными частями, которые подчинялись Правительствующему Сенату [6, с. 185]. Таким образом, в этот список не вошел ряд высших государственных учреждений — Государственный Совет, Совет Министров, Святейший Синод, а также канцелярии Государственного Совета и Совета Министров, Министерство Императорского Двора, Ведомство Учреждений Императрицы Марии, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Канцелярия по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых, Опекунский Совет и др.
Во-вторых, запрос мог касаться только действий «незакономерных», что исключало запросы по поводу действий «нецелесообразных» [5, с. 501—503]. Существовало следующее правило: какой бы политической или экономической стороны жизни не касался запрос, он непременно должен был содержать ссылки на соответствующие статьи законов и правительственные распоряжения, которые, по мнению авторов запроса, оказывались нарушенными. Право предъявления запросов правительству изначально было ограничено их предметом и адресатом. В запросах не позволялось касаться целесообразности правительственных действий, тем внешней политики, армии и церкви.
На основании ст. 40 Учреждения Государственной Думы она могла обращаться за разъяснениями или с различными вопросами к министрам и главноуправляющим отдельными частями по предметам, непосредственно касающимся рассматриваемых ею дел. При этом названные лица имели право отказаться от разъяснений по вопросам, которые не подлежали оглашению. Каких-либо постановлений об условиях предъявления и обсуждения Государственной Думой вопросов в Учреждении не содержалось. Кроме того, в законе не указывался срок, в течение которого министры имели право сообщать Думе свои разъяснения по поставленным вопросам. В ст. 41 говорилось, что разъяснения могут сообщаться министрами и главноуправляющими отдельными частями как лично, так и через их товарищей или начальников отдельных частей центрального управления, причем сведения по специальным предметам могли быть предъявлены ими при содействии других лиц, заведовавших делами по интересующим предметам.
23 мая 1906 г. в составе I Думы была образована Временная комиссия «по исследованию незакономерных действий должностных лиц и учреждений» («Комиссия 33-х»). Позднее она стала постоянной. Одной из ее задач было редактирование запросов с точки зрения правильного их формулирования и соответствия заключительной части запроса его содержанию [10, с. 368].
Если давать оценку этому направлению деятельности Государственной Думы, следует отметить, что отношение к запросам было неоднозначным. Их количество с первых же дней работы Думы постоянно увеличивалось, что послужило поводом к обвинению ее в том, что составление ответов на запросы вытесняет прочую думскую деятельность, не менее важную теоретически и гораздо более действенную практически, поскольку главной все-таки оставалась именно законодательная функция.
Даже по одним лишь названиям запросов, направленных партиями в Думу, можно было определить, что именно не нравилось данной партии в политической ситуации империи, считалось недопустимым и подлежащим устранению. Так, правое крыло чаще всего вносило запросы следующего содержания: о последовательном разгроме высших учебных заведений, о недостаточной поддержке кровавого налета на евреев (запрос «по делу Ющинского»), о злодеяниях революционных элементов на Кавказе [4, с. 470]. Социал-демократическая фракция внесла ряд запросов, направленных на защиту интересов населения и касавшихся важнейших политических событий: гонения против профсоюзов, введение смертной казни, изменение положения заключенных в тюрьмах, карательные экспедиции, борьба с голодом и дороговизной жизни, холерой и строительными катастрофами, нарушения основных законов Российской империи, незаконные аресты и насилие во время мирных экономических стачек и др.
Будучи подчиненным Правительствующему Сенату, министр юстиции был обязан представлять объяснения на запросы по делам вверенного ему ведомства. Всего с момента учреждения в Государственную Думу было внесено 127 заявлений о запросах, касавшихся различных направлений деятельности Министерства юстиции Российской империи (судопроизводство, нормотворчество, наблюдение за соблюдением законности, сфера исполнения наказаний). Вопросов Министерству юстиции в течение всех четырех созывов Государственной Думы направлено не было (табл. 1.).
97 запросов из 127 адресовались не только министру юстиции и другим министрам, но и Министру внутренних дел. Совместные запросы, направленные министру юстиции на-
95
03
о X
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О
о
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
96
ряду с другими министрами и главноуправляющими отдельными частями, в большинстве своем были связаны с осуществлением министром юстиции как генерал-прокурором надзорной функции в сфере исполнения законов. Как правило, они касались незакономерных действий военных и гражданских властей в империи; преследования профессиональных союзов рабочих; нарушений, допущенных при производстве выборов в Государственную Думу, вопросов цензуры и др.
