CC BY
313
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.53
Н. С. Грудинин
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматриваются сущность, содержание, проблемы и пути повышения эффективности реализации представительной функции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По мнению автора, к числу таких проблем относятся применение закрытых списков, а также технология «паровозов» на выборах депутатов Государственной Думы. Возвращение одномандатных округов и модернизация пропорциональной системы - меры, способные повысить качество реализации представительной функции Государственной Думы.
Ключевые слова: демократическое государство, правовое государство, суверенитет народа, Государственная Дума Российской Федерации, репрезентативный характер, политический плюрализм, представительная функция, пропорциональная избирательная система, закрытые списки, технология «паровозов».
N. S. Grudinin
The Approaches of Realization Effectiveness Increasing of the Representative Function of the Russian Federation State Duma
The essence, content, issues and approaches of realization effectiveness increasing of the representative function of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation are observed. In author’s opinion, among such issues are closed lists application and “the steam locomotives” technology used during deputies election of the State Duma. The restitution of one-mandatory districts and modernization of proportional system - measures, with a help of which the quality of the State Duma representative function realization can be increased.
Key words: democratic state, law-bound state, sovereignty of people, the State Duma of the Russian Federation, representational character, political pluralism, representative function, proportional election system, closed lists, “the steam locomotives” technology.
Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ. В этой связи следует отметить, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации занимает особое место в системе реализа-
ГРУДИНИН Никита Сергеевич - аспирант кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет», г. Москва.
E-mail: nekit-07@mail.ru
ции конституционных установлений о суверенитете народа в России. Она призвана быть центром политического представительства интересов многонационального народа России. Однако, по справедливому замечанию О. Г. Румянцева, «по историческим причинам наша страна на 20 лет вошла в известную «загогулину», в которой народовластие как конституционный принцип находилось в состоянии перманентной деволюции» [1].
Представляется, что по этой причине вектор развития институтов непосредственной и представительной демократии в Российской Федерации оказался смещённым в сторону возвышения института президентуры: развитие политической системы
России определяется позицией Президента России. Следствием этого обстоятельства можно считать тот факт, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации так и не стала центром принятия политических решений в стране, а качество реализации представительной функции - ключевой функции в деятельности Государственной Думы - достаточно часто подвергается обоснованной критике со стороны граждан России. По нашему мнению, одной из основных причин этого является несовершенство пропорциональной избирательной системы, применявшейся на выборах депутатов Государственной Думы пятого (2007 г.) и шестого (2011 г.) созывов.
Результаты двух последних избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы наглядно демонстрируют, что представительство разнообразных политических интересов многонационального российского народа, политический плюрализм и здравая политическая конкуренция в результате применения пропорциональной системы фактически уступили своё место доминированию одной политической партии в Государственной Думе Федерального Собрания. Пропорциональная система (в её сегодняшнем виде), а также активное использование административного ресурса на выборах привели к ослаблению политической дискуссии в стенах Государственной Думы, превратили её из органа, призванного представлять интересы граждан Российской Федерации, в орган представительства интересов Президента и Правительства России.
Необходимо отметить, что качественное представительство и законотворчество невозможны при условии наличия определённых ограничений, препятствующих реализации Государственной Думой своего предназначения как органа народного представительства. Наоборот, только представительный характер Государственной Думы способен
обеспечить принятие ею законов в интересах всех граждан нашей страны. Создание необходимых условий для полноценного функционирования
Государственной Думы в системе народного
представительства - фундаментальная задача для России на ближайшие десятилетия.
По мнению Б. Н. Чичерина, с которым трудно поспорить, подлинное народное представительство способствует удалению от двух крайностей:
препятствует застою в государстве и содействует поступательному развитию общества [2]. Вместе с
этим подлинное народное представительство невозможно без полноценной реализации Государственной Думой своей представительной
функции. Мы полагаем, что представительная
функция, выполняемая Государственной Думой, может быть определена как функция выражения
политических интересов многонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, осуществляемая депутатами Государственной Думы, наделяемыми соответствующими полномочиями гражданами Российской Федерации в ходе периодических свободных выборов.
