CC BY
203
© К.А. Туманянц, 2007
ГЕНЕЗИС ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ
К.А. Туманянц
Проблемы модернизации пенсионного обеспечения в России в значительной степени обусловлены исторически сформировавшимися причинами, ретроспективный анализ которых способствует разработке современных механизмов их разрешения.
Обеспечение не служивших государству лиц в старости и по болезни в России до XIX в. осуществлялось без участия «государевой казны», в рамках благотворительности и призрения бедных. Преобладающими являлись механизм взаимопомощи в семье и общине \ благотворительность и церковь. Государство осуществляло обеспечение оставлявших службу по возрасту, болезням или увечьям (а в случае их смерти - членов семьи) в виде части получаемого по службе содержания. Первые положения подобного обеспечения были включены в Морской устав 1720 года. Впоследствии отдельные нормы пенсионного обеспечения были распространены на другие отрасли государственной службы (сухопутные войска, чиновников, ученых, таможенников, медиков и т. д.) и с незначительными изменениями существовали вплоть до начала XIX века.
Растущее разнообразие пенсионных положений потребовало их объединения в общий для всех государственных служащих Пенсионный устав 1827 г. как прогрессивной попытки систематизации пенсионного обеспечения и изменения концепции социальной поддержки населения. Фактически на законодательном уровне постулировался переход от пенсии как личной необязательной материальной благодарности монарха за заслуги конкретного человека перед государством к пенсионному обеспечению как неотъемлемому праву каждого гражданина, соответствующего определенным критериям. Однако реализация норм Пенсионного устава столкнулась с опреде-
ленными трудностями и выявила серьезные недостатки нового механизма социального обеспечения.
Рост расходов на выплату пенсий превысил ожидания и стал чрезвычайно обременительным для казначейства. Динамика размера пенсионных выплат в рассматриваемый период приведена в таблице 1.
Кроме того, не была решена задача полного единообразия пенсионных правил. Наряду с общим Пенсионным уставом пришлось оставить или вводить в действие множество отдельных пенсионных уставов, отличавшихся сокращением срока службы для выслуги пенсии и увеличением ее размера. Сохранялся также небольшой размер пенсий относительно получаемого содержания, неоднократно повышавшегося Правительством вследствие роста цен на жизненно важные товары. Размеры пенсии были так малы, что не обеспечивали даже самых необходимых потребностей пенсионеров. Основные параметры пенсионной системы Российской империи приведены в таблице 2.
Неэффективность пенсионной системы была очевидна: сравнение пенсионных расходов 20 западных государств показало, что Россия заняла среди них лишь 15-е место, уступая, за исключением Австрии, всем первостепенным державам, в которых наряду с правительственными пенсиями выплачивались средства из частных пенсионных касс и обществ пожизненного страхования. Основными причинами несостоятельности Пенсионного устава были: практически неограниченное право каждого служащего на пенсию; незначительное число лет службы для выслуги высшей пенсии; принятая система сокращения штатов; отсутствие принятых в западных странах вычетов из содержания служащих, относительный размер которых возрастал с увеличением окладов.
Таблица 1
Расходы на пенсии в Российской империи, млн руб.*
Год Размер пенсионных выплат за счет государственной казны
1795 0,30
1798 0,36
1801 0,75
1828 2,60**
1843 4,6-48**
1865 16,80
1905 46,00
1908 65,00
* Составлено по: Представление господину товарищу министра финансов, тайному советнику В.И. Тимирязеву по вопросу об устройстве в России государственной пенсионной кассы для трудящихся // Труды Общества для содействия русской промышленности и торговле. Ч. 28. СПб., 1906. С. 32; Чистяков И. Страхование рабочих в России. Опыт истории страхования рабочих в связи с некоторыми другими мерами их обеспечения. М., 1912. С. 54.
** Здесь и далее в таблице знаком «**» отмечены данные, рассчитанные автором по: Докладная записка председателя пенсионной комиссии // Труды Высочайше утвержденной комиссии для пересмотра правил о служебных преимуществах. Т. 1. СПб., 1871. С. 28.
