CC BY
82
Города в структуре инновационной системы России
М.С. Нетесова
Города и другие муниципальные образования с градообразующим научнопроизводственным комплексом являются одной из основных разновидностей инновационных территорий России. Законодательно данный статус за инновационными территориями не закреплен, однако в имеющихся публикациях под ними подразумевают территории, находящиеся в границах одного или нескольких муниципальных образований, основу экономического развития которых составляют создание и реализация конкурентоспособной продукции1. Надо отметить, что в научной литературе данный вопрос мало разработан. В частности, отсутствует единая классификация инновационных территорий. В российской и зарубежной практике к ним относят научно-исследовательские парки и технопарки, технополисы, академгородки и т. д.
Однако наибольшее распространение в России получили такие инновационные территории, как наукограды и особые экономические зоны. Их статус в той или иной степени урегулирован специальными нормативными правовыми актами. Однако инновационное законодательство в России еще довольно слабо развито. Должен быть выработан единый подход, единая концепция, независимо от того, какой данные территории получат статус: «инновационных территорий», «субъектов инновационной деятельности», «инновационной инфраструктуры» и т. д.
Важнейшую роль в инновационной системе России играют наукограды, хотя за последние 20 лет внимание к ним со стороны государства заметно ослабевает. Несмотря на то, что термин «наукоград» довольно молодой, формирование современных наукоградов как поселений с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала началось еще в 30-е годы прошлого столетия. В СССР было создано несколько десятков научных поселений, заложивших базу для развития фундаментальной и прикладной науки. Концентрация советского научно-технического потенциала в наукоградах позволила стране в течение короткого времени достичь передовых позиций в ряде направлений науки и военных технологиях. Можно сказать, что эти поселения были специально созданы для такого прорыва. В 1990-е гг. интерес к научным центрам резко упал, лишь к их концу ситуация начала изменяться в лучшую сторону.
В соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» наукоградом является муниципальное
1 Иванов В.В., Петров Б.И., Плетнев К.И. Территории высокой концентрации научно-технического потенциала в странах ЕС. М., 2001. С. 29.
образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (абз. 2 ст. 1 Федерального закона).
Придание территории статуса наукограда играет большую роль, так как позволяет ей сохранить научно-технический потенциал, предоставить возможности для развития научным организациям, техническая база которых находится в плачевном состоянии.
Общая характеристика нормативной правовой базы по наукоградам заключается в том, что она слабо развита и имеет отсылочный характер. Специальный федеральный закон о наукоградах имеет рамочный характер. Он содержит множество отсылочных норм, которые не развиты в отраслевых законах (в частности, нормы о труде). Специфика правоотношений, в которых участвуют наукограды, также не раскрыта. Законодательно не закреплены меры государственной поддержки таких городов.
К основным нормативным правовым актам в сфере регулирования наукоградов относятся:
- Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2007 г. № 917 «Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации»;
- указы Президента РФ о присвоении статуса наукоградов (Указ Президента РФ от 20 декабря 2001 г. № 1472 «О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Дубне Московской области»; Указ Президента РФ от 12 апреля 2001 г. № 416 «О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Королеву Московской области» и др.);
- Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р; Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года, утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике; Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года.
Внимание к наукоградам, особенно ярко выраженное на рубеже ХХ-ХХІ вв., постепенно стало затихать. Законодательство о наукоградах не детализируется и не совершенствуется. Тенденция придания научным городам статуса наукограда приостановилась. В ведомственных отчетах о реализации научно-технической политики проблематика наукоградов практически не затрагивается.
Более того, обсуждаемый в настоящее время проект (Минобранауки России) изменений в федеральный закон о наукоградах еще более ужесточает тре-
бования к этим муниципальным образованиям. «Из сегодняшних 14 наукоградов справиться с этой задачей смогут не все, прогнозируют в Минобрнауки, если не улучшат свои показатели»2. Таким образом, последняя тенденция государственной политики в сфере наукоградов направлена не на стимулирование и развитие, а на ужесточение требований к их деятельности, «отсев» бесперспективных.
Финансово-экономический кризис еще более осложнил ситуацию в наукоградах. Сложилось понимание, что государство не способно обеспечить достойное финансирование для развития всех научно-технических комплексов. Теперь внимание и государственные ресурсы сосредоточены на инновационном центре «Сколково».