Содержание представительной функции
Государственной Думы многоаспектно. Во-первых, представительная функция Государственной Думы проявляется в её репрезентативном характере: политические партии, входящие в состав Думы, призваны выражать политические интересы своих избирателей в федеральном парламенте. При этом от степени последовательности выражения интересов избирателей напрямую зависит уровень доверия избирателей к той или иной партии. По этой причине, как отмечает М. А. Рейснер, заинтересованные в привлечении голосов избирателей на выборах партии прилагают все усилия, чтобы путём конкретной полемики представить избирателям свою деятельность в парламенте в самом положительном свете [3].
Во-вторых, представительная функция Государственной Думы заключается в последовательном выражении интересов своих избирателей при осуществлении двух остальных своих основных функций - законодательной и контрольной. Государственная Дума, с этой точки зрения, является неотъемлемым инструментом контроля за деятельностью Правительства России, своего рода связующим звеном между интересами действующей власти и интересами рядовых граждан нашей страны. В этой связи особую ценность представляет мнение В. М. Гессена, согласно которому «парламентаризм усиливает в значительной мере влияние народного представительства и, в особенности, нижней палаты на ход законодательных и правительственных дел. В этом своём значении парламентаризм является необходимой принадлежностью, завершением демократического строя» [4].
В-третьих, реализация Государственной Думой своей представительной функции означает фактическую реализацию конституционного положения о суверенитете народа в Российской Федерации. Выступая местом ведения широкой политической дискуссии по ключевым вопросам внешней и внутренней политики государства, Государственная Дума призвана служить площадкой для нахождения здравого политического компромисса. О достижении подобного компромисса можно судить на основании стабильной законодательной работы самой Государственной Думы, роста реальных доходов граждан, отсутствия открытого протестного движения внутри государства. Как отмечает Н. И. Лазаревский, подлинное народное представительство предполагает политическую самостоятельность, без которой
народное представительство превращается в простого советчика [5].
В-четвёртых, представительная функция
Государственной Думы состоит в последовательной и целенаправленной работе депутатов над проектами законопроектов как непосредственно в комитетах Государственной Думы, так и в ходе периодических встреч со своими избирателями на местах с целью нахождения оптимального баланса в обсуждаемых законопроектах. По справедливому замечанию А. И. Александрова, в законотворческом процессе главное не текст законопроекта, не статья, а взвешенная, продуманная и обоснованная государственно-правовая политика, понятная как рядовым гражданам, так и учёным-юристам [6]. Представляется, что обоснованная и продуманная государственно-правовая политика может быть выработана только в непосредственном контакте депутатов с избирателями, поскольку интересы парламента и демократического государства в целом не могут противоречить интересам его народа.
В настоящее время, по нашему мнению, Государственная Дума Федерального Собрания не способна реализовать свою представительную функцию в полном объёме в соответствии с тем потенциалом, который заложен в Конституции России 1993 года. Причиной тому служит ряд проблем, препятствующих полноценному осуществлению Государственной Думой своей представительной функции. Одной из основных среди них является применяемая модель пропорциональной избирательной системы, которая способствует отрыву депутатов от своих избирателей на местах. Как известно, на выборах депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов применялась пропорциональная система закрытых (их иногда называют также «связанными») партийных списков.
Основным недостатком данной разновидности списочной пропорциональной избирательной системы, применяемой в настоящее время на выборах депутатов Государственной Думы, является отрыв избирателей от партии: в ходе голосования избиратель имеет возможность отдать свой голос партийному списку в целом, отдать предпочтение тем или иным кандидатам внутри списка он не может. Одним из способов решения этой проблемы является предоставление избирателю возможности повлиять тем или иным образом на окончательный вид партийного списка кандидатов путём выражения своего отношения к персоналиям внутри списка в день голосования на выборах.
Существует несколько возможных вариантов воздействия избирателей на итоговый вид партийных списков (например, система гибких партийных списков, панашаж). Мы полагаем, что для Российской Федерации оптимальна избирательная система, при-
меняемая на выборах в Риксдаг Швеции. Следует отметить, что для подсчёта голосов на выборах в Швеции используется пропорциональная избирательная система, однако распределение мандатов между кандидатами, включёнными в списки политических партий, происходит по правилам, в основе которых лежит преференциальное голосование. Его сущность заключается в том, что наряду с голосованием за политическую партию избиратель знаком может указать фамилию кандидата из избирательного списка политической партии, которого он хотел бы в первую очередь видеть в составе представительного органа. Шведские избиратели обладают только одной преференцией, которую могут отдать только одному кандидату. Если избиратель указывает в бюллетене несколько преференций, такой бюллетень считается недействительным [7].
