CC BY
665
УДК 340.1
Шингарева Наталья Викторовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя [email protected]
Полномочия российского
ИМПЕРАТОРА ПО ОСНОВНЫМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ЗАКОНАМ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ 23 АПРЕЛЯ 1906 г.
Natalya V. Shingareva
Candidate of Law Sciences, the associate professor of history of state and law of the Moscow university Ministry of Internal Affairs of Russia of V.Ya. Kikotya [email protected]
The powers of
THE RUSSIAN EMPEROR IN THE BASIC STATE LAWS OF RUSSIAN EMPIRE OF 23 APRIL 1906
Аннотация. В статье анализируется изменения в правовом статусе российского императора, которые произошли в ходе конституционной реформы 1905-1906 гг. Эти изменения нашли отражение в новой редакции Основных Государственных Законов Российской империи 23 апреля 1906 г., которые, в частности, закрепили существо верховной власти, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных учреждений. Создание Государственной Думы и преобразование Государственного совета повлекло за собой существенное ограничение прав императора в некоторых областях государственной жизни, в первую очередь - в области законодательства и финансов. Однако, даже с учетом ограничений, права монарха оставались исключительно широкими, обеспечивая ему доминирующее положение среди государственных органов.
Ключевые слова: Основные Государственные Законы, император, верховная самодержавная власть, Государственная дума, Государствен-
ныи совет, законодательные полномочия, полнительные полномочия.
ис-
Annotation. The article analyzes changes in the legal status of the Russian Emperor, which occurred during the constitutional reforms of 19051906. These changes are reflected in the new edition of the Fundamental laws of the Russian Empire of 23 April 1906, which, in particular, enshrined a being of Supreme power, order, law, principles of organization and activities of Central state institutions.
The establishment of the State Duma and transformation of the Council of State resulted in a significant restriction of the rights of the Emperor in some areas of public life, primarily in the field of law and Finance. However, even with the restrictions, the rights of the monarch remained very wide, giving it a dominant position among the state bodies.
Keywords: Basic laws of the State, the Emperor, the Supreme autocratic power, the State Duma, the Council of State, legislative powers, Executive powers.
Изданная 23 апреля 1906 г. очередная редакция Основных Государственных Законах отвечала российской исторической традиции монархической власти. Появление данной редакции не было случайным, она оказалась не только возможной, но и желательной с точки зрения реформаторов в перспективе эволюционного развития конституционного строя. На первый план в Основных законах были выдвинуты полномочия монарха, хотя и ограниченные в области законодательства, управления и суда. Однако императору принадлежали и исключительные права, такие как непроизводный характер власти, священность и неприкосновенность особы государя, безответственность, особое содержание за счет государства, почетные регалии, титул и придворный штат.
Согласно ст. 4 монарху принадлежала «Верховная Самодержавная власть» [1, с. 70]. После конституционной реформы 1905-1906 гг., согласно ст. 11
Основных законов, верховной властью стал закон: акты монарха должны были издаваться «в соответствии с законами». Любой управленческий акт мог быть отменен или изменен законом, в то время как закон (ст. 94 Основных законов), отменялся не иначе, как силою нового закона. Вместе с тем, верховный характер власти императора был сохранен. Внешним образом самостоятельный характер власти монарха был зафиксирован формулировкой «Божьею милостью», которая была сохранена в титуле императора (ст. 59 и 60). Ст. 5 устанавливала, что «Особа Государя Императора священна и неприкосновенна». Выражение «священности» особы монарха уже не имело юридического значения после реформы, а скорее было оставлено для усиления его «неприкосновенности».
Под неприкосновенностью монарха понималась усиленная уголовная ответственность за посягательство на его особу и семью, а также его без-
ответственность. Примечательно, что в Основных законах издания 1892 г. отсутствовало указание на безответственность и неприкосновенность государя. А.Д. Градовский объяснял это тем, что в неограниченной монархии обе прерогативы подразумеваются сами собой [2, с. 136]. Этого же мнения придерживался Н.М. Коркунов, который считал, что «если бы кто-либо возбудил и осуществил ответственность монарха, этим само собой ограничивалась бы его власть» [3, с. 245]. Безответственность монарха в России распространялась только на уголовные дела. Н.И. Лазаревский указывал, что «гражданские иски, предъявляемые, например, к министерству Императорского Двора и уделов, признавались возможными еще и в «самодержавную эпоху» [4, с. 39-40].
