CC BY
23
УДК 346.5
ГЛАСНОСТЬ ПРИ ОБЩЕСТВЕННОМ ОБСУЖДЕНИИ ЗАКУПОК
Д. С. Михеев, Ю. С. Яичникова
Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
PUBLICITY AT PUBLIC DISCUSSION OF PURCHASES D. S. Mikheev, J. S. Yaichnikova
Mari State University, Yoshkar-Ola
Проблема, поднимаемая в статье, не теряет актуальности на протяжении последних лет, поскольку закупки товаров, услуг для государственных и муниципальных нужд являются одной из наиболее коррупциогенных сфер. Здесь как нигде необходима гласность проведения всех закупочных процедур. Целью работы стал анализ нового нормативного правового акта, регулирующего введение обязательного общественного обсуждения в сфере закупок. Рассмотрены все этапы общественного обсуждения, состав его участников, их правомочия. При этом выявлены существенные факторы, создающие коррупционные риски в процедуре обязательного общественного обсуждения. Например, по мнению авторов, неполным является перечень участников, допущенных к общественному обсуждению. Самые активные и независимые на сегодня общественные структуры оказались за пределами данного списка. Имеются в виду общественные палаты всех уровней и общественные советы при органах государственной власти и местного самоуправления, поскольку все они не являются юридическими лицами. В то же время анализ предусмотренных субъектов дает возможность усомниться в их полной независимости. Такие субъекты, как «любые юридические лица», могут лоббировать интересы потенциальных поставщиков закупаемых услуг, в чем усматриваются возможности коррупционных проявлений. Научной новизной исследования стало внесение дополнений и изменений в части субъектов обязательного общественного обсуждения. Практическая значимость предлагаемых дополнений заключается в том, что они расширяют возможности участия в обсуждении процедуры закупок общественного сектора, создают условия для гласности в данной сфере.
Ключевые слова: закупки, обязательное общественное обсуждение, участники обсуждения, этапы обсуждения.
Благодарности: исследование выполнено при финансовой поддерждке РФФИ в рамках научного проекта № 15-33-01364.
The problem discussed in the article doesn't lose relevance for the last years because purchases of goods, services for the state and municipal needs are one of the most corruption-related spheres. Here, as nowhere, it is necessary to publicly conduct all procurement procedures. The analysis of the new regulatory legal act regulating the introduction of obligatory public discussion in the sphere of purchases became the purpose of the work. The author considered all stages of public discussion, the list of its participants, their competences. At the same time the essential factors creating corruption risks in the procedure of obligatory public discussion are revealed. For example, according to authors, the list of the participants allowed to public discussion is incomplete. The most active and independent public structures are outside this list. We mean public chambers of all levels and public councils at public authorities and local government, as they are not legal entities. At the same time the analysis of the provided subjects gives the chance to doubt their full independence. Such entities as "any legal entities" can lobby the interests of potential suppliers of purchased services, which are seen as opportunities for corruption manifestations. Introduction of additions and changes in a part of subjects of obligatory public discussion became scientific novelty of the research. The practical importance of the offered additions is that they expand possibilities of participation in discussion of the procedure of purchases of public sector, create conditions for publicity in this sphere.
Keywords: purchases, obligatory public discussion, participants of discussion, discussion stages.
Acknowledgments: funding for this article came from the Russian Foundation for basic research in the framework of the scientific project No. 15-33-01364.
© Михеев Д. С., Яичникова Ю. С., 2017
Одной из форм общественного контроля выступает общественное обсуждение. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [9] определяет данную форму как используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и иных организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц перечисленных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
Общественное обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого вносится на общественное обсуждение. Характерными чертами общественного обсуждения являются публичность и открытость, то есть участники общественного обсуждения вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по обсуждаемым вопросам. Общественное обсуждение может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет. Порядок его проведения устанавливается организатором, на котором лежит обязанность обеспечения всем участникам общественного обсуждения свободного доступа к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся обсуждаемого вопроса.
