CC BY
99
Пенсионная реформа
ЭВОЛюцИЯ ПЕНСИОННОй СИСТЕМЫ:
тенденции и перспективы развития в условиях социально ориентированной рыночной
ЭКОНОМИКИ*
Т.В. ЗЫРЯНОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита
Е.М. КОТ, старший преподаватель Уральская академия государственной службы
Переход от государственного социализма к смешанной, многоукладной экономике в России потребовал глубоких реформ не только в экономике, но также в области социальной политики в соответствии с новыми принципами формирования социально ориентированной рыночной экономики, сформулированными в новой Конституции Российской Федерации (1993 г.), Президентом и Правительством России.
Конституция провозгласила Российскую Федерацию демократическим, правовым и социальным государством. Это означает, что социальные права граждан являются наивысшей ценностью в нашем государстве, и оно обязано защищать эти права.
Пенсионный фонд России (ПФР) образован постановлением Верховного Совета страны от 02.12.1990 № 2122-1 в целях государственного управления финансовыми средствами пенсионного обеспечения.
Впервые объединение основных функций по пенсионному обеспечению (сбор, аккумуляция страховых взносов, финансирование расходов на выплату государственных пенсий, назначение, перерасчет, выплата пенсий) произошло в 1992 г.
* Статья подготовлена к печати Екатеринбургским информационным центром Издательского дома «Финансы и Кредит»
в Московской области на базе регионального Отделения ПФР в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 06.07.1992 № 3209-1 «О создании в порядке эксперимента единой пенсионной службы в Московской области».
В целях перехода к работе в новых условиях между главами районных (городских) администраций Московской области и управляющим Отделением ПФР по Московской области были заключены Договоры о взаимодействии и сотрудничестве по социальным вопросам на период эксперимента. Создание пенсионных отделов в структуре Отделения ПФР по Московской области было осуществлено в течение октября — ноября 1992 г.
Созданная в Московской области модель управления пенсионным обеспечением населения получила название «единая пенсионная служба».
В дальнейшем этот термин стал общепринятым при определении структуры, объединяющей все функции по пенсионному обеспечению от сбора, аккумуляции страховых взносов, финансирования пенсионных средств до их расходования — назначения (перерасчета), выплаты и доставки государственных пенсий.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11.05.1993 № 4901-1 «О ходе выполнения постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 6 июля 1992
года «О создании в порядке эксперимента единой пенсионной службы в Московской области» итоги этого эксперимента были подведены, одобрены и в результате поставлен вопрос о создании рабочей группы на уровне Верховного Совета Российской Федерации по подготовке предложений об организации в Российской Федерации единой федеральной службы пенсионного обеспечения.
В дальнейшем опыт Московской области получил свое развитие. В некоторых субъектах РФ органы государственной власти в инициативном порядке, но уже не в форме эксперимента, а на постоянной основе стали передавать функции по назначению и выплате пенсий ПФР. Осуществлялась эта передача путем заключения соответствующих соглашений между администрацией субъекта РФ и ПФР.
К сентябрю 2000 г. единые пенсионные службы действовали в 22 субъектах РФ.
В 2000 г. был принят Указ Президента Российской Федерации от 27.09.2000 № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации», которым было предусмотрено закрепить за ПФР и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий и рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ в течение 2001 г. заключить с ПФР соглашения о передаче территориальным органам ПФР полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы ПФР.
В целях проведения организационных мероприятий в переходный период (2001 г.) ПФР разработаны:
• проект типового соглашения, являющегося базовым документом по координации деятельности отделений ПФР в переходный период;
• план действий по передаче полномочий по назначению и выплате государственных пенсий от органов социальной защиты населения;
• рекомендации по формированию организационной структуры Отделения ПФР и его органов;
• типовые положения о территориальных органах ПФР;
• нормативы численности специалистов, занятых назначением, выплатой пенсий и оценкой пенсионных прав застрахованных лиц;
• нормативы оснащения органов ПФР средствами вычислительной и организационной техники;
• методические рекомендации по ведению бухгалтерского учета и составлению отчетности по выплате пенсий, по вопросам перевода работников региональных органов социальной защиты населения в систему ПФР и другие документы.
По состоянию на 01.07.2001 во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 27.09.2000 № 1709 ПФР заключил соглашения о передаче полномочий по назначению и выплате государственных пенсий с 60 субъектами РФ. Было образовано 930 учреждений со статусом юридического лица, в том числе: 856 управлений ПФР, 71 отдел ПФР и 3 Центра по выплате пенсий, в которых обслуживалось свыше 14,6 млн пенсионеров. Всего к концу 2001 г. органы исполнительной власти 81 субъекта РФ подписали соглашения в соответствии с данным Указом.