При этом в настоящее время около 65 поселений России имеют научнотехнический потенциал, позволяющий им получить статус наукограда. Однако требования, предъявляемые действующим законодательством РФ, а также реальная правоприменительная практика препятствуют приобретению данного статуса. Так, например, не являющиеся муниципальными образованиями поселения, не могут претендовать на присвоение статуса наукограда РФ и получение государственной поддержки. Однако при этом они все равно являются территориями с высоким научно-техническим потенциалом и нуждаются в государственной поддержке.
Поэтому одним из важнейших вопросов в сфере развития наукоградов является закрепление видов государственной поддержки. Причем наукоградам требуется не только финансовая, но и информационная, организационная и иные виды поддержки.
Нормы о государственной поддержке наукоградов содержались в первой редакции Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации». В ряде программ закрепляется право наукоградов на государственную поддержку. Однако в отличие от законов программы не имеют императивного характера, и ни в одном из документов не закреплен общий для наукоградов перечень мер государственной поддержки. В настоящее время единственной законодательно закрепленной мерой государственной поддержки является предоставление средств федерального бюджета. Однако в указанном Федеральном законе «благодаря» последующим изменениям, внесенным в него, эти нормы сведены к минимуму. Вместе с разработкой данного перечня мер считаем необходимым разработать критерии и процедуру предоставления мер государственной поддержки наукоградам, которые отсутствуют в настоящее время. В качестве критериев можно предложить, например, участие или возможность участия научно-производственного комплекса в решении важнейших задач социальноэкономического развития страны в целом или субъектов Российской Федерации; обеспечение национальной безопасности; решение задач приоритетных направлений науки и техники, критических технологий и т. д.
Таким образом, практика показывает, что одной из наиболее острых проблем, стоящих сегодня перед наукоградами, является система государственного финансирования. Многие наукограды не устраивает «подушевой» метод федеральной поддержки. Так, по словам мэра наукограда Кольцово
2 http://www. strf.ru/material. aspx?CatalogId=221&d_no=35208
Николая Красникова, в федеральный бюджет наукоград перечисляет 1,5 млрд рублей в год. Обратно же получает лишь 0,3% от этой суммы. В связи с этим заслуживает внимания предложение вернуться к программному финансированию либо ввести проектное финансирование наукоградов.
В соответствии с нормой статьи 8 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации» трансферты, выделяемые из федерального бюджета для бюджетов наукограда, сначала поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации. Это является дополнительным искусственно созданным препятствием для получения этих средств наукоградами, т. к. увеличивает время поступления и бюрократические проволочки, создает возможность для «оседания» части средств на уровне региона. В целом, повышение роли субъектов в формировании бюджетов наукоградов не способствует стимулированию их социально-экономического, инновационного развития и надежности режима функционирования.
Здесь была отмечена лишь часть проблем, стоящих сегодня перед наукоградами России. Рассматривая данный вопрос инновационных территорий нельзя не сказать о новом явлении в инновационной системе России — инновационном центре «Сколково».
Правовая база для создания инновационного центра федерального значения была заложена еще в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р). В документе была поставлена задача создания новых территориальных центров роста в традиционных регионах концентрации инновационного и промышленного потенциала России.
В связи с этим в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года Президент России впервые заявил о необходимости создания в России мощного центра исследований и разработок, который будет сфокусирован на поддержке всех приоритетных направлений, российского аналога Кремниевой долины3.
Менее чем через год Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (далее — Федеральный закон) был создан инновационный центр «Сколково», целями которого номинированы развитие исследований, разработок и коммерциализация их результатов по следующим направлениям:
1) энергоэффективность и энергосбережение, в том числе разработка инновационных энергетических технологий;
2) ядерные технологии;
3) космические технологии, прежде всего в области телекоммуникаций и навигационных систем (в том числе создание соответствующей наземной инфраструктуры);
4) медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств;
5) стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение (п. 8 ст. 10 Федерального закона).
3 Российская газета. 2009, 13 ноября. № 214.
Безусловно, сама цель создания Сколково не может не вызвать одобрения, так как стимулирование и поддержка исследований в перспективных отраслях является сейчас единственным способом сохранения конкурентоспособности данных отраслей. Однако возникает обоснованный вопрос, как возможно на одной территории охватить весь спектр исследований по всем указанным направлениям и есть ли такая необходимость, с учетом того что в указанных сферах уже созданы специализированные наукограды. В частности, наукоград Обнинск занимается исследованиями в области ядерной физики, атомной энергетики и др., ядерные исследования проводятся в наукоградах Дубна и Троицк; авиастроением, а также исследованиями в ракетно-космической отрасли известны города-наукограды Жуковский, Королев и Реутов; исследованиями в сфере фармакологии, эпидемиологии, вирусологии и бактериологии занимаются Бийск и Кольцово; информационными технологиями, а также проектами в области связи занимается Петергоф.
