CC BY
29
УДК 347.195.41 ББК 67.404
© 2018 г. Е. А. Коломыцева,
преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина. Тел.: 8 (920) 572-88-19.
В. В. Устинова,
преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина. E-mail : valentina-ustinova91 @rambler.ru
ИНСТИТУТ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО ОБСУЖДЕНИЯ ЗАКУПОК:
СООТНОШЕНИЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В настоящей статье автор постарается провести анализ эффективности функционирования института общественного обсуждения закупок на практике, а также сопоставить сформулированные выводы с теми положениями, которые высказывались в науке в период формирования обозначенного правового института.
Ключевые слова: обязательное общественное обсуждение закупок, контрактная система закупок, государственные нужды, коррупция, публичные слушания.
E. A. Kolomytseva - Lecturer at the Department of Administrative and Law Disciplines of the Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin.
V. V. Ustinova - Lecturer at the Department of Criminal Disciplines of the Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin.
THE INSTITUTION OF COMPULSORY PUBLIC DISCUSSION OF PROCUREMENT: THEORYAND PRACTICE
In this article the author will try to analyze the effectiveness of the functioning of the institution ofpublic discussion in practice, as well as to compare the formulated conclusions with those statements that were expressed in science during the formation of the designated legal institution.
Keywords: compulsory public discussion ofprocurement, contract procurement system, state needs, corruption, public hearings.
Статьей 20 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ), а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2016 г. № 835 «Об утверждении Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Постановление), установлены случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сроки и этапы обязательного общественного обсуждения. Формирование института обязательного общественного обсуждения закупок (торгов) осуществлялось в период с 2012 по 2016 годы, найдя свое логическое завершение в принятии Правительством
Российской Федерации вышеуказанного нормативного правового акта.
Институт обязательного общественного обсуждения закупок в Российской Федерации существовал в «пилотном» режиме, начиная с января 2012 года. Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации в период с марта 2013 года по декабрь 2014 года проводил исследование особенностей функционирования на практике нового для правовой системы государственного обеспечения нужд Российской Федерации органа - института обязательного общественного обсуждения закупок, непосредственное участие в становлении которого приняли ряд экономически развитых субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Республика Татарстан, Новосибирская и Волгоградская области), иные субъекты Российской Федерации, а также государственная корпорация «Росатом».
На тот период перед институтом обязательного общественного обсуждения закупок ставились две основные задачи: обеспечение соблюдения принципа прозрачности осуществления государственных и муниципальных закупок и повышение общественного доверия в вопросах, касающихся противодействия коррупции и злоупотребления доверием граждан. В настоящее время в литературе все чаще отмечают не только теоретическую, но и практическую значимость одного из основополагающих начал контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд - принципа открытости и прозрачности. Так, в решениях федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрение жалоб по вопросам, регламентированным законодательством о контрактной системе закупок (в большей степени, безусловно, ФАС России), в мотивировочной части все чаще органом, принимающим решение, применима статья 7 44-ФЗ, закрепляющая принцип открытости и прозрачности контрактной системы закупок.
Стоит отметить, что институт обязательного общественного обсуждения закупок получил свою апробацию до вступления в законную силу нормативного правового акта, закрепляющего абсолютно новую систему обеспечения государственных и муниципальных нужд.
С 1 января 2014 года, в целях исключения оппортунистического принципа в деятельности государственных и муниципальных заказчиков, правило об обязательном общественном обсуждении закупок стало носить императивный характер. Если ранее обязательному общественному обсуждению подвергались исключительно закупки, влияющие на общественный резонанс, или обладающие явными признаками мошенничества, то с 1 января 2016 года вступил в законную силу ряд нормативных правовых актов, конкретизирующих отдельные аспекты осуществления обязательного общественного обсуждения закупок. Так, Е. П. Губин и П. Г. Лахно указывают, что обязательное общественное обсуждение закупок представляет собой форму общественного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов [1]. В свою очередь, А. Н. Сухаренко называет обязательное общественное обсуждение закупок способом контроля расходов в сфере
государственных закупок [7]. При этом, негативное влияние на ситуацию с общественным контролем оказывают и трудности с проведением обязательного общественного обсуждения закупок [8]. Сложно не согласиться с Ганиным, который отмечает, что создание эффективной системы оценки взаимодействия бизнеса и власти позволит проводить оценку эффективности каждого конкретного объявленного конкурса или контракта, как на этапе планирования, так и на этапе исполнения [3, с. 26].
