CC BY
766
Конституционное право, административное право
УДК 342.53 Н.С. Грудинин*
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как орган народного представительства
В статье рассмотрены проблемы функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как органа народного представительства. Проанализированы причины невысокого авторитета данного органа в системе органов государственной власти.
Ключевые слова: Государственная Дума, орган народного представительства, законодательная и представительная функции.
N.S. Grudinin*. The State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation as a body of national representation. In this article problems of functioning of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation as a body of national representation are considered. The reasons of low authority of the given body in the system of public authorities are analyzed.
Keywords: the State Duma, body of national representation, legislative and representative functions.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 10 закрепила положение, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три ветви -законодательную, исполнительную и судебную, органы которых являются самостоятельными. В ст. 11 Конституции сказано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Ст. 94 и 95 Конституции, конкретизируя содержание ст. 10, называют представительным и законодательным органом Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент, который состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Совместный анализ вышеназванных статей Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что Государственная Дума Российской Федерации является одновременно и законодательным органом государственной власти, и органом народного представительства, обладает бинарной правовой природой, сочетающей в своей основе признаки органа государственной власти и признаки органа представительства политических взглядов и интересов граждан России.
Данное положение, сформулированное нами, находит подтверждение в трудах отечественных учёных-конституционалистов. Отметим, что при всём многообразии существующих подходов к определению понятий «парламент» и «парламентаризм» все учёные-конституционалисты сходятся в одном: в основе функционирования современного парламента лежит идея народного представительства. Так, например, Ю. А. Дмитриев и А. М. Николаев отмечают, что «современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий современную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путём принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц» [4, с. 48].
И. В. Гранкин полагает, что парламент Российской Федерации предназначен, с одной стороны, для того, чтобы аккумулировать волю народа и представлять его интересы как внутри страны, так и за её пределами, с другой - разрабатывать и принимать законы. При этом в принимаемых законах, других актах должна отражаться воля избирателей - граждан России [3, с. 82].
О. Н. Булаков считает, что под парламентаризмом можно понимать реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей [11, c. 47].
* Грудинин, Никита Сергеевич, аспирант кафедры конституционного и административного права, Российский государственный социальный университет. Адрес: Россия, 107076, г. Москва, ул. Стромынка, д. 18. Тел. 8 (915) 245-09-47. E-mail: [email protected].
* Grudinin, Nikita Sergeevich, postgraduate student of the department of constitutional and administrative law, Russian state social university. Address: Russia, 107076, Moscow, 18 Stromynka str. Ph. 8 (915) 245-09-47. E-mail: [email protected].
© Грудинин Н.С., 2013
Грудинин Н.С. Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации.
А. И. Лукьянов понимает под парламентаризмом (в широком смысле этого слова) систему организации государственной власти, при которой ведущая роль в её осуществлении принадлежит выборным коллегиальным органам народного представительства [6, с. 24].
М. А. Могунова полагает, что «парламентаризм - это разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчинённость и подконтрольность ему правительства. Парламентаризм не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент» [7, с. 27].
С. П. Обухов определяет парламент как единственный официальный орган народного представительства. Выполняя представительную функцию, которая фиксирует его связь с народом, нацией, парламент как общественный институт получает способность обретать различные формы, в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий [9, с. 28].
И. П. Рыбкин рассматривает парламентаризм как политическую систему, в которой суверенная воля народа воплощается в избранном на основе демократических процедур народном представительстве, осуществляющем в том или ином объёме законодательную, финансово-бюджетную, контрольную функции и таким образом ограничивающем объём компетенции исполнительной и судебной ветвей власти [13, с. 4-7].
А. В. Выстропова подчёркивает, что Федеральное Собрание Российской Федерации обладает двуединой природой представительного и законодательного органа. При этом взаимосвязь двух составляющих в правовой природе российского парламента является необходимой: именно выборность, в которой находит своё конечное выражение представительное начало в природе Федерального Собрания, позволяет осуществлять ему законодательную деятельность [2, с. 29].
Как отмечают Р. Ф. Биктагиров, А. А. Фомин, С. М. Шапиев, «фактически являясь законодательной палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, органом прямого народного представительства, Государственная Дума выступает одним из общегосударственных центров публичной политики. Принимаемые ею федеральные законы и иные государственные акты являются одним из важных слагаемых деятельности всего Российского государства, оказывают существенное влияние на политическую, социально-экономическую жизнь страны и на внешнюю политику государства» [1, с. 3].
Резюмируя сказанное, можно заключить, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации является одной из двух палат парламента нашей страны, центром законотворчества и представительства политических интересов многонационального народа России. Бинарная правовая природа Государственной Думы предопределяет, с одной стороны, необходимость параллельного выполнения ею своих функций как органа народного представительства и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, а с другой - постоянное имманентное противостояние между функциональным содержанием работы Государственной Думы как органа народного представительства и органа государственной власти Российской Федерации -неотъемлемого элемента в системе разделения властей в нашем государстве.