Возникает вопрос, не начнется ли отток талантливых ученых из указанных наукоградов в пользующийся сейчас большой популярностью центр «Сколково». На Сколково в ближайшие 4 года планируется выделить 120 млрд руб.4 В то время как на все наукограды в общей сложности в 2011 г. было предусмотрено выделить лишь 570 млн рублей5.
Говорить о практике реализации проекта Сколково на сегодняшний день рано. Однако можно сделать определенные оценки и выявить возможные риски исходя из анализа норм федерального закона о Сколково.
В соответствии с нормами Федерального закона (абз. 2, 3 ст. 2) Сколково представляет собой совокупность инфраструктуры территории инновационного центра «Сколково» и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта (под проектом подразумевается создание и обеспечение функционирования Сколково).
С одной стороны данный федеральный закон можно назвать беспрецедентным, так как он вызывает множество вопросов, особенно в части понятийного аппарата: дефиниции недостаточно четкие, а в ряде случаев противоречат нормам законодательства РФ.
В первую очередь это касается определения центра «Сколково». Как уже было сказано, Сколково является совокупностью инфраструктуры территории Сколково и механизмов взаимодействия участников проекта. При этом согласно абз. 5 ст. 2 Федерального закона под инфраструктурой территории Сколково понимается совокупность территории, а также зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся на данной территории. Таким образом, сопоставляя два рассмотренных определения, приходим к выводу, что Сколково является совокупностью совокупности территории Сколково, а также объектов, находящихся на территории Сколково. Определение некорректное как со стилистической, так и с содержательной точек зрения, не конкретизирующее и не раскрывающее специфику данной территории, сформулированное с нарушением требований юридической техники.
4 http://www.rg.ru/2011/05/17/skolkovo. Мт1
5 http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=221&d_no=35208
Еще одним ярким примером является определение понятия «исследовательская деятельность». Согласно абз. 10 ст. 2 Федерального закона к исследовательской деятельности относится осуществление участником проекта исследований, разработок и коммерциализации их результатов по направлениям, определенным в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также иных видов деятельности, необходимых для осуществления исследований, разработок и коммерциализации их результатов. Вызывает удивление, что в исследовательскую деятельность, которая, по сути, должна подразумевать научно-исследовательскую деятельность (а во всем тексте Федерального закона нет ни одного упоминания о науке), включены коммерциализация и «иные виды деятельности, необходимые для их осуществления». Во-первых, это противоречит нормам Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике», в частности, положениям ст. 2 указанного Федерального закона, в которых говорится о существе научно-исследовательской деятельности, подразумевая под этим, в первую очередь, получение и применение новых знаний. Но никак не коммерциализацию и, тем более, не все сопутствующие виды деятельности. Во-вторых, данная формулировка содержит массу «подводных камней». Так, финансовые средства, выделяемые на исследовательскую деятельность, в соответствии с данным определением могут, по-существу, направляться на любую осуществляемую на территории Сколково деятельность. Подобные замечания касаются и других дефиниций.
В соответствии с нормами Федерального закона решения в отношении управления центром «Сколково» принимаются управляющей компанией. Конкретных требований в отношении организационно-правовой формы управляющей компании Федеральным законом не установлено. Указано лишь, что управляющей компанией может стать российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта (абз. 6 ст. 2 Федерального закона).
В качестве управляющей компании была создана Некоммерческая организация «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий»6 под руководством Виктора Вексельберга. Главой попечительского Совета Фонда «Сколково» является Президент РФ Д. Медведев.
Правовой статус управляющей компании можно назвать одной из наиболее ярких новелл Федерального закона. Данная организация наделена обширными полномочиями по регулированию всего спектра жизнедеятельности инновационного центра «Сколково». Фонд является собственником земельных участков, находящихся на территории Сколково, руководит деятельностью всего проекта Сколково, организует исследовательскую деятельность, предоставляет разрешения на осуществление различных видов деятельности (образовательной и др.), а также осуществляет иные полномочия государственных органов в сфере образования, здравоохранения, технического регулирования, градостроительной деятельности и т. д. Однако главная особенность заключается в том, что фонд имеет право осуществлять собственное регулирование, и не «связан» действующим законодательством Российской Федерации.