Таблица 2
Характеристики пенсионной системы Российской империи *
Показатель Год
1828 1843 1868
Число получающих пенсию, чел. 23 557 52 839** 141 345
Средний размер пенсии, руб. 109,82 91,47** 114,45
Среднее отношение пенсии к содержанию служащих,% 39 33 17
Среднее отношение пенсии к жалованию служащих,% 49 41 29
Отношение числа служащих к числу пенсионеров 4,5 2,5 1,0
* Составлено по: Докладная записка председателя пенсионной комиссии // Труды Высочайше утвержденной комиссии для пересмотра правил о служебных преимуществах. Т. 1. СПб., 1871. С. 28.
** Здесь и далее в таблице знаком «**» отмечены данные, рассчитанные автором по: Записка третья о пенсионном вопросе // Там же. С. 10.
В 1827 г. в Пенсионный устав были внесены лишь незначительные изменения. К началу 1870-х гг. опыт применения специальных и общего Пенсионного уставов показал, что обеспечение будущего покидающих государственную службу и членов их семей является трудным вопросом. Его разрешение станет возможным лишь когда «служащие осознают, что только они одни могут сбережениями... обеспечить будущность как свою собственную, так и своих семейств, и что заботе правительства подлежат только те из них, которые действительно вследствие болезни или
иных несчастных случаев не могли себя обес-печить»2. Реалии того времени, а также результаты развернувшейся в обществе дискуссии по этому вопросу приводили к необходимости ограничения государственных обязательств по пенсионированию только обеспечением малоимущих и нетрудоспособных граждан. Остальные должны были самостоятельно заботиться об обеспечении старости. Однако практическая реализация указанных принципов затруднялась социально-политическими и экономическими причинами. Антагонизм между рыночным принципом личной от-
ветственности за свое будущее и общественными ожиданиями патернализма со стороны государства привел к формированию противоречивой пенсионной системы, неспособной в долгосрочной перспективе решить проблему пенсионного обеспечения граждан. Сходная ситуация наблюдается в России и в начале XXI века.
Радикальная реформа механизма пенсионного обеспечения в Российской империи в
XIX веке не была осуществлена. В то же время экономическое развитие страны в начале
XX века обозначило новые проблемы. Если ранее пенсионное законодательство касалось только государственных служащих, то увеличение доли городской наемной рабочей силы также потребовало выработки механизмов их материального обеспечения при старости и нетрудоспособности.
События января 1905 г. ускорили подготовку законопроектов о пенсионном обеспечении. Страхование старости и инвалидности предполагалось распространить лишь на промышленных рабочих и осуществлять его через государственную кассу обеспечения за счет равных взносов рабочих и предпринимателей. Однако под давлением предпринимательских кругов Государственная дума так и не приняла соответствующий закон. Тем не менее в России шел процесс расширения, углубления и интеграции пенсионной системы 3.
В первые годы советской власти пенсии отождествлялись только с нетрудоспособностью, а право на их получение предоставлялось исключительно нуждающимся. Пенсии исчислялись из минимальной тарифной ставки данной местности в зависимости от состояния средств. Инвалид не получал пенсию, если имел иные источники доходов. Сокрытие получаемых доходов с целью увеличения размера пенсии каралось ее лишением на срок от шести месяцев до года, а при повторных случаях - навсегда. Нормы пенсий дифференцировались в зависимости от степени утраты трудоспособности и местности проживания. В результате пенсии были «уравнительными в двух отношениях: не зависели ни от причины инвалидности (трудовое увечье, общее заболевание и т. д.), ни от конкретного уровня прошлого заработка данного пенсионера, поскольку исчислялись из среднего заработка
данной местности»4. Пенсионер лишался пенсии, если его натуральный доход или имущество превышали минимальную норму, установленную особой шкалой учета имущественного положения.