Постановлением определены случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок. Так, 44-ФЗ устанавливает, что проведение общественного обсуждения закупок является обязательным в случае, если начальная максимальная цена контракта составляет более одного миллиарда рублей, за исключением случаев, когда закупка осуществляется в закрытой форме, в рамках государственного оборонного заказа, а также иных случаях, предусмотренных законом. Для региональных и муниципальных заказчиков могут быть установлены дополнительные случаи проведения общественного обсуждения закупки. Так, при проведении закупок государственными заказчиками Чувашской Республики общественное обсуждение закупки необходимо проводить при начальной (максимальной) цене контракта от ста миллионов до одного миллиарда рублей, при этом для администрации городского округа Красногорск Московской области общественное обсуждение закупок является обязательным в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает пятьсот миллионов рублей. Отметим, что ранее субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов [2]. А обязательное обсуждение осуществляется лишь в случае, если такая закупка осуществляется с использованием конкурентного способа определения контрагента. Вместе с тем 44-ФЗ устанавливает и ряд исключений из указанного правила, в частности, обсуждение закупки не проводится, если закупка осуществляется с использованием закрытого способа определения контрагента, к которым, согласно положениям Закона № 44-ФЗ относятся: закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс,
закрытый аукцион. Не проводится обсуждение закупки в случае, если она осуществляется в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера в форме запроса котировок.
Содержание термина «гуманитарная помощь» закреплено не одним нормативным правовым актом, действующим на территории Российской Федерации. Так, согласно Федеральному закону от 04.05.1999 № 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» гуманитарная помощь (содействие) представляет собой вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи (содействия). Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.12.1999 № 1335 «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации» под гуманитарной помощью (содействием) понимается вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально не защищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи (содействия). Правительство указало, что гуманитарная помощь может предоставляться Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам, именуемым в законодательстве полу-
и т» ^
чателями гуманитарной помощи. В этой связи возникает множество вопросов примене-
ния указанных норм. Так, категория «малообеспеченных» лиц не раскрывается законодателем. По общему смыслу содержания правовых норм, под малообеспеченными понимают лиц, которые, по независящим от них причинам, имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Такое закрепление для категории лиц, именуемых в законе как «малоимущие», определяет Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Проведенный анализ норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что, как правило, законодатель воздерживается от использования в текстах нормативных правовых актов формулировки «малообеспеченные», наиболее распространенным, а главное, имеющим законодательное определение, остается термин «малоимущие». В общеправовом смысле представляется возможным говорить о тождественности указанных терминов, на практике указанное правило не всегда применимо. Так, ранее законодательство субъектов содержало в себе терминологию, используемую в данной сфере правовых интересов законодательством об обеспечении государственных нужд. К примеру, закон г. Москвы от 03.11.2004 № 67 определял категорию малообеспеченных московских семей, как лиц, имеющих доход ниже величины московского прожиточного минимума на душу населения [4, с. 135].
В этой связи является затруднительным применение ряда норм 44-ФЗ, поскольку не представляется возможным четко ответить на вопрос, в каких случаях использование бюджетных средств будет направлено на оказание гуманитарной помощи малообеспеченным слоям населения.
Кроме того, перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи, либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.09.2013 № 1765-р. Однако и данный документ не вносит ясность в правовое регулирование указанного аспекта правового интереса, что затрудняет практику правоприменения, поскольку названное распоряжение исполнительного органа власти предопределяет лишь перечень товаров, работ или услуг,
которые государственный или муниципальный заказчик вправе закупать в случае, если необходимо оказать ту или иную помощь населению.
В науке определение термина «гуманитарная помощь» тоже неоднозначно, ученые воздерживаются от определения указанной правовой категории, используя ее в словосочетании «гуманитарная помощь либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера».
Обязательное общественное обсуждение закупок не проводится и в случаях, когда закупка осуществляется в рамках государственного оборонного заказа, а также в случаях, когда заказчик проводит повторный конкурс или электронный аукцион, а электронный аукцион изначально признан не состоявшимся по ряду причин. Например, по окончании срока подачи заявок на участие в нем подана всего одна заявка либо их не было вообще, или заказчик, рассмотрев первые части заявок, отказал всем претендентам в допуске к участию, или в иных случаях, прямо предусмотренных законом.
