CC BY
157
Иван РЯБУХИН
ДЕПУТАТСКИЕ ЗАПРОСЫ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В статье дается общая характеристика запросной депутатской деятельности во времена Российской империи, С помощью конкретных примеров автор показывает, что депутатские интерпелляции четко отражали политическую обстановку в тот или иной период времени,
The general description of interpellation activity at the time of Russian Empire is given in the article, On the concrete examples the author proves, that interpellations clearly reflect political situation in the concrete period.
Ключевые слова:
Государственная дума Российской империи, право интерпелляции, парламентская история, политическая система, депутатский запрос, контрольные функции парламента; The State Duma of Russian Empire, right of interpellation, parliamentary history, political system, deputy inquiry, control functions of parliament.
I ■ епутаты нижней палаты Федерального Собрания Российской у I Федерации, исследователи отечественного парламентаризма / I ° поисках исторической преемственности часто обращаются к опыту дореволюционной Государственной думы. Между тем, в парламентских практиках Государственной думы начала ХХ в. и Думы сегодняшней присутствуют принципиальные различия, в т.ч. по вопросу об ответственности правительства перед законодательным институтом.
В 1905—1906 гг. правящая элита Российской империи встала перед необходимостью выбора образца для преобразований. В тот исторический период в Европе существовало как минимум две модели конституционного устройства. Первая модель, связанная с парламентскими традициями Англии и Франции, основывалась и продолжает основываться на принципе ответственности правительства перед парламентом. В Великобритании правительство формируется из состава палаты общин. Кроме того, британские депутаты одни из немногих до сегодняшнего дня обладают правом интерпелляции, т.е. запрашивания разъяснений у министров по тому или иному вопросу.
В Великобритании не существует закона, который бы регламентировал право депутатского запроса в палате общин. Вместе с тем данное право является конвенционным и общепризнанным, поскольку члены правительства и сам премьер-министр — депутаты палаты общин. Таким образом, запрос де-юре является обращением депутата к своему коллеге по парламенту. Зачастую этим правом пользуется оппозиция для привлечения внимания к важным вопросам, которые сознательно обходит правящая партия.
Вторая модель связана с дуалистическими монархиями Пруссии, Австро-Венгрии и Италии. По такой же схеме развивалась и политическая система Японии. Принцип ответственности здесь подменялся иными прямыми и косвенными способами контроля деятельности министров.
РЯБУХИН Так, согласно статуту Итальянского королевства, палата депутатов
Иван «имеет право обвинять министров короля и призывать их к ответу
Владимирович - перед Верховным судом»1. Конституционная хартия Пруссии 1850 г.
аспирант Пермского закрепляла за обеими законодательными палатами право обвинять
государственного
университета 1 Статут королевства // Конституционные и законодательные акты буржуаз-
[email protected] ных государств XVII—XIX веков. — М., 1957, с. 467—475.
138
ВЛАСТЬ
2 01 0' 11
министров «в нарушении Конституции, в подкупе и измене. Верховный суд монархии в соединенном собрании присутствий разбирает такое обвинение»1.
Как дореволюционные, так и современные исследователи считают прообразом политических преобразований Российской империи в 1905—1906 гг. конституционный строй государств, относящихся ко второй модели. В качестве образца для составления Основных законов Российской империи 1906 г. нередко называется прусская конституция 1850 г. и созданная по ее модели японская конституция 1889 г.2 Некоторые дореволюционные авторы систему, сложившуюся после 17 октября 1905 г., прямо определяли как дуалистическую. В то же время ряд новаций был заимствован из британской парламентской практики. В частности, это касается депутатских запросов. Данное право не было представлено в дуалистических монархиях того времени. В соответствии с английской практикой интерпелляции депутатский запрос мог выступать в качестве инструмента контроля Государственной думы за политикой правительства. Он же мог обеспечить баланс различных органов власти и их взаимодействие между собой.
Между тем, процедура подачи интерпелляции в Государственной думе была значительно сложнее, нежели в британской палате общин. Порядок составления и направления запроса был регламентирован в ст. 58—60 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г.3 и ст. 66 Основных законов. В частности, он должен был быть подписан не менее чем 30 членами Думы; после принятия большинством членов народного представительства он направлялся министру или главноуправляющему, который, в свою очередь, имел месячный срок для подготовки письменного или устного ответа депутатам. В том случае если Государственная дума признавала ответ министра на запрос неудовлетворитель-
1 Конституционная хартия Пруссии 31 января 1850 года // Конституционные и законодательные акты буржуазных государств XVII—XIX веков. — М., 1957, с. 553.
2 Политический строй современных государств. В 2 т. — М., 1905; Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. — М.,1912; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. — М. — Новосибирск, 2000, и др.
3 Учреждения Государственной думы. — СПб.,
1908.
ным, то он передавался председателю Государственного совета, который имел право представить заключение народного представительства императору.
Согласно ст. 81 Основных законов, «Председатель Совета Министров, Министры и Главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления»4, однако ст. 66 фактически предоставляла Думе возможность контролировать деятельность правительства. Запросы занимали существенное место в деятельности Государственной думы и, в частности, в депутатской активности перводумцев. В.Н. Коковцов в своих воспоминаниях отмечает следующее: «Как из рога изобилия, сыпались в Думе запросы правительству по самым разнообразным поводам»5. Об этом же свидетельствуют цифры: за время недолгого существования Думы первого созыва был подготовлен 391 запрос, второго — 37, третьего — 199, четвертого — 235.