С принятием Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» было предусмотрено, что обязательное пенсионное страхование осуществляется страховщиком, которым является ПФР.
Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы стали составлять единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.
В частности, за ПФР закреплены функции, в соответствии с которыми его органы обязаны назначать (пересчитывать) и своевременно выплачивать обязательное страховое обеспечение (трудовые пенсии) на основе данных индивидуального (персонифицированного) учета, а также предусмотренные законодательством Российской Федерации другие виды пенсий, социальные пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.
Состояние действующей системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (далее — пенсионная система) представляло собой одну из острейших социально-экономических проблем в период перехода к рыночным отношениям.
Социальная значимость пенсионного обеспечения определялась тем, что оно затрагивало жизненно важные интересы почти 37 млн человек — получающих пенсию по старости, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.
Государственная пенсионная система Российской Федерации пережила кризис, который был в значительной мере спровоцирован резким скачком цен в 1992 г., не сопровождавшимся принятием действенных мер по поддержанию покупатель-
ной способности пенсии. Доходы пенсионеров хронически отставали от уровня цен. Реальное содержание среднего размера пенсии по старости (с учетом компенсации) в декабре 1994 г. было почти в 2 раза ниже (в сопоставимых ценах), чем до начала либерализации цен в декабре 1991 г.
Основной проблемой пенсионного обеспечения на данном этапе развития общества являлся низкий уровень как абсолютных, так и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения (29 % фонда оплаты труда). В 1994 г. средний размер пенсии составил около 35 % средней заработной платы против соответственно 34 % в 1993 г. и 25 % в 1992 г.
Ситуация с пенсионным обеспечением усугублялась еще и тем обстоятельством, что заработная плата практически не играла сколько-нибудь заметную роль при исчислении размера пенсии. Максимальный размер пенсии устанавливается всем работникам, которые имели заработки, превышающие 55 — 65 % средней заработной платы. Это было связано с существующим искусственным ограничением размера пенсии тремя минимальными размерами пенсии, а для лиц, работавших в неблагоприятных условиях труда, — тремя с половиной минимальными размерами пенсии.
Особо остро стояла проблема минимального размера пенсии, уровень которого по отношению к прожиточному минимуму нетрудоспособного населения продолжал снижаться (рис. 1).
Так, в 1992 г. минимальный размер пенсии составлял 84,6 % прожиточного минимума, в 1993 г. — 78,5 %, в 1994 г. — 66,6 %. При этом если в январе 1994 г. данное соотношение составляло 79 %, то в декабре 1994 г. оно упало до 52 %, а в марте 1995 г. — до 45 - 47 %.
На протяжении 1992 — 1993 гг. и частично 1994 г. удавалось поддерживать минимальный размер пенсии на уровне, который был приближен к величине прожиточного минимума, за счет уменьшения диф-
100 80 60 40 20 0
■ 1992 г.
■ 1993 г.
■ 1994 г.
■ 1995 г.
1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г.
Рис. 1. Минимальный размер пенсии в соотношении с размером прожиточного минимума нетрудоспособного населения
ференциации размеров других пенсий. В первой половине 1992 г. пенсии выплачивались практически в одинаковом размере — 342 — 410 руб.
Во второй половине 1992 г. и в 1994 г. было проведено поэтапное «осовременивание» прошлых заработков для исчисления пенсий, направленное на увеличение дифференциации их размеров. Это в значительной степени сократило финансовые возможности для принятия неотложных мер по повышению минимальных пенсий и, как следствие, привело к снижению их реального содержания.
Попытки поднять уровень пенсионного обеспечения путем периодического (раз в три месяца) увеличения минимального размера пенсии не дали желаемого результата, поскольку при существующем порядке индексации пенсий данная мера влекла за собой кратное повышение размеров всех пенсий, включая максимальные, размеры которых составляют от 3 до 6,3 минимальных размеров пенсии. Таким образом, невозможно было повысить минимальный размер пенсии, не увеличивая при этом на еще большую величину ее максимальный размер, и, следовательно, сконцентрировать финансовые ресурсы пенсионной системы на решении проблемы низкого уровня минимальных пенсий.
Принятые меры по «осовремениванию» прошлых заработков, исходя из которых исчислялись пенсии, также не привели к ожидавшимся результатам. Повышение пенсий лицам, имевшим в прошлом более высокие заработки, вызвало недовольство пенсионеров, которые имели низкие заработки, но получившие максимальные пенсии благодаря тому, что максимальный размер пенсии искусственно сдерживался в прошлом. Именно это обстоятельство явилось одной из основных причин, приведших к развитию уравнительных тенденций в пенсионном обеспечении и необходимости проведения пенсионной реформы. Положение усугублялось еще тем обстоятельством, что в последние годы по причине все еще заниженного максимального размера пенсии росло число лиц, получающих пенсию в максимальных и близких к ним размерах.