Материальное обеспечения императора и его двора очень мало изменилось после издания Основных законов 1906 г. и сметных правил 8 марта 1906 г. В дореформенную эпоху монарх распоряжался всеми государственными средствами по своему усмотрению. Новое законодательство не вводило «цивильного листа», которым в европейских странах регулировались денежные отношения между монархом и государством. Следует также отметить, что, помимо средств государственного казначейства монарх обладал личным имуществом и «государевым имуществом», которые не облагались «платежом налогов и сборов».
Участие монарха в деятельности законодательной власти сводилось к назначению выборов в парламент, его созыву, приостановке сессий Государственной думы и Государственного совета, к роспуску Государственной думы и назначению половины членов Государственного совета. Как субъект законодательного процесса император обладал правом законодательной инициативы, которое имело своеобразный вид. Согласно ст. 34 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г. император не имел право прямого внесения законопроекта. Перечень случаев поступления законопроектов в Государственную думу, даваемый этой статьей, имел исчерпывающий характер. Монарх имел право внесения законопроектов, «но в форме обязательной делегации соответствующего полномочия министрам» [5, с. 2481-2482]. Фактически государь не лишался права законодательной инициативы, так как законопроект мог быть внесен от имени государя каким-либо министром.
Новеллой, которая существенно ограничила права императора в законодательном процессе, явилось правило, согласно которому окончательная редакция законопроекта должна была устанавливаться Государственной думой и Государственным советом. Это обстоятельство способствовало интенсификации применения чрезвычайно-указного законодательства согласно ст. 87 Основных законов.
Другим правом императора в области законодательства было право санкции законопроектов. Согласно ст. 9 «Государь Император утверждает законы и без Его утверждения никакой закон не
может иметь своего совершения». На практике монарх не часто пользовался правом абсолютного вето.
Основные Государственные законы не закрепляли право монарха на промульгацию законов, так как это была исторически сложившаяся функция Сената. Не только законы, но и большинство указов императора должны были публ и к оваться Сенатом. При этом Сенат должен был не публиковать законодательные постановления, принятые с нарушением порядка, предусмотренного Основными законами (ст. 92).
Однако порядок формирования Сената не способствовал выполнению возложенных на него задач. Сенаторы назначались монархом по предложению министра юстиции из высших чиновников за верную службу. Кандидаты не обязаны были иметь высшее юридическое образов а н ие. Естественно, что при таких условиях сенаторы не являлись хранителями законности [6].
Область управления принадлежала российскому императору в наиболее полном объеме (ст. 10). В европейских государствах для обозначения прав конституционного монарха в области управления применялся термин «глава исполнительной власти» или «глава правительственной, административной власти», который понимался, в том смысле, что эта власть в целом находится в его руках [7]. Основные законы заимствовали это положение: вся «власть управления» сосредоточена в руках монарха и отправляется или им непосредственно или поручается отдельным должностным лицам, органам, которые, получая от него свои полномочия, действуют по его указаниям и от его имени. Такому пониманию прав монарха в области управления в дореформенном русском государственном праве соответствовало деление сферы управления на две части: «верховное управление» и «подчиненное управление» [8, с. 1-8]. Отмечалось, что «хотя в неограниченной монархии государю принадлежит безраздельно вся полнота власти, но непосредственно, лично он осуществляет лишь некоторую долю этой власти». Эта сфера «непосредственного функционирования монарха» и составляла в тесном смысле слова сферу прав монарха [8, с. 593]. Основные законы 1906 г. сохранили это положение. Однако, понимание верховного управления изменилось и стало трактоваться более ограничительно по сравнению с дореформенным толкованием. После реформы область верховного управления определялась двумя признаками: это была область непосредственной личной деятельности государя и, которая «не ограничена соучастием» Думы и Совета.
Основные законы 1906 г. предоставили императору значительно больший объем управленческой власти, чем тот, которым обладали монархи Ге р м ании, Австро-Венгрии и Японии [9, с. 241]. В указном порядке регулировались вопросы организации государственного управления (ст. 11), военного законодательства (ст. ст. 14, 96, 97), объявления военного и исключительного положения (ст. 15), чеканки монеты (ст. 16), определения правил прохождения государственной
службы и связанных с нею ограничений (ст. 18), пожалования титулов, орденов и иных отличий и прав состояния (ст. 19), амнистии и «дарования милостей» (ст. 23), определения контингента новобранцев (ст. 119), все вопросы, связанные с учреждением императорской фамилии и управлением кабинетскими и удельными имущества-ми (ст. ст. 20, 21, 125). Вне сферы влияния законодательных палат находились вопросы внешней политики (ст. ст. 12, 13) и церковного управления (ст. 65).