Для определения роли запросов в деятельности Государственной думы Российской империи была создана база данных «Запрос» на основе информационной системы «Стенографические отчеты Государственной думы Российской империи» в рамках работы над тематическим порталом «Парламентская история дореволюционной России: научно-образовательный интернет-ресурс».
Анализ запросов по основным количественным и содержательным показателям дал возможность разделить депутатские запросы в Государственной думе первого созыва на три группы:
а) касающиеся мер властей по борьбе с революцией, которые соответствовали исключительным положениям об охране, действовавшим в большинстве губерний Российской империи, — всего 267 запросов (68,2% от общего количества);
б) запросы, непосредственно рассматривавшие незаконные действия властей, — всего 83 запроса (21,2%);
в) запросы, касающиеся тенденциозного отношения к Государственной думе со стороны правительства, — 29 запросов (7,4%).
Больше всего запросов (245) в Думе первого созыва было подано министру
4 Основные законы Российской империи. — СПб., 1906.
5 Коковцов В.Н. Из моего прошлого (1903 — 1919). - Минск, 2004, с. 160.
внутренних дел. Из них «незакономерных действий» властей касались только 53, причем министерство дало разъяснения по 4, тогда как по запросам, касающимся борьбы властей с революцией (180 запросов), было представлено 23 объяснения.
Если рассматривать запросную практику Государственной думы второго созыва, можно наглядно увидеть переход к тактике «бережения Думы». Все запросы, подготовленные депутатами второго созыва, в точности соответствовали нормам Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. Больше всего запросов было направлено министру внутренних дел - 12 депутатских заявлений. В основном они касались незакономерных действий подведомственных П.А. Столыпину лиц и учреждений. На втором месте, как и в Думе первого созыва, — запросы, поданные на имя министров внутренних дел, юстиции и председателя Совета министров — по 6 в каждой группе. Также Дума второго созыва инициировала ряд запросов, которые требовали, по мнению депутатов, ответа со стороны целого ряда министров. Среди них, к примеру, запрос № 22, касавшийся действий карательных отрядов в Прибалтийском крае. Он был подан на имя министров военного, внутренних дел, морского и юстиции, причем ни один из них так и не дал Думе каких бы то ни было разъяснений.
Заголовки и тексты депутатских заявлений Государственной думы третьего созыва, в отличие от первых двух созывов, были политически нейтральными. Из них 89 касались незакономерных действий чиновников разных рангов, 61 относился к экономической деятельности правительства и связанным с этим нарушениям, оставшиеся 59 касались различных вопросов общественной и политической жизни страны. Инициаторами запросов в первом случае чаще всего выступал левый фланг Думы (кадеты и социал-демократы), во втором — фракция центра (октябристы). Наибольшее количество депутатских запросов в Думе третьего созыва было адресовано председателю Совета министров и министру внутренних дел — по 48 запросов каждому. Немалое количество (22) было подано также министру торговли и промышленности, деятельности которого Дума первых двух созывов не касалась. Пользовалась интересом и сфе-
ра ответственности министра финансов — ему был направлен 21 запрос.
Основной причиной смены приоритетов в политике Думы третьего созыва стал новый избирательный закон от 3 июня 1907 г., в результате чего изменился сословный и партийный состав представительного органа. Интересно, что депутаты в Думе третьего созыва старались охватить запросами практически всех министров и, следовательно, все сферы управления.
В Думе четвертого созыва вновь появляется тенденция к конфронтации с правительством, однако она носит принципиально иной характер, нежели в первых двух созывах Думы. Как отмечали современники, «запросы вносила <...> Дума, состав которой искусственно подобран политикой правительства на выборах»1. Многие запросы были впервые связаны с нарушениями, допущенными администрациями различных губерний при выборах. Отличительной чертой Думы четвертого созыва, в отличие от третьего, стало усиленное внимание к нарушениям прав населения и различным злоупотреблениям со стороны властей. На деятельности Думы четвертого созыва, безусловно, отразилась и Первая мировая война, которая в корне изменила настроения Думы.
Таким образом, отчасти привнесенное из британской парламентской практики право депутатского запроса было в Российской империи в значительное мере изменено. Четкая регламентация права депутатского запроса была связана с желанием политической элиты свести к минимуму контрольные функции Государственной думы. Однако в других дуалистических монархиях Европы (Пруссии, Италии и др.) данное право и вовсе не было представлено.
Общая характеристика запросной деятельности наглядно показывает, что депутатские интерпелляции четко отражают политическую обстановку в тот или иной период времени. Кроме того, они являются индикатором взаимоотношений правительства и Думы и позволяют проследить, какие вопросы являлись основными для каждого из созывов.
Исследование проведено при поддержке РГНФ: грант № 08-01-12108В.
1 Россия. Государственная Дума. Созыв 4-й. Фракция прогрессистов. Материалы. — СПб., 1914, с. 16.