Нам представляется, что шведский электоральный опыт может быть использован и в России. По нашему мнению, преференциальное голосование уже в недалёком будущем может быть использовано на выборах депутатов Государственной Думы. При этом оно не должно затрагивать процесс передачи мандатов кандидатам, включённым в общефедеральную часть федеральных списков кандидатов, который должен осуществляться в соответствии с порядком очерёдности их размещения в списках. Результаты преференциального голосования должны учитываться при распределении мандатов внутри списка между региональными группами кандидатов: избиратели
должны иметь возможность отметить знаком в бюллетене одного кандидата из состава региональной группы, которого они прежде всего хотели бы видеть депутатом. Подобная новация, как мы считаем, будет способствовать более тесной взаимосвязи депутатов со своими избирателями, их реальной «привязке» к населению и проблемам конкретных территорий.
Второй проблемой, которая препятствует эффективной реализации представительной функции Государственной Думы, является использование технологии «паровозов» партийных списков. Несмотря на тезис о том, что у партий (особенно крупных) существует много возможностей для включения в свои списки специалистов в узких и специфических отраслях знаний, списки партий, особенно тех, где отсутствует реальная внутренняя демократия, обычно заполняются никому не известными кандидатами. Получив депутатский мандат, такие «партийцы» подчиняются решениям партийных лидеров, не имея при этом своего собственного мнения по наиболее злободневным вопросам, что в определённой степени приводит к стагнации представительного органа государственной власти. Возглавляют же партийные списки видные государственные чиновники, региональные лидеры. После выборов чиновники и
региональные лидеры, как правило, отказываются от своих депутатских мандатов, которые, в свою очередь, передаются другим кандидатам внутри данного партийного списка. В этом и состоит суть технологии «паровозов» партийных списков.
Данная практика успешно применялась политическими партиями и ранее, однако в последние годы она перешла все допустимые границы. Так, например, общефедеральную часть федерального списка кандидатов «Единой России» на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва возглавлял лично В. В. Путин, на выборах депутатов Государственной Думы шестого созыва -Д. А. Медведев, занимавшие на момент проведения выборов должность Президента Российской Федерации. Кроме того, региональные группы федерального списка кандидатов партии «Единая Россия» на выборах возглавляли известные
региональные лидеры, члены Правительства
Российской Федерации. После выборов большинство из них, конечно, отказалось от своих депутатских мандатов, которые перешли к другим кандидатам, включённым в федеральный список кандидатов. При этом законодательных препятствий для использований технологии «паровозов» партийных списков на
выборах депутатов Государственной Думы в настоящее время нет.
Выходом из данной ситуации, как нам представляется, может послужить законодательный запрет отказа кандидатов от полученных мандатов. При отказе кандидата от полученного мандата сразу после выборов этот мандат не должен как перераспределяться внутри данного списка кандидатов, так и передаваться федеральным спискам кандидатов от иных партий (исключение - преждевременный уход из жизни депутата или невозможность исполнения своих полномочий по состоянию здоровья). Депутатский мандат не должен быть предметом политического размена: отказной должен оставаться
вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы. В таком случае, как нам представляется, политические партии будут крайне осторожно формировать свои списки на выборах депутатов Государственной Думы, поскольку каждый отказной мандат может повлечь уменьшение численного состава депутатской фракции в самой Думе.
Третьей проблемой, снижающей эффективность реализации представительной функции Государственной Думы, является активное применение административного ресурса на выборах в интересах конкретных партий. Так, одной из отличительных особенностей выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва стало участие в избирательной кампании тогдашнего Президента Российской Федерации Д. А. Медведева в качестве кандидата в депутаты
Государственной Думы, возглавившего федеральный список кандидатов политической партии «Единая Россия».
Следует отметить, что Д. А. Медведев в период избирательной кампании 2011 г. непосредственно не занимался предвыборной агитацией за политическую партию «Единая Россия», а также временно не прекращал исполнение обязанностей Президента России. Однако сам факт ассоциации деятельности Д. А. Медведева на посту Президента Российской Федерации с политическим курсом «Единой России» является бесспорным доказательством использования административного ресурса в интересах одной партии. Кроме того, факт ассоциации деятельности В. В. Путина на посту Председателя Правительства Российской Федерации с политической и социальноэкономической программой «Единой России» также, несомненно, сыграл в пользу данной партии.