Отметим, что общественное обсуждение закупок необходимо проводить поэтапно, но и из этого правила также есть исключения. Так, юридические лица, не являющиеся государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, при осуществлении ими закупок на средства, предоставленные им в качестве бюджетных инвестиций, в порядке, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации, не проводят первый этап обязательного общественного обсуждения закупок, начинают осуществлять такое обсуждение со второго этапа, предусмотренного пунктами 33-39 Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных Постановлением.
В настоящее время установлены две формы проведения обязательного общественного обсуждения закупок:
1) электронная форма, осуществляемая в разделе «Обязательное общественное обсуждение закупок» официального сайта сферы закупок в сети «Интернет»;
2) очные публичные слушания, которые проводятся не позднее 10 дней после дня окончания срока проведения первого этапа
обязательного общественного обсуждения закупок. Правила устанавливают обязанность заказчика в срок не позднее пяти дней до дня проведения таких слушаний разместить в соответствующем разделе информацию о дате, времени и месте проведения очных публичных слушаний, о чем программно-аппаратный комплекс единой информационной системы автоматически уведомляет всех участников электронного обсуждения, сообщив им о проведении очного слушания. В качестве участников общественного обсуждения закупок могут выступать юридические лица, физические лица, индивидуальные предприниматели, а также публично-правовые образования, которые участвуют в правоотношениях непосредственно через государственные органы и органы местного самоуправления.
На первом этапе обсуждения закупок заказчик реализует обе формы их проведения. Наиболее частыми нарушениями, о которых автоматически незамедлительно программно-аппаратный комплекс единой информационной системы оповещает заказчика и всех пользователей сайта, являются сроки проведения обязательного общественного обсуждения закупок. Зачастую заказчик неверно определяет место проведения очных публичных слушаний. Возникают проблемы практического применения обозначенного правового института, связанные с качеством осуществления обязательного общественного обсуждения закупок. Так, практике известен ряд случаев, когда в рамках общественного обсуждения назначались слушания без предоставления информации относительно места их проведения, либо юридические лица, имеющие в своем составе сеть филиалов, осуществляли закупку для одного из филиалов, при этом слушание проводилось в другом городе, по месту нахождения головного офиса. Место проведения обязательного общественного обсуждения закупок нормативно закреплено вышеупомянутым постановлением Правительства Российской Федерации, которое устанавливает в качестве места проведения очных публичных слушаний место нахождения юридического лица, осуществляющего обязательное общественное обсуждение закупок.
Согласно ч. 3 ст. 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение порядка или сроков проведения обязательного общественного обсуждения закупок либо непроведение
обязательного общественного обсуждения закупок влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей (указанная норма введена в действие с 15 июля 2016 года). При этом обязательное общественное обсуждение закупок осуществляется в случае, если начальная (максимальная) цена контракта составляет более одного миллиарда рублей. Соотношение суммы, взимаемой в качестве штрафа за непроведение обязательного общественного обсуждения закупок и суммы закупок, при которой такое обсуждение является обязательным, вызывает некоторые вопросы относительно соразмерности причиненного государственным (муниципальным) интересам ущерба и степени общественной опасности совершенного правонарушения. Не менее актуальной для заказчика является необходимость указания в плане закупок информации об обязательном общественном обсуждении закупки и сроке такого обсуждения. Дату начала обсуждения закупок необходимо определять с момента размещения в единой информационной системе плана закупок, поскольку первый этап обязательного общественного обсуждения закупок исчисляется с даты размещения плана закупок, при этом он не должен составлять менее 20 дней. На период начала общественного обсуждения закупок участникам такого обсуждения известна лишь та информация, которая публикуется в плане закупок. Таким образом, зачастую, на практике первый этап обсуждения заканчивается публикацией протокола с указанием на отсутствие каких-либо вопросов касаемо предмета и условий осуществления закупки для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Вместе с тем закон не содержит каких-либо требований относительно количества участников обсуждения, а также не предусматривает неблагоприятных последствий на случай, если общественное обсуждение на первом этапе завершилось без обращений в адрес заказчика замечаний или предложений. В указанном случае, несмотря на формальный подход к процедуре, законодательство в настоящее время не признает обсуждение несостоявшимся, и заказчик имеет право, а в каком-то значении, возможно, даже обязан, перейти ко второму этапу общественного обсуждения.
Законодательство не определяет целей осуществления первого этапа обсуждения заку-
пок. Как следствие, основная задача заказчика, реализующего указанный этап проведения закупки, сводится к соблюдению формальной процедуры, предусмотренной законом, и невыполнение которой влечет наступление административной ответственности.
