CC BY
19
Луговик Виктор Федорович Важенин Вячеслав Валерьевич
Развитие осведомительства как мировая тенденция
Анализируется мировая и российская практика привлечения населения к борьбе с преступностью и нарушениями законов. Впервые в российской науке осведомительство рассматривается в самом широком значении - как реализация конституционного права гражданина на участие в делах общества и государства, обеспечении законности и правопорядка. В основе статьи результаты изучения судебной практики, опроса сотрудников оперативных подразделений и граждан, анализ международных нормативных правовых актов.
Ключевые слова: осведомительство, оперативно-розыскная деятельность, борьба с преступностью, правоприменение, сотрудничество.
Development of the whistleblowing as the world trend
The article analyzes the world and Russian practice of involving the population in the fight against crime and violations of laws. For the first time in Russian science, whistleblowing is considered in the broadest sense as the realization of the constitutional right of a citizen to participate in the affairs of society and the state, to ensure law and order. The article is based on the results of a study of judicial practice, a survey of employees of operational units and citizens, and an analysis of international regulatory legal acts.
Keywords: whistleblowing, operational and investigative activities, fight against crime, law enforcement, cooperation.
Осведомительство относится к тем явлениям, которым даются диаметрально противоположные оценки: от полного неприятия до восторженного превозношения как универсального средства решения проблемы информационного обеспечения раскрытия преступлений. Причем в российском медийном пространстве чаще всего его рассматривают и анализируют не в правовом, а преимущественно в морально-нравственном аспекте с употреблением таких критичных эпитетов и метафор, как стукачество, наушничество, доносительство, сексотство, фискальство и др. Иногда они приобретают форму имен собственных: гапон, азеф, ванька-каин и др., но в любом случае мы сталкиваемся с негативной эмоциональной окраской явления и разным смыслом, вкладываемым в понятие. Собственно, научного понятия тоже нет! Каждый человек, социальная группа включает в него близкое и приемлемое для восприятия содержание1, и на житейско-бы-товом уровне проблемы с дефиницией осведомительства и признаками определяемого предмета вообще не существует. Удивительно, но, несмотря на отождествление осведомительства с ябедничеством, сплетничанием, злословием, это никак не повлияло на его существование и
1 Как отмечал Ф. Энгельс, «каждый класс и даже каждая профессия имеют свою собственную мораль» [1,
с. 298-299].
живучесть, в том числе и в криминальной среде, которая, как известно, не только негативно, но и радикально репрессивно относится к информаторам полиции.
Что же касается позитивных оценок осведомительства, то они исходят преимущественно из профессиональной среды, да и то достаточно робко и с оговоркой, что это вынужденная мера. В таких рассуждениях нетрудно заметить «извинительный» контекст: конфиденциальное сотрудничество с гражданами возможно и необходимо, если раскрыть преступление с помощью других мер невозможно или затруднительно, а подспудно слышится: осведомительство - это плохо, но потребно. Абсурдность подхода оттеним сопоставлением с уголовно-процессуальной традицией. В частности, мы не сталкивались с утверждением, что свидетель допрашивается (в том числе, тайно от преступника) только тогда, когда иным способом получить доказательства вины невозможно. Нелепость понятна, так почему же в ином нравственном стандарте рассматривается информатор (осведомитель), и кто изначально может определить, с помощью каких мер можно предупредить или раскрыть то или иное преступление?
Несмотря на развитие оперативно-розыскной методики раскрытия преступлений, пред-
71
лагающей оптимальные алгоритмы действий, нельзя применительно к каждому преступлению четко сказать, какие оперативно-розыскные мероприятия приведут к успеху в выявлении и изобличении преступника, и уже по этой причине вряд ли допустимо говорить об исключительности осведомительства и выпадении его из общего ряда правовых средств борьбы с нарушением законов.
Между тем бессмысленно отрицать объективную обусловленность и историческую жизнестойкость осведомительства. Мы не будем обращаться к древним источникам, но библейский постулат «нет ничего тайного, что не сделалось бы явным» не потерял своей актуальности и повсеместно во все времена воплощался в жизнь преимущественно посредством осведомительства.
