CC BY
41
УДК 324
Шингарева Наталья Викторовна
кандидат юридических наук,
доцент кафедры истории государства и права.
Московский университет МВД имени В.Я. Кикотя
shingareva@list.ru
Natalia V. Shingareva
Candidate of Law Docent of State and Law
History Department. Moscow University of Ministry of internal Affairs of the Russian Federation named after V. J. Kikot shingareva@list.ru
Правовые основы контроля Государственной думы над деятельностью органов исполнительной власти в Российской империи
в начале ХХ в.
The legal basis of control of the State Duma on the activities of bodies of Executive power in the Russian Empire in the early XX c.
Аннотация. В статье анализируются правовые основы и формы контроля Государственной думы над деятельностью органов исполнительной власти согласно Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. Основным инструментом думского контроля являлись запросы, действенность которых в определенной мере снижалась по следующим причинам: правом запроса обладали не депутаты в отдельности, а вся Дума в целом; нацеленность Думы не столько на выяснение сути дела, сколько на противостояние правительству; сама процедура предоставления ответа на запрос давала министрам возможность долго не реагировать на него, а иногда просто отказывать Думе в предоставлении необходимой информации. Также, контрольные полномочия Государственной думы могли быть расширены явочным порядком, например, путем осуществление не предусмотренных законодательством думских расследований.
Ключевые слова: Государственная дума, контроль за исполнительной властью, ответственность администрации, право интерпелляции, право запросов, думское расследование
Annotation. The article analyzes the legal basis for and forms of control of the State Duma over the activities of Executive bodies according to the institutions of the State Duma on 20 Feb 1906. The main tool of the Duma were used for control requests, the effectiveness of which is to some extent decreased for the following reasons: the right of inquiry had not the deputies individually and all of Duma in General; focus State Duma not so much on finding offact, much of the opposition to the government; the procedure of providing the
response to the request gave the Ministers the opportunity a long time to respond, and sometimes just to deny the Duma to provide the necessary information. Also, Supervisory powers of the State Duma could be extended without prior arrangement, for example, by the implementation not envisaged by the legislation of the Duma investigation
Keywords: The state Duma, control over the executive power, the responsibility of the administration, the right of Interpellation, the right queries, the Duma investigation
Контроль за исполнительной властью является одной из основных функций парламента. Наиболее совершенные средства контроля за администрацией были созданы в Англии. С. Лоу говорил, что «никакая другая система не может, кажется, так удачно поставить центральную административную власть под контроль лиц, считающихся представителями народной воли» [1, с.37-38]. В Российской империи должностные лица несли ответственность, либо непосредственно перед монархом, либо в порядке подчинения [2, с. 437]. Одно из положений указа 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» было направлено на упорядочивание ответственности администрации, но в пределах бюрократического строя, то есть перед монархом. Предполагалось только установление более действенных «материальных и процессуальных норм гражданской и уголовной ответственности должностных лиц» [3, с 92]. В соображениях Комитета министров по выполнению указа 12 декабря говорилось: «едва ли можно сомневаться в том, что законность действий служащих обеспечивается не одной лишь судебной ответственностью, но и определенностью применяемых ими законов, ныне не всегда этому условию отвечающих, а также поднятием нравственного сознания служебного долга в чиновничестве наряду с изменением материального его положения» [4, с.273]. С. А. Котляревский в своем труде «Юридические предпосылки русских Основных Законов» отмечал: «Третья основная функция современного народного представительства -функция контролирующая. По мере того, как нити законодательной и бюджетной работы все в большей степени сосредоточиваются в руках правительства, вырастает относительное значение контроля, направленного на закономерность и целесообразность правительственных действий» [3, с.92].
Учреждение Государственной думы от 6 августа 1905 г. распространяло право запросов только на «закономерность» действий министров и главноуправляющих. При этом, право запросов существенно отличалось от права интерпелляции, принадлежавшее западноевропейским парламентам [5, с.25]. Наряду с ограничением, касающимся предмета запроса, Учреждение ограничивало и круг субъектов, к которым он мог быть обращен. Согласно ст. 35 Учреждения, запрос был возможен только к министрам и главноуправляющим, подчиненным Сенату. Запрос не мог
быть обращен к Комитету министров и к министерству Императорского двора и уделов.
Ситуация несколько изменилась после принятия Манифеста 17 октября 1905 г., который требовал, чтобы «выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью поставленных от Нас властей». Но в Учреждении Государственной думы 20 февраля 1906 г. были позаимствованы правовые формы контроля, содержащиеся в Учреждении 6 августа 1905 г., и, по-прежнему, сохранялось ограничение в отношении круга лиц, к которым мог быть обращен запрос, а также ограниченным оставался предмет запроса.