Из законодательных норм вытекает однозначная установка о гласности всей процедуры общественного обсуждения. Остальная ее конкретизация должна получить регламентацию в специальных законах или иных нормативных правовых актах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных правовых актах.
При этом следует особо остановиться на гласности (транспарентности) как ключевом принципе организации власти и управления в любом демократическом государстве. Е. В. Талапина отмечает, что развитие европейского права связано с триумфом и универсализацией принципа транспарентности. Транспарентность сейчас присутствует во всех сферах - заключение договоров, государственное управление, публичная жизнь, судебные и внесудебные процедуры [8, с. 46].
А. Н. Дементьев и О. А. Дементьева полагают, что прозрачность деятельности публичной
власти выступает необходимым условием предупреждения и предотвращения коррупции. Одним из самых эффективных общественных механизмов обеспечения прозрачности авторы называют общественный контроль [1, с. 32].
Ряд других исследователей также связывают понятия общественного контроля в целом и отдельных его форм, с гласностью, открытостью, демократией. Так, Т. Н. Михеева рассматривает общественный контроль как элемент принципа гласности [5, с. 254]. И. М. Япрынцев называет общественный контроль механизмом участия граждан в управлении делами государства [11, с. 31]. Нами также отмечалось, что демократия характеризуется возможностью влияния граждан на принятие решений органами власти [6, с. 18].
Одной из наиболее подверженных критике сфер деятельности органов исполнительной власти являются закупки товаров, услуг для государственных и муниципальных нужд. Данная сфера достаточно детализирована Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [10]. Однако, несмотря на законодательно установленные требования к открытости сферы закупок, публичному размещению информации о процедурах закупок, этот вид деятельности органов государственной и муниципальной власти продолжает оставаться наиболее коррупционным. В связи с чем следует приветствовать утверждение Правительством Российской Федерации Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [7], которые вступили в силу с 1 января 2017 года.
Появление данного нормативного акта является правовой базой для внедрения такой формы общественного контроля как общественное обсуждение в продолжающейся оставаться достаточно закрытой и непрозрачной «кухне» закупок.
Следует сразу оговориться, что требование обязательного общественного обсуждения распространяется лишь на закупки при начальной (максимальной) цене контракта, составляющей более 1 миллиарда рублей с использованием конкурентных способов определения поставщиков. Из этой нормы есть исключения в части закрытых способов определения поставщиков, государственного оборонного заказа и т. п.
В качестве организаторов проведения общественного обсуждения выступают государственные (муниципальные) заказчики, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные
предприятия и ряд иных субъектов, перечисленных в пункте 3 Правил.
Установлено два способа проведения общественного обсуждения - посредством выражения своего мнения участниками в разделе «Обязательное общественное обсуждение закупок» официального сайта единой информационной системы в сфере закупок в Интернете, а также в виде очных публичных слушаний. В качестве участников могут на равных условиях принимать участие любые юридические лица независимо от организационно-правовых форм, места нахождения, любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, государственные органы и органы местного самоуправления. Участники должны пройти процедуру регистрации в единой информационной системе, после чего получают доступ к специализированному разделу, где могут оставить свои замечания и предложения. Данные замечания, предложения проходят в закрытой части единой информационной системы предварительную проверку оператором этой системы в целях исключения содержащейся ненормативной лексики, после чего размещаются в открытой части названной информационной системы не позднее 1 дня после поступления.
Предусмотрено два этапа проведения обязательного общественного обсуждения. Первый этап заключается в обсуждении в специализированном отделе и в рамках очных публичных слушаний информации о закупке, включенной в план закупок. Участники в течение 20 дней с даты размещения информации о закупке оставляют в специализированном отделе свои замечания и предложения по информации о закупке. Организатор обязательного общественного обсуждения размещает в специализированной системе ответ на поступившие замечания, предложения, который автоматически направляется автору замечания, предложения на адрес электронной почты, указанной им при регистрации.