В настоящее время актуально повышение уровня взаимодействия правоохранительных органов с населением. Однако проблема заключается в том, что российский законодатель до сих пор находится в плену моральных догм и стереотипов, сформированных в прошлом столетии, когда замалчивался сам факт конфиденциального сотрудничества с гражданами, а оперативно-розыскная деятельность регулировалась исключительно секретными нормативными правовыми актами. Для объективной оценки осведомительства как социального явления и его места в системе мер борьбы с преступностью необходимо преодоление мифов и предубеждений. И здесь важно уйти от элементов иезуитского обеления осведо-мительства на основе принципа «цель оправдывает средства», освободиться от излишней возбужденности, экспансивных суждений и эмоциональной окраски явления. Думается, только это позволит преодолеть законодательную робость и ввести осведомительство в правовое русло.
Распространено утверждение, что граждане негативно относятся к сотрудничеству (в том числе, конфиденциальному) с полицией. Чаще всего этот миф тиражируется на основе социологических исследований, демонстрирующих отрицательный вектор общественного мнения об эффективности деятельности полиции2. В итоге высказывается суждение, что коль граждане нелицеприятно оценивают деятельность полиции (а именно такое утверждение звучит чаще всего), то они не будут оказывать помощь в выявлении и раскрытии преступлений. Логическая цепочка достаточно спорная, но она
2 Например, исследования показывают, что более 74% опрошенных отрицательно оценивают результаты борьбы с коррупцией [2].
часто воспроизводится на страницах научных изданий и в отчетах различных структур, исследующих социальные процессы.
Мы изучили данную проблему и изложение результатов предварим следующими выводами: во-первых, масштабное уклонение граждан от содействия в борьбе с преступностью не подтверждается материалами исследования; во-вторых, отношение к полиции (оценка ее деятельности) и оказание ей информационного содействия - это разные явления, не имеющие жесткой прямой зависимости.
А теперь аргументы. Для выяснения готовности граждан к конфиденциальному информированию полиции мы ежегодно на протяжении 4 лет опрашивали 150-200 человек. Анкета включала как закрытые вопросы, так и варианты действий респондентов в определенных ситуациях (например, как поступит респондент, если стал тайным очевидцем преступления; при каких условиях готов тайно оказать помощь полиции и др.). В ходе исследования установлено, что 48-52% опрошенных однозначно выразили готовность конфиденциально помочь в раскрытии преступления, а 23-26% - при определенных условиях (если жертвой преступления стал близкий человек, если будет уверен в своей безопасности, если его имя останется в тайне и др.)3, и лишь около четверти респондентов сочли это неприемлемым. Таким образом, три четверти населения выразили готовность оказывать помощь в выявлении и раскрытии преступлений. Причем перспектива получить денежное вознаграждение за информирование полиции о криминальных явлениях не выступала доминирующим мотивом сотрудничества4.
В ходе исследования было также установлено, что позитивное отношение к полиции и потенциальная готовность к конфиденциальному информированию в целях раскрытия преступлений не находятся в линейной зависимости. Более того, респонденты, позитивно оценивающие деятельность полиции, продемонстрировали большую склонность к открытому, нежели негласному, взаимодействию с ней. И это не позволяет согласиться с авторами, рассматривающими положительное отношение к полиции как исключительное условие эффективности сотрудничества с населением [4, 5]. Действительно, характер отношений важен, но здесь наличествуют детали, которые не вписываются в предложенную аргументацию. Безусловно, данная закономерность требует своего
3 Разброс цифр по годам был в пределах статистической погрешности.
4 Информирование полиции может оплачиваться [3].
72
дальнейшего изучения и анализа, но доверие к полиции и готовность ее информировать о нарушениях закона - это все-таки разные категории. Иногда лицо добровольно и инициативно информирует полицию о криминальных событиях и причастных к ним лицах вовсе не из-за доверия, симпатии или желания помочь. Мотивы могут быть самыми разными: месть, зависть, жажда справедливости и др. Можно предположить, что лица, отрицательно относящиеся к полиции (а они зачастую имеют криминальный опыт), предпочитают не открытый и непосредственный контакт с сотрудниками, а конфиденциальный, т.е. осведомительство. Причины этого сотрудникам оперативных подразделений абсолютно ясны. Впрочем, это характерно и для части лояльных информаторов. Дело в том, что у некоторых из них создается иллюзия приобретения таким путем тайной власти и возможности скрытого управления ситуацией («никто не знает, почему лицо арестовали, а это моя заслуга»). Имеются и другие мотивы сотрудничества5, но в любом случае в их основе лежит все-таки субъективное понимание добра и зла, правды и лжи, справедливости и неправедности. И именно это позволяет самооправдать поступок. Правового значения это не имеет, но должно учитываться в законотворчестве и правоприменении.