Сумма всех получаемых одним лицом пенсий и пособий (кроме инвалидов I группы) вместе с заработком, содержанием и прочими доходами не могла превышать минимальной тарифной ставки. Предписывалось обязательное трудоустройство инвалидов низших групп инвалидности. Не достигшие 50 лет инвалиды III и IV групп, не имеющие работы, были обязаны зарегистрироваться в местном подотделе распределения рабочей силы. Это было обусловлено напряженным состоянием трудовых ресурсов в условиях военного времени.
Принципиальное значение имело изданное в октябре 1918 г. Положение о социальном обеспечении трудящихся, наметившее переход от социального страхования к социальному обеспечению всех членов трудовой коммуны, источником существования которых являлся собственный труд. Такой переход объяснялся экономическими условиями «военного коммунизма». Национализация промышленности и введение всеобъемлющего государственного распределения, установление всеобщей трудовой повинности требовали обеспечения всех нуждающихся за счет государства. Средства на социальное, в том числе пенсионное, обеспечение стали отпускаться в сметном порядке из государственного казначейства. Тем не менее с середины 1920-х гг. основным источником средств социального обеспечения были взносы предприятий, учреждений и хозяйств, пользовавшихся чужим трудом за вознаграждение, за всех без исключения занятых, без удержаний из заработной платы. Тарифы взносов периодически устанавливались отделом социального обеспечения и охраны труда Наркомтруда. Ставки взносов по всем прочим видам обеспечения устанавливались местными подотделами социального обеспечения и отделами труда в зависимости от класса опасности данного предприятия, учреждения или хозяйства, на основании утвержденных тарифов. Фактически произошел возврат к страховым принципам пенсионирования, однако рабочие и слу-
146
К. А. Туманянц. Генезис пенсионной системы в России
жащие подлежали обеспечению независимо от уплаты за них страховых взносов. Впоследствии это правило было внесено в Кодекс законов о труде 1922 г. и закреплено в других законодательных актах. Распространение получила практика установления индивидуальных пониженных тарифов страховых взносов предприятий. Постановление ЦИК и СНК СССР от 16 февраля 1930 г. «О размере взносов на социальное страхование» несколько упорядочило страховые тарифы, однако около 65 % страхователей проходило по льготным и частичным тарифам 5.
Экономическая стабилизация в СССР привела к расширению круга лиц, имеющих право на получение пенсии. Пенсия по инвалидности трансформировалась в пенсию по старости, поскольку пенсионированием со временем было охвачено все население в возрасте старше 60 лет, а для женщин, занятых в отдельных отраслях, - с 55. Неоднократно увеличивались максимальный доход и сумма пенсии, одновременно происходил переход к дифференциации ее размера в зависимости от заработка. Была отменена проверка нуждаемости пенсионера. В середине 1920-х гг. введены пенсии по потере кормильца.
Широкое распространение получили льготные пенсии для работников ведущих профессий в важнейших отраслях народного хозяйства. Для приобретения права на такую пенсию по старости были установлены повышенные размеры пенсий и пониженные требования к возрасту и стажу. Достаточно стало перейти на нижеоплачиваемую работу на том же предприятии, чтобы сохранить пенсию. В 1931 г. для продолжавших работать пенсионеров были установлены надбавки к пенсии и льготы по учету заработков при ее исчислении.
Аналогичные тенденции в пенсионном обеспечении отмечаются и в послевоенном Советском Союзе. В 1947 г. система льготных пенсий охватила угольную промышленность, строительство угольных шахт, геологию и горный надзор, черную металлургию, а в 1948 г. - цветную металлургию, химическую, асбестовую, отчасти рыбную промышленность. Льготные пенсии распространились и на некоторые непроизводственные отрасли, например, финансово-кредитную систему, го-
сударственный контроль, систему трудовых резервов. Такой круг отраслей определялся не только значением отрасли, но и степенью настойчивости ведомства. Иногда льготы устанавливались для отдельных производств и цехов. Вал льготного нормотворчества нарастал до первой половины 1956 г., когда наметились перспективы пересмотра пенсионного законодательства.