Не позднее 10 дней после окончания срока обсуждения в специализированной системе организатором проводятся очные публичные слушания по обсуждению информации о закупке. Информация о проведении публичных слушаний размещается в специализированной системе и отдельно автоматически направляется каждому лицу, принявшему участие в обсуждении в специализированной системе.
Очные публичные слушания являются открытыми. Организаторы не имеют права ограничить доступ к участию в нем заинтересованных лиц, представителей государственных и муниципальных
органов. Местом проведения очных публичных слушаний является место нахождения организатора. Запрещено проведение данного мероприятия в выходные и праздничные дни.
После завершения указанных процедур проводится второй этап обязательного общественного обсуждения, который заключается в обсуждении в специализированном разделе информации о закупке, включенной в извещение, и документации о закупке. Участники также как и во время первого этапа оставляют в специализированном разделе в сети Интернет свои замечания и предложения, касающиеся соответствия документации о закупке требованиям законодательства и иных нормативных правовых актов, в том числе о контрактной системе в сфере закупок. Также организатором через единую информационную систему на замечания, предложения участников даются ответы.
По результатам второго этапа обязательного общественного обсуждения организатором принимается одно из следующих решений:
а) отмена определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
б) продолжение проведения закупки без внесения изменений в документацию о закупке;
в) продолжение проведения закупки с внесением изменений в документацию о закупке.
В течение 2 дней после окончания второго этапа обязательного общественного обсуждения организатор размещает в специализированном разделе протокол второго этапа обязательного общественного обсуждения, который должен содержать поступившие в рамках этого этапа замечания или предложения и ответы на них, а также принятое решение.
В отношении каждой закупки, подлежащей обязательному общественному обсуждению, формируется отдельный протокол. Протокол второго этапа после размещения в специализированном разделе автоматически направляется с помощью средств программно-аппаратного комплекса единой информационной системы в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну.
Анализ вышеизложенной процедуры проведения обязательного общественного обсуждения
закупок товаров, работ, услуг при всей ее, казалось бы, позитивной оценке, вызывает ряд вопросов и замечаний.
Представляется проблемным аспектом перечень лиц, имеющих право на участие в обязательном общественном обсуждении (участников). С одной стороны указание на любых юридических лиц открывает широкие возможности неограниченному числу заинтересованных организаций, предприятий различных организационно-правовых форм после прохождения регистрации высказывать свои замечания и предложения по проводимым закупкам. По нашему мнению, данная категория участников представляется наиболее активной, реально заинтересованной. Скорее всего, от этой группы участников следует ожидать наибольшего числа предложений как в специализированном разделе в Интернете, так и в случае заинтересованности -участия в очных публичных слушаниях.
Однако здесь же кроются и наибольшие кор-рупциогенные риски. Потенциальные подрядчики (исполнители) услуг по объявляемой закупке могут подыскать и организовать регистрацию в качестве участников в специализированной системе подконтрольных себе юридических лиц. В этом случае, вне всякого сомнения, будет организовано очное участие последних и в публичных слушаниях. Таким образом, открыты совершенно легальные каналы для лоббирования интересов тех или иных поставщиков услуг. Корпорации «Росатом» и «Роскосмос» вполне могут позволить себе обеспечить несколько десятков сторонников, продвигающих их интересы.
В перечне участников можно выделить и вторую категорию, правовое положение, статус и возможности которых во многом сходны с предыдущей. Мы имеем в виду таких субъектов, как государственные органы и органы местного самоуправления. Организатором закупок либо потенциальными поставщиками работ (услуг) также может быть инициировано участие перечисленных органов, продвигающих их позицию. При этом вновь отметим, что данная категория участников располагает возможностями и для участия в очных публичных слушаниях. Более того включение органов государственной власти и местного самоуправления в число участников общественного обсуждения вообще нарушает смысл и логику данной формы общественного контроля. Закупки для государственных и муниципальных нужд не должны проходить обсуждение государственными и муниципальными органами, поскольку они не являются общественными. Подобный правовой нонсенс свидетельствует о справедливости
слов Т. Н. Михеевой и Т. С. Смирновой о некон-кретизированности и неразработанности адаптированных методик, способов пресечения и профилактики коррупции в органах власти [2, с. 15]. Наименее реальной категорией участников, предусмотренных пунктом 8 Правил, выступают «любые физические лица». Гражданин, физическое лицо, обладающее специальными познаниями в сфере закупок, могут высказать собственное компетентное мнение, по сути, только в специализированном отделе через Интернет. Совершенно очевидно, что вряд ли кто из них сможет принять участие в очных публичных слушаниях, которые должны проводиться по месту нахождения организатора (в Магадане, Владивостоке, Мурманске и т. п.) в силу финансовых затрат, невозможности отлучки с работы.
