CC BY
7
Чуча Сергей Юрьевич Луговик Сергей Викторович
Глобальная тенденция поощрения осведомительства и трудовые правоотношения
Право на информирование не только в уголовно-правовой сфере, но и в трудовых отношениях, во всех иных сферах общественного бытия оценивается социумом законодательно не просто как норма, но как способ реализации конституционных прав граждан, который не только одобряется, но и подлежит поощрению и защите со стороны общества и государства посредством сохранения анонимности (если таковая имеет место в конкретном случае) и защиты информатора от возможных неблагоприятных последствий разглашения соответствующей информации.
В науке трудового права проблемы правового регулирования труда лиц, конфиденциально сотрудничающих с оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, специальному исследованию не подвергались. Нельзя сказать, что они достаточно изучены и в оперативно-розыскной науке. В статье обосновывается трудоправовая отраслевая принадлежность правоотношений с участием отдельных типов информаторов (осведомителей).
Ключевые слова: информатор, осведомитель, труд, трудовые отношения, работник, поощрение, защита.
Global trend of promoting whistleblowing and its impact on labor relations
The right to inform not only in the criminal-legal sphere, but also in labor relations, in all other spheres of social life is assessed by the society legislatively not just as a norm, but as a way of realizing the constitutional rights of citizens, which is not only approved, but also subject to promotion and protection by society and the state by preserving anonymity (if such occurs in a particular case) and protecting the informant from possible adverse consequences of disclosure of such information.
In the science of labor law, the problems of legal regulation of the work of persons who confidentially cooperate with operational units of bodies engaged in operational investigative activities have not been subjected to special research. It cannot be said that they are sufficiently studied in the operational-investigative science. The article substantiates the labor-legal branch affiliation of legal relations with the participation of certain types of whistleblowers.
Keywords: whistleblower, labor, labor relations, employee, promotion, protection.
Информирование и осведомительство как негласное (конфиденциальное) информирование относятся к формам поведения, оцениваемым в обществе диаметрально противоположно: от полного неприятия до восхваления, в частности, как универсального, чрезвычайно действенного средства борьбы с преступностью и девиантным поведением в целом.
Радикально негативно воспринимается осведомительство в криминальной среде. Как ни странно, несмотря на известный государственный контроль, с ней солидаризуется медийное пространство, ведя речь не о правовом, а о морально-нравственном явлении с применением вызывающей резко негативную реакцию терминологии: стукачество, доносительство, сексотство и т.п.
Между тем тенденция поощрения информирования (осведомительства) и защиты права на него приобрела глобальный характер.
2.1. Восприятие осведомительства в правоохранительной сфере.
В целом в профессиональной правоохранительной среде осведомительство оценивают позитивно, хотя и здесь можно «заметить "извинительный" контекст: конфиденциальное сотрудничество с гражданами возможно и необходимо, если раскрыть преступление с помощью других мер невозможно или затруднительно, а подспудно слышится: "осведомительство это плохо, но потребно"» [1, с. 71].
Тем не менее проведенное В.Ф. Луговиком исследование показывает высокую готовность граждан к взаимодействию с правоохранительными органами посредством осведомительства (информирования). В течение четырех лет названным автором опрашивалось по 150— 200 чел. Анкета включала как закрытые вопросы, так и варианты действий респондентов в определенных ситуациях (например, как поступит респондент, если стал тайным очевидцем
37
преступления; при каких условиях готов тайно оказать помощь полиции и др.). В ходе исследования установлено, что 48-52% опрошенных однозначно выразили готовность конфиденциально помочь в раскрытии преступления, 2326% - при определенных условиях (если жертвой преступления стал близкий человек, если будет уверен в своей безопасности, если его имя останется в тайне и др.), и лишь около четверти респондентов сочли это неприемлемым. Разброс цифр по годам при этом был в пределах статистической погрешности. Таким образом, три четверти населения выразили готовность оказывать помощь в выявлении и раскрытии преступлений. Причем перспектива получить денежное вознаграждение1 за информирование полиции о криминальных явлениях не выступала доминирующим мотивом сотрудничества.