Второй этап обсуждения закупок реализуется в целях общественного обсуждения документации о закупке, реализуется в соответствующем разделе в единой информационной системе, начинается с даты размещения указанной информации на сайте. Окончание второго этапа обсуждения определяется за три дня до даты, не позднее которой определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено в соответствии 44-ФЗ. Отметим, что в случае, если заказчик на втором этапе принял решение об изменении количества закупаемого товара, то повторно обсуждение такой закупки не осуществляется, первый этап обсуждения не проводится. В протоколе заказчик принимает одно из предусмотренных Постановлением решений, в частности, заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя), продолжить проведения закупки без внесения изменений в документацию о закупке или продолжить проведение закупки с внесением изменений в документацию о закупке.
Подводя итог, отметим, что институт общественного обсуждения закупок в настоящее время не сформировался, на практике сохраняется тенденция к формальному принципу осуществления обязательного общественного обсуждения закупок. Основным поводом привлечения должностных лиц к ответственности в рамках обязательного общественного обсуждения закупок также остается несоблюдение формальных правил. Например, заказчик неверно указал срок проведения обсуждения, при этом мало внимания, как законодателя, так и правоприменителя, уделяется вопросам фактического проведения такого обсуждения, при условии, что большинство протоколов, в особенности, первого этапа обсуждения закупок указывают на отсутствие вопросов и обращений касаемо предмета закупки.
В этой связи представляется необходимым определить критерии, при соответствии которым можно утверждать о поэтапном функционировании института обязательного общественного обсуждения закупок, установить минимальное количество участников обяза-
тельного общественного обсуждения закупок на первом и втором этапах обсуждения, в противном случае не приходится говорить о
Литература
1. Афанасьева Е. Г., Белицкая А. В., Вай-пан В. А. Предпринимательское право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., пере-раб. и доп. URL: http://www.consultant.ru.
2. Андреева Л. В. Организация закупок для обеспечения региональных государственных нужд (на примере города Москвы). Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ имени М. В. Ломоносова). М., 2015.
3. Ганин А. В. Некоторые аспекты управления взаимодействием органов власти и бизнес-структур в экономике региона. Проблемы экономики и юридической практики. 2017. № 5.
4. Комарова В. В. Проблема институциональной определенности обратной связи государства и личности в обеспечении социальной справедливости // Евразийский Союз Ученых (ЕСУ). 2015. № 1.
5. Панова К. О. Банковская гарантия в качестве обеспечения исполнения контракта. Пробелы в российском законодательстве.
2015. № 4.
6. Прудентов Р. В. Общественный контроль как инструмент противодействия коррупции // Конституционное и муниципальное право.
2016. № 10.
7. Сухаренко А. Н. Декриминализация системы госзакупок в России // Безопасность бизнеса. 2017. № 1. URL: http://www.consultant.ru.
8. Сухаренко А. Н. Влияния института общественного контроля на снижение уровня коррупции в сфере госзакупок // Российская юстиция. 2015. № 3.
9. Тюпа В. Госзакупки-2017 // ЭЖ-Юрист. 2016. № 50.
соблюдении общеправовых принципов осуществления обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Bibliography
1. Afanasyev E. G., Belicka A. V., Vaypan V. A., Business law of the Russian Federation: textbook. M., 2017. URL: http://www.consultant.ru.
2. Andreeva L. V. Organization of procurement for regional state needs (on the example of the city of Moscow). Public procurement: problems of law enforcement. Materials of the Third all-Russian scientific-practical conference (June 9, 2015, Lomonosov Moscow state University). M., 2015.
3. Some aspects of management of interaction of authorities and business structures in the economy of the region. Problems of Economics and legal practice. 2017. № 5.
4. Komarova V. V. Problems of institutional certainty feedback of the state and the individual in social justice // Eurasian Union of Scientists (ESU).
2015. № 1.
5. Panova K. O. Bank guarantee as security for the execution of the contract. Gaps in Russian legislation. 2015. № 4.
6. Prudentov R. V. Public control as a tool of anti-corruption // Constitutional and municipal law.
2016. № 10.
7. Sukharenko A. N. Decriminalization of public procurement system in Russia // Business security. 2017. № 1. URL: http://www.consultant.ru.
8. Sukharenko A. N. The influence of social control institution to reduce the level of corruption in public procurement // The Russian justice. 2015. № 3.
9. Tyupa V. Public Procurement-2017 // Gaze-ta-Yurist. 2016. № 50.