Важным элементом советской пенсионной системы являлись пенсии за выслугу лет по определенной специальности, установленные изначально для работников просвещения и здравоохранения, летно-подъемного состава, артистов и регулировавшиеся постановлениями по отраслям труда. Расширение круга получателей коснулось и этого вида пенсий.
В советской пенсионной системе не формировались долгосрочные резервы, страховые тарифы рассчитывались, чтобы обеспечить выполнение только текущих обязательств и образование небольшого нормативного запаса финансовых ресурсов. Текущими страховыми сборами покрывались расходы на выплаты впервые назначенных пенсий и пенсий пенсионерам прежних лет. Рост расходов на выплаты пенсий вел к хроническому дефициту средств на выполнение взятых обязательств и неизбежному замораживанию размеров выплачиваемых пенсий для основной массы пенсионеров. Периодически возникала необходимость реформирования системы социального страхования, ее пенсионной составляющей, получившей название распределительной.
Очередной такой пересмотр был произведен в 1956 году. Закон о государственных пенсиях изменил признаки дифференциации, выделив льготное пенсионное обеспечение, сохранил соотношение между пенсиями по случаю потери кормильца и пенсиями по инвалидности. Новый закон привел к значительному повышению размера пенсий. Средний размер пенсии в 1957 г. в процентах к 1955 г. составил: по старости - 210 %; инвалидности от трудового увечья или профессионального заболевания - 145 %; инвалидности от общего заболевания - 156 %; по случаю потери кормильца - 163 %. Дополнительные средства на выплаты пенсий были исчислены в сумме свыше 13 млрд руб. в год, но в 1957 г. факти-
ческие расходы превысили расчетные более чем наполовину 6. Для некоторых категорий работников понизились требования к возрасту и стажу. Для женщин, занятых во вредных условиях труда, пенсионный возраст снижен до 45 лет, стаж - до 15 лет, расширен круг членов семьи, имеющих право на пенсию по случаю смерти кормильца. Впервые закон установил возможность назначения пенсий при неполном стаже в размере, пропорциональном стажу. Закону была придана обратная сила: более высокие нормы пенсий распространены на ранее назначенные пенсии, значительно повысив пенсии почти для 15 млн пенсионеров. Закон не заинтересовывал пенсионеров по старости в продолжении работы, установив непривлекательные условия выплаты им пенсии. В 1956-1962 гг. количество пенсионеров по старости возросло более чем в три раза, работающих пенсионеров - сократилось почти в два раза. К началу 1964 г. работали лишь
9,4 % общего числа пенсионеров по старости 7.
Льготы по выплате пенсий работающим пенсионерам были определены по принципу гарантированной выплаты части или всей пенсии при любом заработке для поощрения продолжения работы по прежней квалификации с прежней или более высокой производительностью труда. В результате число работающих пенсионеров по старости на некоторых предприятиях увеличилось за 1964 г. в 2-3 раза и продолжало расти. Предусмотренный для работающих пенсионеров льготный порядок выплаты пенсий по старости сохранился до 1968 г. и в последующие годы. Другим категориям работников были установлены выплаты пенсий по старости в полном размере независимо от заработка.
Изданным в конце 1969 г. постановлением Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению материальной заинтересованности трудоспособных пенсионеров по старости в продолжении работы после назначения пенсии» вновь рекомендовалось в случае производственной необходимости привлекать на работу трудоспособных пенсионеров, но общая сумма пенсии и заработка не должна превышать 300 руб. в месяц. Для инвалидов II группы, зарабатывающих более 120 руб., был введен учет заработка, а для инвалидов III группы с заработной платой свы-
ше 120 руб. отменена гарантия выплаты не менее 50 % назначенной пенсии. В 1970 г. в течение первого года после назначения пенсии по старости продолжили работу 49 %, а в 1986 г. - уже 61 %. Необходимость устранения разрыва в размерах пенсий, уравнительности (максимальный размер пенсии в 120 руб. не менялся более 30 лет), завышения заявляемого размера заработка вызвали введение ограничений на размер пенсии и сумму заработка, учитываемого при ее назначении, а также стремление «привязать» максимум пенсии к уровню заработной платы.