Иногда лицо добровольно и инициативно информирует полицию о криминальных событиях и причастных к ним лицах вовсе не из-за доверия, симпатии или желания помочь. Мотивы могут быть самыми разными: месть, зависть, жажда справедливости и др. Можно предположить, что лица, отрицательно относящиеся к полиции (а они зачастую имеют криминальный опыт), предпочитают не открытый и непосредственный контакт с сотрудниками, а конфиденциальный, т.е. осведомительство. Причины этого сотрудникам оперативных подразделений абсолютно ясны. Впрочем, это характерно и для части лояльных информаторов. Дело в том, что у некоторых из них создается иллюзия приобретения таким путем тайной власти и возможности скрытого управления ситуацией («никто не знает, почему лицо арестовали, а это моя заслуга»). Имеются и другие мотивы сотрудничества, но в любом случае в их основе лежит все-таки субъективное понимание добра и зла, правды и лжи, справедливости и неправедности [1].
Проведенное исследование показало отсутствие линейной зависимости между доверием к полиции и готовностью к конфиденциальному взаимодействию. Напротив, позитивно оценивающие деятельность полиции респонденты оказались более склонными к открытому сотрудничеству, нежели негласному. Этот вывод представляется наиболее важным для последующих рассуждений.
2.2. Поощрение информирования вне уголовно-правовой сферы в России и других странах.
Исходя из мотивов сотрудничества, в основе которых лежит «субъективное понимание добра и зла, правды и лжи, справедливости и несправедливости», можно сделать вывод о том, что
1 См.: Об утверждении Положения о назначении и выплате полицией вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших: приказ МВД России от 6 июня 2018 г. № 356 (здесь и далее все ссылки на российские нормативные правовые акты приводятся по справ. правовой системе «КонсультантПлюс» URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15.07.2022).
большинство граждан готовы осуществлять информирование не только о криминальных событиях и лицах, но и о любых нарушениях законов. И такая ситуация не особенность нашего времени, но социальная закономерность, а потому потенциал осведомительства на фоне столь высокой готовности населения к сотрудничеству с властью и информированию о нарушении законов далеко не востребован [1, с. 72-73]. Действительно, «мы без конца ругаем товарища Сталина, и, разумеется, за дело. И все же я хочу спросить - кто написал четыре миллиона доносов?» - хочется повторить за Сергеем Дов-латовым, и это лучшее подтверждение выводов оперативно-розыскных психологов.
Осведомительство уже давно вышло за пределы уголовно-правовой сферы и активно поощряется в России. Так, государственный сервис «Активный гражданин», действующий в городе Москве, начисляет баллы, которые лицо, обнаружившее нарушение правил парковки автомобиля или иное правонарушение и сообщившее о нарушителе с приложением фотодоказательств, может использовать для получения материальных или нематериальных благ. Агрегаторы такси также практикуют балльную систему поощрения пассажиров за информирование о грязном салоне перевозящего их такси, громкой музыке и т.п. Более того, есть информация от заслуживающих доверия источников, что ради вознагражения такие сообщения направляются и при реальном отсутствии правонарушения, т.е. придумываются.
В исследованиях в сфере оперативно-розыскной деятельности осведомительство сегодня расценивается уже как способ реализации конституционных прав граждан, в том числе: на осуществление власти непосредственно, а также через органы власти (ст. 3 Конституции Российской Федерации); на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29); на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32); на обращение лично, а также направление обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), и др. Предлагается конкретизировать эти конституционные положения в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, поскольку отсутствие правовых, организационных, социально-защитных механизмов, гарантирующих гражданам реализацию их конституционных прав, является существенным фактором, затрудняющим их участие в делах государства [1, с. 73-74]. Именно по такому пути идет и зарубежный законодатель.