Ограничениями права контроля Думы за действиями администрации было: 1) запросы ограничивались случаями формального нарушения закона, политическая нецелесообразность действий министров юридически не могла быть предметом запроса; 2) Дума могла обращаться с запросами только к тем министрам и главноуправляющим, которые подчинены Сенату (ст. 33 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.); 3) у Думы отсутствовало право возбуждать судебное преследование против министров; 4) у Думы отсутствовали права, обеспечивающие действительный контроль - право думских расследований и право петиций, которые формально запрещались. На практике право думских расследований существовало: после погрома 1 июня 1906 г. в Белостоке на следующий день в Думу был внесен запрос и были направлены для осуществления расследования депутаты, отчет которых обсуждался. Но этот отчет не мог служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц [6, с. 145].
Дума наделялась правом задавать вопросы министрам, но этому праву не соответствовала обязанность министров давать ответы, и это не влекло никаких юридических последствий в случае признания ответа неудовлетворительным. Согласно ст. 108 Основных законов 1906 г., Государственному совету и Государственной думе «в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны, или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными». В.А.Маклаков писал: «практика показала, что ни одно из этих ограничений ничему не мешало. Запрос часто касался действий формально законных и о лицах, не подчиненных Сенату... С этими ограничениями никто не считался, ибо они запросу и его значению помешать не могли. Надо только усвоить, что сила запроса была не в санкции Думы, не в том, что она скажет; при отсутствии парламентаризма она своим вотумом не могла министра свалить . Смысл запроса был в том, что Дума получала законное конституционное право властей обличать, осуждать, оглашать и требовать министров к ответу» [7, с.598]. Конечно, министры могли не
прислушиваться к критике со стороны представительного органа, но те из них, «которые хотели избежать обострения положения, все-таки не могли продолжительную критику игнорировать» [7, с.598].
H.И.Лазаревский считал, что хотя начало законности управления было провозглашено в законе, «но осуществление этого начала, как в личных действиях Государя, так и в действиях должностных лиц вообще поставлено в зависимость от воли Государя» [8, с.210]. Существование исключительных положений, при которых злоупотребление полномочиями не давало возможности ссылаться на формальную «незакономерность», юридически исключало из сферы контроля законодательных учреждений значительный круг вопросов [9, c.239]. Депутаты Государственной думы предлагали легально расширить применение права интерпелляции. Предлагалось установить простое большинство голосов членов Думы для признания ответа на запрос неудовлетворительным; ввести правило, по которому постановление Думы о признании ответа неудовлетворительным докладывалось председателем Государственной думы, а не Совета; расширить права Думы правом обращения с петициями, письменными и словесными заявлениями [10].
Подводя итог, можно констатировать факт существования в России после проведенной реформы 1905-1906 гг. Конституции, положения которой в большинстве своем соответствовали западноевропейским монархическим конституциям, и которая закрепляла форму правления в виде дуалистической монархии.
Литература:
I. Лоу С. Государственный строй Англии. СПб., 1908.
2. Ивановский В.В. Учебник государственного права. Казань.
1908.
3. Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М.,1912.
4. Савич Г. Новый государственный строй России. Справочная книга. СПб., 1907.
5. Розеггер. Право интерпелляций в парламентах. Сравнительно-юридическое и политическое исследование. Могилев на - Дн., 1911.
6. Яцкова А.П. Основные Государственные законы Российской империи 23 апреля 1906 г. - первая российская конституция. Дисс. ... к.ю.н. М., 2001.
7. Маклаков В.А. Первая Государственная Дума. Париж, 1939.
8. Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений. Конституционное государство. Сборник статей. СПб., 1905.
9. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХв. М.,2000.
10. Государственная дума. Стенографические отчеты. Первый созыв. Сессия первая. СПб.,1906. Т.1.Стлб.592.
Literature:
1. Lowe S. political system of England. SPb., 1908.
2. Ivanovo V. V. Textbook of state law. Kazan. 1908.
3. Kotlyarevsky S.A. Legal prerequisites of the Russian Fundamental Laws. M., 1912.
4. Savich G. New political system of Russia. Reference book. SPb., 1907.
5. Rozegger. The right of interpellations in parliaments. Comparative and legal and political research. Mogilev on - Dn., 1911.
6. Yatskova A. P. The fundamental State laws of the Russian Empire on April 23, 1906 - the first Russian constitution. ffucc. ... PhD in Law M., 2001.
7. Jobbers of VA. First State Duma. Paris, 1939.
8. Lazarevsky N. I. National representation and its place in system of other state establishments. Constitutional state. Collection of articles. SPb., 1905.
9. Kravets I. A. Constitutionalism and the Russian statehood at the beginning of the 20th century. M., 2000.
10. State Duma. Verbatim records. First convocation. Session the first. SPb., 1906. T.1. Stlb.592.