6 http://www.i-gorod.com
Бесспорно, заслуживает одобрения одна из декларируемых целей Федерального закона — максимальная защита участников проекта от бюрократии и коррупции государственных органов путем передачи реализации их функций управляющей компании. Однако возникает вопрос, неужели на других — в том числе инновационных — территориях (наукограды, ОЭЗ и т. д.) не следует пресекать бюрократию и коррупцию. Может быть необходимо решать проблему именно с этой стороны? Кроме того, вызывает сомнение тот факт, что создание собственного правопорядка способно уничтожить коррупцию. Например, право управляющей компании устанавливать дополнительные, помимо установленных в законе, требования к претендентам на получение статуса участников проекта (п. 3 ст. 10 Федерального закона) может обладать коррупциогенным потенциалом.
В качестве примера приведем закрепленные в рассматриваемом Федеральном законе полномочия управляющей компании в сфере технического регулирования. В соответствии с нормами ст. 13 Федерального закона управляющая компания принимает решение, будут ли действовать на территории Сколково нормы российского законодательства (технические регламенты, стандарты, своды правил и т. д.) или будут применяться документы иных государств: госу-дарств-участников Таможенного союза, государств-членов Организации экономического сотрудничества и развития. При этом данное решение принимается самостоятельно, органы государственной власти лишь ставятся в известность. Таким образом, решение Фонда де-факто может отменять действие на территории Сколково норм федеральных законов и подзаконных актов. Данные положения явно противоречат нормам Федерального закона «О техническом регулировании» и являются новым прецедентом в законодательстве Российской Федерации.
Подобные примеры можно привести и по иным сферам жизнедеятельности Сколково: таможенной (ст. 11), санитарно-эпидемиологической (ст. 14), градостроительной (ст. 15), здравоохранению (ст. 17) и т. д.
Таким образом, осуществление в указанных сферах полномочий органами государственной власти и органами местного управления на территории Сколково не допускается; создается модель «государства в государстве», уникальная ситуация, когда управляющая компания имеет право ограничивать действие закона на своей территории.
Анализ полномочий управляющей компании, закрепленных в Федеральном законе, показывает, что фактически она является не коммерческой организацией, а органом публичной власти. Точнее, она совместила в себе обе эти функции. Таким образом, правовой статус организации четко не прописан в законе и до конца не ясен.
Инновационная деятельность на территории Сколково будет осуществляться участниками проекта «Сколково». Для того чтобы получить данный статус с возможностью осуществлять исследовательскую деятельность на территории Сколково, организация должна соответствовать следующим требованиям (п. 2 ст. 10 Федерального закона):
1) юридическое лицо должно быть создано в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) постоянно действующий исполнительный орган юридического лица, а также иные органы или лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, постоянно находятся на территории Сколково;
3) учредительными документами юридического лица допускается осуществление им исключительно исследовательской деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом;
4) юридическое лицо принимает на себя обязательства осуществлять исследовательскую деятельность в соответствии с настоящим Федеральным законом и соблюдать правила проекта.
Нужно отметить, что данные критерии имеют весьма формальный характер. Например, не вменяется осуществление какой-либо научной экспертизы в отношении деятельности претендента на статус участника проекта, отсутствуют требования по компетентностным характеристикам сотрудников организации-претендента и т. д.
Как было отмечено раньше, Федеральным законом регламентировано, что управляющая компания может установить дополнительные условия, которые не предусмотрены п. 2 настоящей статьи и соблюдение которых является обязательным для принятия решения о включении юридического лица в реестр участников проекта.
Кроме того, контроль за соответствием деятельности лиц, участвующих в реализации проекта, его целям осуществляется управляющей компанией. Таким образом, законодательно не закреплена какая-либо научная и научно-техническая экспертиза результатов проектов.
Статус участника проекта присваивается сроком на 10 лет. Однако утратить данный статус участник проекта может не только по истечении указанного срока, но и досрочно, по следующим основаниям:
1) нарушение участником проекта правил проекта;
2) несоблюдение участником проекта требований настоящего Федерального закона;
3) отказ участника проекта от участия в проекте (п. 5 ст. 10 Федерального закона).
В третьем случае не ясно, как осуществляется процедура отказа от участия в проекте. Как эта процедура будет связана с обязательствами участника проекта.
Подводя итог, считаем необходимым отметить, что цель создания мощного инновационного центра в России по примеру Кремниевой долины, безусловно, рациональна, так как ставит целью достижение инновационного прорыва в России. Однако законодательная база и концепция модели инновационного центра «Сколково» требует существенного совершенствования. Кроме того, необходимо вернуть наукограды из фактического «забвения» государственной властью, так как маловероятно, что один инновационный центр «Сколково» сможет «вытянуть» все приоритетные направления инновационного развития России, которые пока еще сохранились в российской науке.