30 апреля 2014 г. на 1198-ом заседании заместителей министров были приняты Рекомендации № СМ^ес (2014)7 Комитета министров Совета Европы «О защите информаторов, со-
общество и право • 2022 • № 3 (81)
38
общающих о противозаконной деятельности» [2]. Несмотря на их рекомендательный характер, не предусматривающий неблагоприятных последствий за неисполнение, их положения были имплементированы в законодательство ряда стран Европы и международно-правовые акты2, а 26 ноября 2019 г. Европейским парламентом и Советом была принята Директива 2019/1937/ЕС «О защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза» [4], которая в Европейском Союзе вступила в силу 16 декабря 2019 г. Это уже полноценный нормативный акт, обладающий признаком общеобязательности для всех государств Евросоюза, обязанных привести в соответствие ему свое национальное законодательство.
Что касается терминологии. Для обозначения поставщика информации в международном праве используется термин whistleblower - человек, который сообщает кому-либо о чем-то незаконном, что происходит, особенно в государственном учреждении или иной организации, ближайший перевод которого - информатор, разоблачитель.
В первых двадцати и целом ряде других пунктов упомянутой Директивы обосновывается чрезвычайная полезность и важность осведо-мительства как для общества в целом, так и для отдельных отраслей жизнедеятельности социума. Так, согласно п. 31 лица, сообщая информацию об угрозах или ущербе общественным интересам, полученную в связи с выполнением трудовых обязанностей, используют свое право на свободу выражения мнений. Право на свободу выражения мнений и информации, закрепленное в ст. 11 Устава и в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, охватывает право на получение и распространение информации, а также на свободу и плюрализм средств массовой информации. В свою очередь, Директива 2019/1937/ЕС опирается на практику Европейского суда по правам человека, касающуюся защиты права на свободу выражения мнений, и принципы, разработанные на этой основе Советом Европы в его Рекомендации «О защите информаторов, сообщающих о противозаконной деятельности», принятой 30 апреля 2014 г.
Пункт 1 Директивы констатирует, что лица, работающие в государственной или частной организации или контактирующие с такой организацией в контексте своей трудовой деятельности, часто первыми узнают об угрозах или вреде общественным интересам. Сообщая о нарушениях законодательства, наносящих ущерб общественным интересам, эти лица выступают в качестве информаторов и тем самым играют ключевую роль в выявлении и
2 См.: пункт 10 Рекомендации № CM/Rec (2018)12 Комитета министров Совета Европы «О надлежащем управлении в области спорта» (принята 12 дек. 2018 г. на 1332-ом заседании представителей министров) [3, с. 12].
предотвращении таких нарушений, а также в обеспечении благосостояния общества. Однако потенциальным информаторам часто не рекомендуется сообщать о своих опасениях или подозрениях из-за боязни возмездия. В этом контексте важность обеспечения сбалансированной и эффективной защиты информаторов все чаще признается как на уровне Евросоюза, так и на международном уровне. Они снабжают национальные и общеевропейские правоохранительные системы информацией, способствующей эффективному выявлению, расследованию и судебному преследованию нарушений законодательства Евросоюза, тем самым повышая прозрачность и подотчетность (п. 2 Директивы) и т.д.
По общему правилу гарантии, предоставляемые информаторам данной Директивой, не могут снижать уровень гарантий, предоставляемых специальным законодательством о правоохранительной деятельности, противодействии коррупции, государственных закупках, о профсоюзах, о труде и др. (пп. 21-23 и др.) Так, в соответствии с п. 21 Директива не должна наносить ущерба защите, предоставляемой работникам при сообщении о нарушениях профсоюзного трудового законодательства. В частности, в области охраны труда п. 11 Директивы Совета 89/391/ЕЭС [5] уже требует от государств-членов обеспечить, чтобы работники или представители работников не оказывались в невыгодном положении из-за обращенных ими к работодателям просьб или предложений принять надлежащие меры по уменьшению угроз для работников и (или) устранению источников опасности. В соответствии с этой директивой работники и их представители имеют право обращаться в компетентный орган с вопросами, если они считают, что принимаемые работодателем меры и используемые им средства недостаточны для обеспечения безопасности и охраны здоровья.