Деятельность собственно судебной власти стала предметом рассмотрения незначительного количества запросов, например, по вопросам нарушения сроков при производстве судебного следствия, неправильных действий судей, судебных следователей и лиц прокурорского надзора. Часть заявлений была вызвана рядом чрезвычайных происшествий, как правило, связанных с террористической деятельностью, например, убийством председателя Совета Министров П.А. Столыпина, а также провокациями и взрывами в тюрьмах.
Таблица 1
Количество заявлений о запросах, внесенных в Государственную Думу (1906—1917 гг.)
Запросы Первый Второй Третий Четвертый
созыв созыв созыв созыв
Внесено/ предъявлено 391/222 36/11 157/60 227/49
Из внесенных,
по деятельности Министерства юстиции Министерства 8/243 2/11 19/71 7/101
внутренних дел
Совместные
Министерства 50 12 19 16
юстиции
Запросы, направляемые исключительно министру юстиции, чаще всего касались деятельности Главного тюремного управления [2]. В период деятельности Государственной Думы данный вопрос обострился и приобрел особое значение, в частности по причине рассмотрения смет тюремного ведомства. Первые запросы касались посещения тюрем мировыми судьями в целях проверки документов арестованных и освобождения лиц, содержащихся в них без соответствующих оснований, и беспорядков в Екатеринославской тюрьме [1, с. 251]. Примечательно, что первый из двух указанных запросов фактически поставил Министерство юстиции в тупик, поскольку о данном праве мировых судей, гарантированном им еще Судебными уставами 1864 г., совершенно забыли и обязанность эта выполнялась прокурорами. «Отдельные законоположения, не согласованные с общим политическим режимом, — пояснял товарищ министра юстиции Соллертин-ский, — нежизнеспособны. Эти положения
омертвели и успели забыться настолько, что появление мировых судей в местах заключения вызвало переполох даже среди прокурорского надзора» [3, с. 1872—1874]. В связи с этим министру юстиции И.Г. Щегловитову пришлось срочно разрабатывать соответствующие циркуляры о допуске мировых судей в тюрьмы.
Нужно отметить, что со временем запросы о положении тюремного дела приобрели некое стандартное содержание и в основном сосредоточились на проблемах отказа от пыток, телесных наказаний и оружия в отношении заключенных (особенно политических), на рассмотрении случаев голодовок и самоубийств, антисанитарном состоянии мест заключения, незакономерных распоряжениях начальника Главного тюремного управления (далее — ГТУ) или администрации тюрем. Целый ряд таких запросов неизменно отклонялся думским большинством на том основании, что множество подобных фактов, исследовавшихся в порядке административного дознания, признавались не соответствующими действительности.
В этой связи интересен запрос, внесенный в Думу 16 июня 1908 г., касающийся циркуляра начальника ГТУ, согласно которому присяжные поверенные, обличенные в передаче во время свидания с заключенными наедине каких-либо предметов или в принятии таковых, лишались права свидания наедине со своими подзащитными не только в данной тюрьме, но и в пределах губернии. В указанном циркуляре инициаторы запроса усмотрели нарушение ст. 569 Устава уголовного судопроизводства (о свидании наедине защитников с подзащитными) и ст. 368 Учреждения судебных установлений. Запрос был принят Комиссией и Думой. Соответствующие разъяснения представлял лично министр юстиции. С 1906 г. участились случаи проноса в тюрьмы запрещенных газет и книг, что вынудило Думу прибегнуть к ограничению возможности для защитников злоупотреблять ст. 569 Устава уголовного судопроизводства.