Акты верховного управления распадались на две группы: к первой относились акты, которые издавались на основании прямого указания о них в законе и по материальным признакам являлись проявлением административной деятельности (например, назначение чиновников на должности). По своей юридической силе такие акты были подзаконными. Вторую группу составляли акты, материально совпадающие с законами, на издание которых был уполномочен глава государства (ст. 14 и 18). Эти акты вправе были вносить изменения или отменять правовые акты, изданные в дореформенный период в законодательном порядке и признанные практикой в качестве законов.
Основные законы 1906 г. не содержали указание на то, что акты государя, издаваемые им в порядке верховного управления или непосредственно, являются законами. По мнению И.А. Кравеца «выдержанность терминологии свидетельствует о том, что русская конституция не содержала ни одного положения, которое указам присваивало бы силу законов» [10, с. 156]. Более того, Основные законы в еще большей степени, чем многие европейские конституции, предполагали «определенное материальное содержание закона» [11, с. 21]. Это определялось ст. 86: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора». В новой редакции отсутствовало положение, согласно которому «высочайший указ», изданный по частному делу, отменял действие общих законов. Тем самым, «право диспенсации главы государства было урезано по сравнению с дореформенным государственным правом, которое в соответствии со ст. 70 основных законов в редакции 1892 г., предоставляло всем актам монарха юридическую силу, равную закону» [10, с. 158]. Ст.94 закрепляла: «Закон не может быть
Литература:
1. Гессен В.М. Русское государственное право. СПб., 1909.
2. Гоадовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 7. СПб., 1901.
3. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Изд. 6. СПб., 1908.
4. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.1. Конституционное право. СПб., 1910.
отменен иначе, как только силою закона. Посему доколе новым законом не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу».
Император осуществлял верховную власть совместно с председателем Совета министров и правительством. Монарх был верховным руководителем всех внешних сношений России с иностранными державами и определял направление международной политики государства (ст. 12). В его ведении были устройство и приведение в действие различных частей государственного управления. Он объявлял войну и заключал мир, а равно договоры с иностранными государствами (ст. 13). Монарх осуществлял «верховное начальствование» над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами, определял их устройство, издавал «указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского Государства» (ст. 14). Монарх объявлял местности на военном и исключительном положении (ст. 15). При этом исключительное положение вводилось монархом в особом, не требовавшем последующего одобрения законодательных палат порядке. Он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения (ст. 17). Ему принадлежало право чеканки монеты и определение внешнего ее вида (ст. 16). Император устанавливал в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы (ст. 18); жаловал титулы, ордена и другие государственные отличия, а также права состояния и определял непосредственно условия и порядок их пожалования (ст. 19). От его имени осуществлялась судебная власть установленными законом судами (ст. 22). Наконец, императору принадлежало помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния (ст. 23).
Таким образом, российский император по Основным Государственным законам в редакции 23 апреля 1906 г. сохранил свою управленческую власть и господство над судами, но был ограничен Государственной думой и Государственным советом в законодательной области.
Literature:
1. Hesse V.M. Russian state law. SPb., 1909.
2. Gradovsky A.D. Collected works. T. 7. SPb., 1901.
3. Korkunov N.M. Russian state law. Vol. 1. Ed. 6. SPb., 1908.
4. Adler N.I. Lectures on Russian constitutional law. Vol. 1. The constitutional right. SPb., 1910.
5. Нольде Б.Э. Законодательный почин по русскому праву // Право. 1911. № 45.
6. Яцкова А.П. Основные Государственные законы Российской империи 23 апреля 1906 г. Российская конституция : дисс. ... к.ю.н. М., 2001.
7. Современные конституции. Конституционные монархии. СПб., 1905. Т. 1.
8. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2.
9. Дякин В.С. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии // Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1976. Вып 7.
10. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века : учебное пособие. М., 2000.
11. Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М., 1912.
5. Nolde B.E. Legislative initiative in the Russian right // ^le Right. 1911. № 45.
6. Yatskova A.P. Basic State laws of the Russian Empire of 23 April 1906 Russian Constitution : diss. ... candidate of law. sciences. M., 2001.
7. Modern Constitution. Constitutional monarchy. SPb., 1905. Vol. 1.
8. Korkunov N.M. Russian state law. SPb., 1909. Vol. 2.
9. Dyakin V.S. The purview of the decree and law on the third of June monarchy // Auxiliary historical disciplines. L., 1976. Vol 7.
10. Kravets I.A. Russian Constitutionalism and statehood in the early twentieth century : textbook. M., 2000.
11. Kotlyarevskiy S.A. Legal prerequisites of the Russian Fundamental Laws. M., 1912.