Есть категория потенциальных субъектов обязательных общественных обсуждений, обладающих мощным общественным ресурсом, но не включенных в перечень. Имеются в виду некоторые субъекты общественного контроля, закрепленные статьей 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля» - общественные палаты, общественные советы. Они не относятся к числу юридических лиц, поэтому автоматически исключаются из числа участников, хотя именно эти субъекты являются наиболее активными, авторитетными, независимыми и наименее подверженными коррупционным проявлениям. Именно они, по мнению Т. Н. Михеевой и Е. В. Маслова, выступают ключевыми инструментами общественного контроля [3, с. 18].
В связи с очевидным правовым пробелом в части субъектов обязательного общественного обсуждения в сфере закупок видится целесообразным дополнение пункта 8 Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд такой категорией участников, как «субъекты общественного контроля, установленные статьей 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Также предлагается из перечня участников обязательных общественных обсуждений исключить государственные органы и органы местного самоуправления.
Полагаем, что предложенные дополнения и изменения значительно расширят круг реальных, независимых участников обязательного общественного обсуждения в сфере закупок, сделают эту процедуру более открытой и гласной. И уж коли общественное обсуждение выступает одной из форм общественного контроля, то нельзя не согласиться
со справедливым замечанием Т. Н. Михеевой, что зависит его эффективность, качество решения за-от того, кем будет осуществляться данный контроль, дач, возлагаемых на данный институт [4, с. 74].
Литература
1. Дементьев А. Н., Дементьева О. А. Общественный контроль как необходимое условие обеспечения прозрачности деятельности публичной власти, предупреждения и предотвращения коррупции // Муниципальная власть. 2015. № 4. С. 32-37.
2. Михеева Т. Н., Смирнова Т. С. Противодействие коррупции в местных органах власти зарубежных государств // Закон и право. 2014. № 10. С. 15-17.
3. Михеева Т. Н., Маслов Е. В. О роли общественных советов муниципальных образований в осуществлении общественного контроля // Марийский юридический вестник. 2016. № 2 (17). С. 18-21.
4. Михеева Т. Н. О правовом регулировании общественного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Марийского государственного университета. 2016. № 1 (15). С. 73-77.
5. Михеева Т. Н. Общественный контроль - ключевой элемент принципа гласности местного самоуправления // Современная научная мысль. 2017. № 1. С. 254-260.
6. Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Институт публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С. 17-22.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2016 года № 835 «Об утверждении Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5352.
8. Талапина Е. В. Принципы транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. № 5. С. 40-47.
9. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 211-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30, часть 1. Ст. 4213.
10. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
11. Япрынцев И. М. Сущность и понятие общественного контроля как механизма участия граждан в управлении делами государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 3. С. 27-31.
References
1. Dement'ev A. N., Dement'eva O. A. Obshhestvennyj kontrol' kak neobhodimoe uslovie obespechenija prozrachnosti deja-tel'nosti publichnoj vlasti, preduprezhdenija i predotvrashhenija korrupcii [Public control as a necessary condition for ensuring transparency of public authorities, and preventing corruption]. Municipal'naja vlast' = Municipal authority, 2015, no. 4, pp. 32-37.
2. Miheeva T. N., Smirnova T. S. Protivodejstvie korrupcii v mestnyh organah vlasti zarubezhnyh gosudarstv [Counteraction of Corruption in Local Authorities of Foreign Countries]. Zakon iparvo = Law and right, 2014, no. 10, pp. 15-17.