Необходимо отметить, что депутаты Государственной Думы в процессе своей деятельности рассматривают обращения избирателей, ведут приём избирателей в регионах, которым соответствует региональная группа федерального списка кандидатов политической партии, от которой они были избраны в Думу, вносят предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, информируют о своей деятельности избирателей во время встреч с ними, а также через свои выступления в СМИ [10, с. 80].
Государственная Дума как орган народного представительства призвана выполнять следующие функции: представительную (функцию представительства интересов многонационального народа России в системе органов государственной власти), системообразующую (функцию утверждения представительной системы правления в России), обеспечительную (функцию обеспечения внутриполитического баланса, мира и единства в нашей стране), охранительную (функцию охраны прав и свобод человека и гражданина и демократического политического режима в целом путём принятия соответствующих законов) и коммуникационную (функцию обратной связи граждан России и их представителей в общегосударственном представительном органе). Как орган государственной власти Государственная Дума должна реализовывать такие важные функции, как законодательная и контрольная. В этом, на наш взгляд, и заключается коренное противоречие, наполняющее соответствующим содержанием правовую природу Государственной Думы: в процессе своей деятельности она призвана сочетать два фундаментальных начала - интересы народа и интересы государства. Здесь, как нам представляется, важно сохранить баланс интересов: Государственная Дума должна стать полноценным органом государственной власти, выражающим в принимаемых им законах и осуществляемым им контроле над деятельностью Правительства Российской Федерации интересы граждан России (а не отдельной их части).
К сожалению, несмотря на то, что парламент Российской Федерации обладает бинарной правовой природой, в настоящее время ни Государственная Дума, ни Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на практике не рассматриваются как органы народного представительства, а СМИ практически всегда именуют их органами законодательной власти или нижней и верхней палатами парламента. Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не оперирует такими понятиями, как нижняя и верхняя палаты парламента, она лишь определяет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации, а также устанавливает его двухпалатную структуру.
Конституционное право
По нашему мнению, юридических оснований для того, чтобы считать Государственную Думу нижней палатой парламента, не существует. Во-первых, Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом фиксирует предметы ведения и Государственной Думы (ст. 103), и Совета Федерации (ст. 102), их содержание не позволяет отдать «приоритет» какой-либо палате. Во-вторых, в соответствии со ст. 105 Конституции Государственная Дума является центром законотворчества: именно она принимает федеральные законы, которые впоследствии передаются на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания. По этой причине, по нашему мнению, считать Государственную Думу нижней (или «слабой») палатой парламента Российской Федерации в настоящее время, по меньшей мере, не совсем корректно.
Тем не менее в настоящее время Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации занимает второстепенное место в системе органов государственной власти (ведущая и системообразующая роль отводится Президенту Российской Федерации и подконтрольному ему Правительству), как орган народного представительства не рассматривается всерьёз не только политическим руководством страны, но и самими гражданами России. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения граждан России. Так, согласно данным Фонда «Общественное мнение», в настоящее время всего лишь 47 % респондентов полагают, что современная Государственная Дума является влиятельным органом власти. При этом доля тех, кто так считает, наиболее высока среди электората оппозиционных парламентских партий (КПРФ - 60 %, ЛДПР - 57 %, «Справедливая России» - 60 %), а вот сторонники «Единой России» в основном полагают, что роль Государственной Думы среди органов государственной власти не столь велика (лишь 33 % относят её к числу влиятельных органов государственной власти). Показательно, что 64 % населения уверено в следующем: деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не соответствует интересам таких людей, как они. При этом деятельностью самой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации интересуются всего лишь 24 % опрошенных респондентов [8].
Анализируя данные результаты, необходимо обратить внимание на то, что Государственная Дума в настоящее время обладает достаточно невысоким политическим весом среди граждан Российской Федерации. Кроме того, как минимум две трети населения России не считают саму Думу институтом представительства своих интересов. Мы полагаем, что данная ситуация является следствием действия целого комплекса причин, одной из которых является необоснованное смешение представительной функции Государственной Думы как органа народного представительства и законодательной функции, выполняемой ею как органом государственной власти Российской Федерации. В этой связи мы не можем обойти стороной точку зрения В. Н. Колесникова, который подчёркивает, что «понятие "законодательная власть" выражает главную, но единственную функцию парламента» [5, с. 96]. Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в деятельности Государственной Думы первоочередное внимание уделяется реализации её законодательного предназначения как органа государственной власти, а представительная функция Государственной Думы и проблемы её реализации в законодательном процессе отошли на второй план.
Между тем Государственная Дума, являясь представительным органом Российской Федерации, выполняет все функции, свойственные институту народного представительства. Представительная функция в деятельности Государственной Думы является одной из основных (а по нашему мнению, наиболее значимой), поскольку её осуществление предполагает реализацию конституционных установлений о суверенитете народа, о демократической форме правления, о праве граждан России управлять делами своего государства. Народное представительство напрямую связано с демократией, поскольку демократия немыслима без народного представительства, а при недемократическом режиме народное представительство не имеет смысла. В этой связи следует отметить, что будущее России как демократического правового государства напрямую зависит от эффективности работы представительных органов государственной власти и от степени репрезентативности в них российского общества в целом.