Если в 1956 г. в РСФСР было 9,4 млн пенсионеров, то на 1 января 1981 г. уже
28,4 млн чел. Расходы на выплаты пенсий в 1980 г. составили 33 млрд руб. Доля пенсионеров, которым пенсия по старости была назначена более 10 лет назад, к концу 1980-х гг. приблизилась к 28 %8. Возросло значение порядка перерасчета длительно выплачиваемых пенсий и их систематического повышения.
Реформы 1956 г. в полной мере выявили недостатки пенсионной системы: несдерживаемый рост численности пенсионеров, получающих льготные пенсии; расширение круга лиц, получающих пенсию и заработную плату; существенное отставание темпа роста пенсий от темпов роста заработной платы, ведущее к уравнительности пенсионного обеспечения и снижению нормы замещения заработной платы; рост бюджетных расходов на выплаты пенсий. Пенсионная реформа 1956 г., значительно повысившая размер пенсий, усилила собесовскую ориентацию пенсионной системы, так как одновременно с повышением пенсий не были пересмотрены тарифы страховых взносов. Растущий бюджет государственного социального страхования наполовину стал покрываться за счет бюджетных средств. Повышение тарифов на социальное страхование, проведенное в 1968 г., не изменило ситуацию. При этом изменения пенсий отставали от роста заработной платы занятых. За 30 лет средний размер пенсий снизился с 62 до 46 % средней заработной платы 9. Только в 1980-х гг. были введены новые тарифы взносов на государственное социальное страхование, дифференцированные по 24 профсоюзам, действовавшие до января 1991 года.
148
К.А. Туманянц. Генезис пенсионной системы в России
Таким образом, тенденции развития пенсионной системы до начала рыночных реформ, обусловленные принципами ее создания в ХУШ-ХК вв., сформировали традиции уравнительного обеспечения, восприятия пенсионных выплат как государственных обязательств перед обществом, недостаточно связанных с результатами индивидуальных усилий работника. Одновременно пенсионной системе придавались функции социальной защиты неимущих и нетрудоспособных слоев населения. В отличие от распространенного мнения пенсионное обеспечение в России никогда не обеспечивало достаточный уровень жизни. Низкий размер пенсии являлся следствием расширения круга лиц, охваченных выплатами, и снижения критериев для ее получения. Остро стояла проблема финансового обеспечения пенсионных обязательств государства. Дисбаланс между возможностями аккумулирования денежных ресурсов и потребностями в финансировании уже назначенных и будущих пенсий сопровождал российскую пенсионную систему на протяжении всего периода ее существования. Сочетание экономического кризиса и негативных демографических изме-
нений в конце XX - начале XXI в. усугубило имеющиеся системные пороки и способствовало критическому обострению противоречий пенсионной модели.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Дегтярев Г.П. Пенсионные реформы в России. М., 2003. С. 90.
2 Историческое обозрение пенсионных постановлений в России и законодательных по сему предмету работ // Труды Высочайше утвержденной комиссии для пересмотра правил о служебных преимуществах и пенсионного устава. Т. 1. СПб., 1871. С. 41-42.
3 См.: Дегтярев Г.П. Указ. соч. С. 108-109.
4 Астрахан Е. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим: Исторический очерк (1917-1970). М., 1971. С. 29.
5 Там же. С. 56.
6 Ланцев М.С. Социальное обеспечение // Труд и заработная плата в СССР. М., 1968. С. 407.
7 Ачаркан В.А. Обеспечение ветеранов труда в СССР. М., 1965. С. 77.
8 Дегтярев ГП. Указ. соч. С. 184.
9 Развитие социального страхования в России. М., 2001. С. 54.