Таким образом, можно сделать промежуточный вывод, что абсолютное большинство граждан готовы оказывать содействие в форме информирования не только о криминальных событиях и лицах, но и любых нарушениях законов. Этот вывод отражает не локальную особенность конкретно исторической ситуации, а социальную закономерность, в связи с чем имеет принципиальное значение как для правоприменения, так и для законотворчества. По нашему мнению, осведомительство должно выйти из узких рамок оперативно-розыскной деятельности и специфических средств борьбы исключительно с преступностью. Действительно, его потенциал на фоне готовности населения к сотрудничеству с властью и информированию о нарушениях законов далеко не востребован.
Мы расцениваем осведомительство как способ реализации конституционных прав граждан, в том числе: на осуществление власти непосредственно, а также через органы власти
5 Мотивы конфиденциального сотрудничества мы осветили еще в 1999 г. в комментарии к ст. 15 Закона об ОРД, подготовленном представителями Омской научной школы [6]. Наша позиция, хотя и без сносок, была неоднократно воспроизведена другими авторами в комментариях к данному закону.
(ст. 3 Конституции РФ); свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32); обращаться лично, а также направлять обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45) и др.
Представляется, что эти конституционные положения должны найти конкретизацию в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. Отсутствие правовых, организационных, защитных социальных механизмов, гарантирующих гражданам реализацию их конституционных прав, является существенным фактором, затрудняющим их участие в делах государства.
А теперь обратимся к международному опыту. В 2014 г. Комитетом министров Совета Европы были разработаны рекомендации и принципы защиты информаторов, сообщающих о противозаконной деятельности [7]. Заметим, что рекомендации Европейского сообщества, согласно западной доктрине, относятся к «мягкому праву», носят характер предложений и не поддерживаются санкциями. Тем не менее, в течение последующих пяти лет идеи рекомендаций были имплементированы в законодательство многих европейских стран и реализованы в международных правовых актах [8, п. 10]. В дальнейшем, видимо, для придания большей нормативности положениям о защите осведомителей 26 ноября 2019 г. Европейским парламентом и Советом была принята Директива 2019/1937/ЕС «О защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза», которая в Европейском Союзе вступила в силу 16 декабря 2019 г. В директиве, которая в отличие от упомянутых рекомендаций уже является нормативным правовым актом, общественная полезность и значимость информаторов расценивается как данность. В ней на нескольких десятках страниц достаточно подробно регламентирован порядок защиты осведомителей, определены гарантии их безопасности; дан перечень законов, о нарушениях которых могут сообщать осведомители, и другие положения.
Нужно заметить, что Директива не регулирует правоотношения осведомителей полицейских, таможенных и иных правоохранительных органов («информаторов или зарегистриро-ваных в качестве таковых в базах данных, управляемых органами, назначенными на национальном уровне» - п. 30 Директивы). Ины-
73
ми словами, осведомительство, регламентируемое комментируемой Директивой, является дополнительным информационным ресурсом, финансируемым и организационно обеспеченным за счет иных источников и не управляемым спецслужбами и правоохранительными органами. То есть это как раз то, что можно назвать прямым участием граждан в делах государства.
Как отмечается в п. 31 Директивы, лица, которые сообщают информацию об угрозах или вреде общественным интересам, в контексте своей трудовой деятельности используют свое право не только на свободу выражения мнений, но и закрепленное в ст. 11 Устава Европейского Союза и в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [9] право на получение и распространение информации, свободу и плюрализм мнений.
Вместе с тем в Директиве содержатся ограничения на использование осведомителей и обращается внимание на необходимость взвешенного и осторожного обращения с поступающей информацией. Ограничения касаются использования адвокатской (п. 26) и врачебной тайны (п. 27), а также секретной информации (пп. 24, 25).
Таким образом, в международной правовой практике наблюдаются следующие тенденции, когда осведомительство:
перестает быть прерогативой правоохранительных органов и спецслужб и выходит из сферы уголовного правоприменения;
1. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21.