Директивой устанавливаются ограничения на использование информации о закупках для обеспечения обороны и безопасности государства, секретной информации, защищенных от несанкционированного доступа (пп. 24-25), защищенных специальным законодательством Евросоюза и национальным законодательством конфиденциальных сообщениях между адвокатами и их клиентами, медицинскими работниками и пациентами (п. 26). Представители же других профессий, помимо юристов и медицинских работников, должны иметь возможность реализовать право на защиту в соответствии с Директивой 2019/1937/ЕС, когда они сообщают информацию, защищенную профессиональными правилами, которая необходима для выявления нарушения, подпадающего под сферу действия данной Директивы (п. 27).
39
Директива 2019/1937/ЕС не регулирует целый ряд отношений. Например, она не должна затрагивать национальные правила реализации прав представителей трудящихся на информацию, консультации и участие в коллективных переговорах и защиту трудовых прав трудящихся (п. 29), информаторов полицейских, таможенных и иных правоохранительных органов или зарегистрированных в качестве таковых в национальных базах данных (п. 30) и др.
Особо оговариваются правила обращения с анонимной информацией. Государства - члены ЕС вправе самостоятельно определять, обязаны ли государственные и частные организации, иные компетентные органы принимать и расследовать анонимные сообщения о нарушениях, подпадающих под действие настоящей директивы. Однако лица, анонимно сообщившие о сведениях, подпадающие под действие настоящей Директивы, должны пользоваться защитой в соответствии с настоящей Директивой, если они впоследствии будут идентифицированы и подвергнутся преследованию.
2.3. Поощрение осведомительства в оперативно-розыскном праве России.
Согласно ст. 18 Федерального закона от 25 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» лица, содействующие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, находятся под защитой государства. При возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество отдельных лиц в связи с их содействием органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, а равно членов их семей и близких эти органы обязаны принять необходимые меры по предотвращению противоправных действий, установлению виновных и привлечению их к ответственности. Более того, освобождается от уголовной ответственности лицо из числа членов преступной группы, совершившее противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий, и привлеченное к сотрудничеству с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, активно способствовавшее раскрытию преступлений, возместившее нанесенный ущерб или иным образом загладившее причиненный вред.
Лица, сотрудничающие с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, либо оказавшие им помощь в раскрытии преступлений или установлении лиц, их совершивших, могут получать вознаграждения и другие выплаты. Полученные суммы вознаграждений и другие выплаты налогами не облагаются и в декларациях о доходах не указываются. Государство гарантирует лицам, изъявившим согласие содействовать по контракту органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, выполнение своих обязательств, предусмотрен-
ных контрактом, в том числе гарантирует правовую защиту, связанную с правомерным выполнением указанными лицами общественного долга или возложенных на них обязанностей. Граждане, сотрудничающие по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в качестве основного рода занятий, имеют право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Период такого сотрудничества засчиты-вается в страховой стаж указанных граждан на основании сведений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Порядок передачи таких сведений определяется руководителем соответствующего государственного органа, в состав которого входят оперативные подразделения, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.
В случае гибели лица, сотрудничающего по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в связи с его участием в проведении оперативно-розыскных мероприятий семье пострадавшего и лицам, находящимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания погибшего и назначается пенсия по случаю потери кормильца. При получении лицом, сотрудничающим по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, травмы, ранения, контузии, увечья, наступивших в связи с его участием в проведении оперативно-розыскных мероприятий и исключающих для него возможность дальнейшего сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, указанному лицу выплачивается единовременное пособие в размере пятилетнего денежного содержания и назначается пенсия по инвалидности. Представляется, что здесь мы имеем дело как с традиционализмом, так и с новаторством в сфере сотрудничества государства и общества [6].