После продолжительных дискуссий Думой была принята следующая формула: «Находя, что циркуляр начальника ГТУ заключает в себе прямое нарушение ст. 569 Устава уголовного судопроизводства, допуская отмену циркулярным распоряжением начальника тюремного управления, приказов, исходящих от председателей судебных мест; что объяснения, представленные министром юстиции, явились не только оправданием допущенной незакономерности, но и провозглашением целой системы нарушения подобного рода в будущем, Государственная Дума признает издание циркуляра от 18 января 1908 г. действием незакономерным, а объяснения министра неудовлетворитель-
ными» [11, с. 326—327].Формула была принята 176 голосами против 80. Это был единственный случай признания действий министра юстиции, в том числе и как главы тюремной системы, незакономерными, так как во всех остальных случаях запросы, как правило, отклонялись.
Любопытно, что, не ставя под сомнение целесообразность названного полномочия Государственной Думы в целом и исходя из того, что в основе права Государственной Думы предъявлять запросы была заложена надзорная функция органа законодательной власти, в исследованиях рассматриваемого периода был поднят вопрос о том, насколько это положение было справедливо в отношении Министерства юстиции и соответствовало принципу независимости судебной власти от исполнительной, административной и законодательной властей, провозглашенному в ходе судебной реформы 1864 г.
Во-первых, существовали законодательно закрепленные гарантии самостоятельного положения судей. Согласно ст. 243 Учреждения судебных установлений председатели, товарищи председателей и члены судебных мест не могли быть уволены, переведены из одной местности в другую без их согласия, за исключением определенных в законе случаев. Временное устранение от должности допускалось только в случае привлечения их к следствию или предания их суду, а окончательному удалению или отрешению от должности они подвергались только по приговору суда [8, ст. 243].
Во-вторых, правительство, стремясь к отделению судебной власти от законодательной, давало судам право разрешать дела по точному разуму действующих законов, а в случае их неполноты, неясности, недостатка или противоречия — основывать решение на общем смысле законов. Запрещалось останавливать решение под предлогом неполноты, неясности, недостатка или противоречия законов, в противном случае виновный подвергался наказанию, на основании отказа в правосудии [8, ст. 9—10].
В-третьих, приводилось содержание Объяснительной записки к Проекту Учреждения Судебных Мест, в которой излагались положения, касающиеся сущности надзора в целом. «Сущность всякого надзора состоит в наблюдении, чтобы подчиненные сему надзору места и лица исполняли свои обязанности в точности, не отступая ни в чем от предписаний закона, в восстановлении нарушенного порядка, а когда нарушение произошло по чьей-либо вине, то и в предании виновных законной ответственности», однако дальше следует, что «...при распространении этих оснований надзора на судебное ведомство, следует постоянно иметь в виду главные условия судопроизводства: самостоятельность суда и независимость судьи,
без чего собственно не может быть суда в настоящем значении слова». «Чтобы суд мог быть самостоятельным, а судья независимым, необходимо поставить их вне всякого влияния какой-либо подчиненности, так, чтобы над ними не было другого начальства, кроме судебной власти» [8, ст. 12—13].
Кроме того, участники Комиссии по судебному преобразованию полагали, что министру юстиции «как начальнику судебной администрации, должно быть предоставлено высшее наблюдение за всем происходящим в судебном ведомстве, с правом принимать от своего лица меры к устранению всяких отступлений от установленных законом правил и порядка и к привлечению виновных к ответственности». В качестве главных субъектов данной деятельности назывались чины прокурорского надзора, которые обо всех случаях обнаруженных ими упущений по судебной части и невозможности их исправления властью председателей судебных мест должны были доносить в порядке подчиненности. В целях расширения возможности наблюдения за состоянием дел в подчиненном ведомстве министру юстиции вверялось право ревизии — «дабы в случае, каких-либо беспорядков и упущений в делопроизводстве оные могли быть обнаружены и исправлены». Согласно ст. 256 Учреждения судебных установлений «министр юстиции мог производить ревизию судебных установлений лично, или через своего товарища, а ревизию окружных судов, мировых установлений и городских судей поручать членам судебных палат» [8, ст. 249, 254, 256].
Почти все цитируемые положения Объяснительной записки к Проекту Учреждения судебных мест имели последующее законодательное закрепление в содержании Учреждения судебных установлений (ст. 150—152, 154 и 256). Согласно ст. 249 Учреждения судебных установлений, надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства, за исключением чинов прокурорского надзора, принадлежал высшим, в порядке подчиненности, судебным местам, а именно:
— кассационным департаментам и Соединенному Присутствию Первого и Кассационных Департаментов Правительствующего Сената — за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства империи;
— судебным палатам — за состоявшими в округе каждой из них судебными местами и должностными лицами, исключая Старшего Председателя и Председателя Департаментов Палаты, а также мировых судей, их съездов и состоящих при них последних чинов;
— окружным судам — за всеми должностными лицами, принадлежавшими к их составу, кроме Председателей этих судов.