3. Miheeva T. N., Maslov E. V. O roli obshhestvennyh sovetov municipal'nyh obrazovanij v osushhestvlenii obshhestvennogo kontrolja [On the role of public councils of municipal entities in the implementation of public control]. Marijskij juridicheskij vestnik = Mari law bulletin, 2016, no. 2 (17), pp. 18-21.
4. Miheeva T. N. O pravovom regulirovanii obshhestvennogo kontrolja v sub#ektah Rossijskoj Federacii [On the legal regulation of public control in subjects of the Russian Federation]. VestnikMarijskogo gosudarstvennogo universiteta. Серия «Исторические науки. Юридические науки». = Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law", 2016, no. 1 (15), pp. 73-77.
5. Miheeva T. N. Obshhestvennyj kontrol' - kljuchevoj jelement principa glasnosti mestnogo samoupravlenija [Public control is a key element of the principle of publicity of local self-government]. Sovremennaja nauchnaja mysl' = Modern scientific thought, 2017, no. 1, pp. 254-260.
6. Miheeva T. N., Miheev D. S. Institut publichnyh slushanij v kontekste principa glasnosti mestnogo samoupravlenija [Institute of public hearings in the context of the principle of publicity of local self-government]. Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samou-pravlenie = State power and local self-government, 2016, no. 6, pp. 17-22.
7. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 22 avgusta 2016 goda № 835 «Ob utverzhdenii Pravil provedenija objazatel'nogo obshhestvennogo obsuzhdenija zakupok tovarov, rabot, uslug dlja obespechenija gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» [Decree No. 835 of the Government of the Russian Federation of August 22, 2016 "On approval of the Rules for conducting mandatory public discussions on procurement of goods, works, and services for ensuring state and municipal needs"]. SZ RF = Collected legislation of the Russian Federation. 2016. № 35. St. 5352.
8. Talapina E. V. Principy transparentnosti v publichnom prave [Principles of transparency in Public law]. Gosudarstvo i parvo = State and law, 2015, no. 5, pp. 40-47.
9. Federal'nyj zakon ot 21 ijulja 2014 goda № 211-FZ «Ob osnovah obshhestvennogo kontrolja v Rossijskoj Federacii» [Federal Law of July 21, 2014 No. 211-FZ "On the Basics of Public Control in the Russian Federation"]. SZ RF = Collected legislation of the Russian Federation. 2014. № 30, chast' 1. St. 4213.
10. Federal'nyj zakon ot 5 aprelja 2013 goda № 44-FZ «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlja obespechenija gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» [Federal Law No. 44-FZ of April 5, 2013 "On the Contract system in the sphere of procurement of goods, works and services for ensuring state and municipal needs"]. SZ RF = Collected legislation of the Russian Federation. 2013. № 14. St. 1652.
11. Japryncev I. M. Sushhnost' i ponjatie obshhhestvennogo kontrolja kak mehanizma uchastija grazhdan v upravlenii delami gosudarstva [Essence and concept of public control as a mechanism for citizens' participation in the management of state affairs]. Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government, 2017, no. 3, pp. 27-31.
Статья поступила в редакцию 3.01.2017 г.
Submitted 3.01.2017.
Для цитирования: Михеев Д. С., Яичникова Ю. С. Гласность при общественном обсуждении закупок // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2017. № 2 (10). С. 66-71.
Citation for an article: Miheev D. S., Jaichnikova Ju. S. Publicity at public discussion of purchases. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2017, no. 2 (10), pp. 66-71.
Михеев Денис Степанович, доктор юридических наук, профессор, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, Mikheev_DS@mail ги
Яичникова Юлия Степановна, кандидат юридических наук, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола,
law@marsu. ги
Mikheev Denis S., Dr. Sci. (Law), professor, Mari State University, Yoshkar-Ola,
Mikheev_DS@mail. ru
Yaichnikova Julia S., Ph. D. (Law), Mari State University, Yoshkar-Ola, [email protected]