Представляется, что положения действующего законодательства и, в частности Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации», должны быть дополнены
положением, согласно которому Президент,
Председатель Правительства, его заместители, а также федеральные министры в ходе проведения избирательной кампании по выборам депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации не должны высказывать предпочтения каким-либо конкретным политическим партиям. Выражение подобного предпочтения должно повлечь за собой их исключение из списка кандидатов в депутаты.
Ещё одним направлением повышения эффективности реализации представительной функции
Государственной Думы Федерального Собрания
на современном этапе могло бы стать принятие поправки к Конституции Российской Федерации, которая должна закрепить основы избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы. Часть 3 статьи 95 Конституции 1993 года, по нашему мнению, должна быть изложена в следующей редакции: «Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на основе мажоритарнопропорциональной избирательной системы: половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, вторая половина - по федеральным спискам кандидатов в депутаты, выдвигаемым для участия в выборах политическими партиями и избирательными блоками». Мы полагаем, что благодаря возвращению одномандатных округов на выборах депутатов Государственной Думы избиратели получат возможность донести свои проблемы до депутатов, а те, в свою очередь, будут заинтересованы в их решении, поскольку уход от решения проблем
своих избирателей может обернуться для депутата-одномандатника потерей депутатского кресла на очередных выборах.
Предложенные нами меры, направленные на исправление существующих недостатков пропорциональной избирательной системы, которая применяется на выборах депутатов Государственной Думы, должны на практике способствовать повышению качества народного представительства в Государственной Думе, что, в конечном итоге, должно повысить эффективность реализации ею своей основной функции - функции представительства политических интересов граждан Российской Федерации. Полноценное осуществление представительной функции Государственной Думой - одно из необходимых условий повышения эффективности её функционирования в современных российских политических реалиях, которое способно оказать существенное воздействие на дальнейшее развитие России как демократического правового государства.
Л и т е р а т у р а
1. Румянцев О. Г. Перспективы конституционной реформы в Российской Федерации // Актуальные вопросы развития российского парламентаризма на современном этапе: материалы «круглого стола». - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 119 с.
2. Чичерин Б. Н. О народном представительстве. -М.: Типография Товарищества И. Д. Сытина, 1899. - 810 с.
3. Рейснер М. А. Основные черты представительства
// Конституционное государство. Сборник статей: З. Авалова, В. В. Водовозова, прив.-доц. В. М. Гессена, прив.-доц.
М. Б. Горенберга, А. К. Дживелегова, проф. Н. И. Карева, прив.-доц. С. Котляревского, Н. Е. Кудрина, прив.-доц.
Н. И. Лазаревского, М. Н. Покровского, М. А. Рейснера, и проф. Л. В. Шалланда. - СПб.: Издание И. В. Гессена и прив.-доц. А. И. Каминка. При участии ред. газеты «Право», 1905.
- 586 с.
4. Гессен В. М. О правовом государстве //
Правовое государство и народное голосование. К реформе государственного строя России. Вып. 2. Ч. 1. - СПб.: Издание Н. Глаголева, 1906. С. 9-11.
5. Лазаревский Н. И. Народное представительство и
его место в системе других государственных установлений // Конституционное государство. Сборник статей: З. Авалова, В. В. Водовозова, прив.-доц. В. М. Гессена, прив.-доц.
М. Б. Горенберга, А. К. Дживелегова, проф. Н. И. Карева, прив.-доц. С. Котляревского, Н. Е. Кудрина, прив.-доц. Н. И. Лазаревского, М. Н. Покровского, М. А. Рейснера, и проф. Л. В. Шалланда. - СПб.: Издание И. В. Гессена и прив.-доц. А. И. Каминка. При участии ред. газеты «Право», 1905. -586 с.
6. Александров А. И. История развития парламентаризма и современность // Актуальные вопросы развития российского парламентаризма на современном этапе: материалы «круглого стола». - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 119 с.
7. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / А. Г. Орлов, Ю. И. Лейбо, А. И. Ракитская; науч. ред. Ю. А. Веденеев, В. И. Лысенко.
- М.: РЦОИТ: Норма, 2007. - 320 с.