2. Корня А. В России все страшнее заниматься бизнесом // Ведомости. 2020. 25 мая.
3. Об утверждении Положения о назначении и выплате полицией вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших: приказ МВД России от 6 июня 2018 г. № 356. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Багмет М.А. Причины и условия коррупционной преступности в органах внутренних дел // Рос. следователь. 2019. № 12. С. 56-59.
5. Трунцевский Ю.В., Новоселов С.А. Уровень доверия граждан к полиции как показатель итогов проведения реформы в органах внутренних дел Российской Федерации // Рос. следователь. 2018. № 2. С. 62-67.
6. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: науч.-практ. ком-мент. (постатейный) / под ред. И.Н. Зубова, В.В. Николюка. М., 1999.
является неотъемлемым правом граждан на участие в жизни общества, обеспечение законности и справедливости;
рассматривается как гарантия транспарентности власти и подконтрольности должностных лиц;
выступает элементом гласности, так как предусматривает право человека сообщать о нарушениях любых законов в средства массовой информации;
игнорирует иммунитеты и какие-либо статусные ограничения.
Полагаем, что в настоящее время помимо правового регулирования необходимо создание для осведомительства определенных условий: экономических, организационных, социальных, культурологических, морально-нравственных и других, предусматривающих вознаграждение информаторам, материальное и моральное стимулирование (выплата доли от возмещенного ущерба, наложенного штрафа, прямое вознаграждение, объявление вознаграждения потерпевшими или спонсорами и др.), создание каналов поступления информации, обеспечение их анонимности и др.
В заключение можно отметить, что в перспективе изменение подхода к правовому регулированию осведомительства за счет расширения границ правоприменения способно обеспечить его прогрессивную трансформацию и превратить в эффективное средство обеспечения законности.
1. Marx K. and Engels F. Essays. 2nd ed. Vol. 21.
2. Kornya A.V. It's getting scarier to do business in Russia // Statements. 2020. May 25.
3. On approval of the Regulations on the appointment and payment by the police of remuneration for assistance in solving crimes and detaining persons who committed them: order of the Ministry of the Internal Affairs of Russia d.d. June 6, 2018 No. 356. Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
4. Bagmet M.A. Causes and conditions of corruption crime in the Internal Affairs Bodies // Russian investigator. 2019. No. 12. P. 56-59.
5. Truntsevsky Yu.V., Novoselov S.A. The level of citizens' trust in the police as an indicator of the results of the reform in the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation // Russian investigator. 2018. No. 2. P. 62-67.
6. Federal law "On operational search activities": sci. and practical comment. (article by article) /ed. by I.N. Zubov and V.V. Nikolyuk, Moscow, 1999.
74
7. О защите информаторов, сообщающих о противозаконной деятельности: Рекомендация № ОМ/Йвс (2014)7 Комитета министров Совета Европы: принята 30 апр. 2014 г. на 1198-ом заседании заместителей министров. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О надлежащем управлении в области спорта: Рекомендации № ОМ/Явс (2018)12 Комитета министров Совета Европы: принята 12 дек. 2018 г. на 1332-ом заседании представителей министров // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Рос. изд. 2018. № 12.
9. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 4 нояб. 1950 г. (с изм. от 13 мая 2004 г.) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
7. On the protection of informants reporting illegal activities: Recommendation No. CM/Rec (2014)7 of the Committee of Ministers of the Council of Europe: adopted on Apr. 30, 2014 at the 1198th meeting of Deputy Ministers. Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
8. On good governance in the field of sport: Recommendation No. CM/Rec (2018)12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe: adopted on Dec. 12, 2018 at the 1332nd meeting of representatives of Ministers // Bulletin of the European court of human rights. Russian ed. 2018. № 12.
9. Convention for the protection of human rights and fundamental freedoms: concluded in Rome on Nov. 4, 1950 (as amended on May 13, 2004) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2001. No. 2. Art. 163.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Луговик Виктор Федорович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, ведущий научный сотрудник научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказания РФ; e-mail: [email protected];
Важенин Вячеслав Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры специальных дисциплин Новороссийского филиала Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
V.F. Lugovik, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Operational and Investigative Activities of Internal Affairs of the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Leading Researcher at the Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia; e-mail: vlug@ yandex.ru;
V.V. Vazhenin, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Special Disciplines of the Novorossiysk branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
75