Второй по значимости в деятельности Государственной Думы является законодательная функция. Её успешная реализация означает фактическое закрепление воли народа в общеобязательных правилах и нормах поведения, обеспечиваемых силой государственного принуждения, т.е. законах. Именно поэтому законодательная деятельность Государственной Думы Российской Федерации должна осуществляться строго в рамках её компетенции. Содержание принимаемых законов должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, общепризнанным принципам и нормам международного права [2, с. 31].
Неспособность современной Государственной Думы реализовать своё представительное и законодательное предназначение в полном объёме, о чём нами было сказано выше, таким образом, снижает степень её влияния на политические решения, принимаемые внутри нашего государства, формирует у граждан России представление о неспособности данного института оказывать реальное влияние на формирование государственной политики и, в конечном итоге, ослабляет авторитет Государственной Думы в глазах россиян. Данный наш вывод не является умозрительным, он подтверждается результатами опросов общественного мнения граждан нашей страны. Так, согласно результатам опроса, проведённого Аналитическим центром Юрия Левады в июле 2012 г., 55 % опрошенных респондентов заявили, что центр принятия важнейших для страны решений сейчас находится в Администрации Президента Российской Федерации, 17 % назвали таким местом Правительство, 16 % затруднились ответить на вопрос, и лишь 13 % отнесли к такому месту Государственную Думу [12].
Подводя итог сказанному, необходимо подчеркнуть, что решение проблемы смешения представительной и законодательной функции Государственной Думы Федерального Собрания
Гунич С.В. Тенденции модернизации конституционно - правового механизма государственной
Российской Федерации, снижающей авторитет данного института в глазах граждан Российской Федерации, находится в нескольких плоскостях. В теоретической плоскости возможное решение заключается в нахождении оптимального баланса сочетания функции представительства интересов граждан нашей страны с функцией законотворчества в деятельности Государственной Думы. В этой связи необходимо отметить следующее: несмотря на то, что представительная и законодательная функции являются по своей природе абсолютно различными, их рациональное сочетание и успешное взаимодействие - ключевое условие развития парламентаризма в России и повышения авторитета Государственной Думы в глазах граждан нашей страны.
Список литературы
1. Биктагиров, Р. Ф., Фомин, А. А., Шапиев, С. М. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (обзор новейшего законодательства). - М.: РЦОИТ, 2007.
2. Выстропова, А. В. Парламентское право России : учебное пособие. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2001.
3. Гранкин, И. В. Парламент России. - М.: Издательство АО «Консалтбанкир», 1999.
4. Дмитриев, Ю. А., Николаев, А. М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива : монография. - М.: ООО «Профобразование», 2002.
5. Колесников, В. Н. Народное представительство и парламентаризм в России: проблемы становления и развития. - СПб.: НП «Северо-Западный центр развития парламентаризма», 2007.
6. Лукьянов, А. И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики) : курс лекций. - М.: Норма; Инфра-М, 2010.
7. Могунова, М. А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика. - М.: РГГУ, 2001.
8. Образ Государственной Думы : еженедельный опрос «ФОМнибус» 30 июня - 1 июля 2012 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://fom.ru/politika/10531 (дата обращения: 8.08.2012).
9. Обухов, С. П. Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг.) : автореф. дис. ... докт. полит. наук: 23.00.02. - М., 2006.
10. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. - М.: Издательство Государственной Думы, 2001.
11. Парламентское право : учебник. - М.: Эксмо, 2006.
12. Россияне о соотношении влияния различных ветвей власти. Опрос Аналитического Центра Юрия Левады 20-23 июля 2012 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.levada.ru/27-07-2012/ rossiyane-o-sootnoshenii-vliyaniya-razlichnykh-vetvei-vlasti (дата обращения: 10.08.2012).
13. Рыбкин, И. П. Становление и развитие парламентаризма в России : автореф. дис. ... докт. полит. наук: 23.00.02. - М., 1995.
УДК 342.7 С.В. Гунич*
Тенденции модернизации конституционно-правового механизма государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на примере деятельности органов внутренних дел
В статье рассматриваются вытекающие из современного законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел, основные направления совершенствования механизма государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Наряду с выделением положительного вектора развития, отмечены факторы, не согласующиеся с конституционно-правовым смыслом правового государства и высшей ценностью в нем человека, его прав и свобод. Автором высказываются предложения по дальнейшему совершенствованию механизма государственной защиты, проявляющегося в деятельности специально создаваемого звена правоохранительных органов.
Ключевые слова: модернизация; система правоохранительных органов; реформа; органы внутренних дел; полиция; государственная защита; принципы деятельности; общественный контроль; координация.
S.V. Gunich*. Trends to modernizations constitutional-legal mechanism of state defense of rights and freedoms of man and citizen on example of activity organs of internal deals. In the article are examine resulting from modern legislation, specifying activity organs of internal deals, main trends of the improvement of the mechanism of state protection of the rights and freedoms of man and citizen in the
* Гунич, Сергей Владимирович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ДВЮИ МВД России. E-mail: [email protected].
* Gunich, Sergey Vladimirovich, Senior instructor pulpits state-legal discipline Russian Federation Far East Interior Law Institute. E-mail: [email protected].
© Гунич С.В., 2013