97
03
о X
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О
о
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
98
Общий надзор за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства в империи сосредотачивался в лице министра юстиции как генерал-прокурора.
Таким образом, надзор за всеми судебными учреждениями и должностными лицами судебного ведомства империи разделялся на общий, или верховный, сосредоточенный в Правительствующем Сенате, а также в лице министра юстиции как генерал-прокурора, и местный — сосредоточенный в лице судебных палат и окружных судов. Реализуя от имени императора свою непосредственную задачу по разрешению правовых споров и определяя наказание за правонарушения [9, ст. 4], судебные учреждения пореформенной России были поставлены законом в особое положение относительно надзора за своей деятельностью, исключающее возможность надзора со стороны каких-либо других властей, кроме судебной.
Государственная Дума являлась органом государственной законодательной власти, которой согласно теории разделения властей принадлежало верховенство в государстве. Однако согласно Основным Государственным законам Государственной Думе не принадлежало верховенство власти: верховная самодержавная власть принадлежала императору и юридически не была ограничена [9, ст. 9]. Также Государственная Дума не пользовалась прерогативами
Список литературы
1. Варшавский С. И. Жизнь и труды Первой Государственной Думы. М., 1907.
2. Торановский М.А. О праве Государственной Думы предъявлять запросы по делам судебного ведомства, с точки зрения самостоятельности суда и независимости судьи. Гродно, 1913.
3. Государственная Дума. Стенографические отчеты. 1906 г. Сессия I. Т. II. СПб., 1906.
4. Калинычев Ф.И. Государственная Дума в России: сб. док.-тов и мат. М., 1957.
5. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. СПб., 1908.
6. Практика Государственной Думы знала предъявление запросов не только министрам и главноуправляющим отдельными частями, но и Председателю Совета министров и Наместнику Его Императорского Величества на Кавказе // Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907-1912 гг. Ч. I. СПб., 1912.
верховной законодательной власти, поскольку император утверждал законы, и без его утверждения никакой закон не считался принятым [9, ст. 22]. Несмотря на все аргументы, деятельность Министерства юстиции не переставала пользоваться пристальным вниманием Государственной Думы, неоднократно являясь предметом запросов деятельности.
В целом следует отметить, что анализ тех запросов, которые, несмотря на все препятствия, все-таки стали предметом рассмотрения Государственной Думы, лег в основу ценного материала для понятия сути ведомственной политики и, собственно, отношения к ней народного представительства. В процессе подготовки, направления и обсуждения запросов позиции правительства и Думы обрисовывались нагляднее, чем во всех других прениях в Думе, так как каждый раз вопрос шел о самых животрепещущих фактах и явлениях, выхваченных из конкретной действительности. Резкий тон большинства запросов и сложность их обсуждения отражали общую напряженную обстановку в государстве начала XX столетия. Несмотря на то что правительством игнорировалось большинство представляемых запросов, следует признать, что выработанная Думой процедура запросов внесла определенный вклад в теорию и практику российского парламентаризма.
7. Свод законов Российской империи. В 5 кн. / под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. СПб., 1913. Кн. 1. Т. I. Учреждение Государственной Думы.
8. Свод законов Российской империи. В 5 кн. / под ред И.Д. Мордухай-Болтовского. СПб., 1913. Кн. 5. Т. XVI. Учреждение судебных установлений.
9. Свод законов Российской империи. В 5 кн. // под. ред. И.Д. Мордухай-Болтов-ского. Спб., 1913. Кн. 1. Т. I. Свод Основных Государственных Законов.
10. Скрипилев Е.А. Запросная деятельность дореволюционной Государственной Думы // Подготовка и принятие законов в правовом государстве: матер. международ. семинара. М., 1998.
11. Третья Государственная Дума. Материалы для оценки ее деятельности. СПб., 1912.
E-mail: [email protected]