Таким образом, с учетом норм законодательных и подзаконных актов3 очевидно государственное одобрение осведомительства и информирования в правоохранительной сфере [7].
3 См.: приказ ФСБ России от 20 сентября 2016 г. № 583 «Об утверждении Порядка передачи сведений о периодах сотрудничества по контракту граждан с органами федеральной службы безопасности в качестве основного рода занятий для зачета в страховой стаж» (зарегистрирован в Минюсте России 10 октября 2016 г. № 43975); приказ МВД России от 16 января 2018 г. № 19 «Об утверждении Порядка передачи сведений о периодах сотрудничества по контракту граждан с органами внутренних дел Российской Федерации в качестве основного рода занятий для зачета в страховой стаж» (зарегистрирован в Минюсте России 4 мая 2018 г. № 50980); приказ ФСИН России от 12 мая 2020 г. № 298 «Об утверждении Порядка передачи сведений о периодах сотрудничества по контракту граждан с учреждениями и (или) органами уголовно-исполнительной системы Российской Федерации в качестве основного рода занятий для зачета в страховой стаж» (зарегистрирован в Минюсте России 24 июля 2020 г. № 59060).
общество и право • 2022 • № 3 (81)
40
1. Луговик В.Ф., Важенин В. В. Развитие осведомительства как мировая тенденция // Общество и право. 2020. № 4. С. 71-75.
2. Council of Europe. URL: https://rm.coe. int/16807096c7 (дата обращения: 15.07.2022).
3. Бюл. Европейского суда по правам человека. Рос. изд. 2018. № 12.
4. EUR-lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/ dir/2019/1937/oj (дата обращения: 15.07.2022).
5. Council Directive 89/391/EEC of 12 June 1989 on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health of workers at work//Official Journalofthe European Communities. L 183. Volume 32. 29 June 1989. Сайт eur-lex. europa.eu. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A31989L0391 (дата обращения: 15.07.2022).
6. Луговик В.Ф. Преемственность и новации в оперативно-розыскной науке //Полицейское право. 2006. № 4. С. 79-81.
7. Исследование выполнено в рамках НИР FMUZ-2021-0033 «Обеспечение социально-трудовых прав граждан в условиях трансформации сферы труда» Института государства и права Российской академии наук.
1. Lugovik V.F., Vazhenin V.V. Development of the whistleblowing as the world trend // Society and law. 2020. No. 4. P. 71-75.
2. Council of Europe. URL: https://rm.coe. int/16807096c7 (date of access: 15.07.2022).
3. Bull. of European Court of Human Rights. Russian edition. 2018. No. 12.
4. EUR-lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/ dir/2019/1937/oj (date of access: 15.07.2022).
5. Council Directive 89/391/EEC of 12 June 1989 on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health of workers at work//Official Journal ofthe European Communities. L 183. Volume 32. 29 June 1989. Website eur-lex. europa.eu. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A31989L0391 (date of access: 15.07.2022).
6. Lugovik V.F. Continuity and innovations in investigative science // Police law. 2006. No. 4. P. 79-81.
7. The study was carried out as part ofthe research FMUZ-2021-0033 "Ensuring the social and labor rights of citizens in the context of the transformation of the world of work" of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Чуча Сергей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник сектора процессуального права, руководитель междисциплинарного Центра правовых исследований в области трудового права и права социального обеспечения Института государства и права РАН; e-mail: [email protected];
Луговик Сергей Викторович, кандидат юридических наук, судья Арбитражного суда Омской области; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
S.Yu. Chucha, Doctor of Sciences in Jurisprudence, Professor, Chief Researcher of the Sector of Procedural Law, Head of the Interdisciplinary Center for Legal Research in the Field of Labor Law and Social Security Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences; e-mail: [email protected];
S.V. Lugovik, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Judge of the Arbitration Court of the Omsk Region; e-mail: [email protected]
41