Таким образом, шел процесс постоянного уменьшения дифференциации размеров основной массы пенсий. Совершенно очевидно, что в это время система пенсионного обеспечения пыталась решить практически нерешаемую задачу — одновременно довести минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада (рис. 2).
Решить эту проблему возможно было только путем либо значительного увеличения поступлений в ПФР, либо рационализации и оптимизации
Проблема
Пути решения
Последствия
Необходимость увеличения минимального размера пенсии до прожиточного минимума нетрудоспособного человека
Неоднократная линейная индексация пенсий
В результате опережающего роста цен и недостаточности выделенных средств минимальный размер пенсии в 1995 г. составлял 52 % размера прожиточного минимума
Рис. 2. Проблема дифференциации размеров пенсии, пути ее решения
и последствия
самой пенсионной системы за счет изменения ряда норм действующего законодательства, которые не представляются оправданными с социальной и экономической точек зрения.
В связи с невозможностью повышения минимального размера пенсии до социально приемлемого уровня путем линейной индексации всех пенсий в 1993 г. был применен механизм выплаты компенсаций, увеличивающих все пенсии на фиксированную величину. Естественно, что использование такого механизма повышения пенсий вызывало отрицательное отношение к нему пенсионеров, получающих относительно высокие
Негативные явления
Снижение доли заработной платы, с которой взимались взносы на финансирование пенсий (с 69,9% в 1992 г. до 46,6% в 1994 г. и 37% в 1995 г.).
Увеличение выплат социального характера (от 17 до 30% среднемесячной заработной платы в 1994 г.). Уменьшение численности занятых в народном хозяйстве (с 75,8 в 1991 г. до 69,4 млн чел. в 1994 г.). Усиление процесса уклонения от уплаты налогов
Последствия
Расчетное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение к численности пенсионеров составляло менее 1,4 к 1, в то время как по статистическим данным о численности занятых оно должно было составлять 1,8 к 1
Решение
Пенсионная реформа
Рис. 3. Проблемы пенсионного обеспечения, последствия и решение
пенсии. Достаточно отрицательно относились к такому методу и законодатели, которые хотя и закрепили в законе возможность повышения пенсий путем выплаты компенсационных надбавок, однако регулярно пытались провести очередное повышение пенсий путем их линейной индексации. В 1994 г. линейная индексация пенсий осуществлялась 3 раза подряд.
Проведенное с февраля 1995 г. повышение размера пенсий путем увеличения компенсационной выплаты, имевшее своей целью доведение минимального уровня пенсионного обеспечения до 65 % прожиточного минимума пенсионера, прошло с большим трудом, но в результате опережающего роста цен и недостаточности выделенных средств не достигло своей цели. В конечном итоге минимальный размер пенсии в феврале 1995 г. остался на том же уровне, на каком он находился в конце 1994 г. (приблизительно 52 % прожиточного минимума пенсионера). После февральского увеличения компенсационной выплаты до 39 360 руб. законодатели уже дважды принимали решение о линейном повышении пенсий, причем одно из них досрочно. Кроме того, законодатели пытались интегрировать компенсационную выплату в законодательно установленный размер минимальной пенсии.
___Из-за недостаточности
средств, позволяющих повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможным проводить какую-либо социально приемлемую политику в области пенсионного обеспечения.
Существующие в этой области проблемы в первую очередь были вызваны сужением финансовой базы пенсионного обеспечения (рис. 3).
В сложившейся ситуации повышение страховых тарифов не смогло бы решить проблемы стабильного финансирования пенсионного обеспечения, поскольку оно легло бы на плечи законопослушных работодателей, численность которых неуклонно снижалась.
Пенсионная реформа должна предполагать рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий за счет перераспределения имеющихся ресурсов и улучшения их использования. Оптимизация нагрузки пенсионной системы на экономику должна содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров.
Можно выделить основные тенденции, с учетом которых должна осуществляться пенсионная реформа:
1. Интеграция Российской Федерации в мировую систему хозяйства и переход к рыночной экономике.
2. Неблагоприятное соотношение численности плательщиков взносов и пенсионеров.
3. Усиление процесса старения населения.
4. Снижение доли занятых вообще и занятых по найму, в частности, в общей численности трудоспособного населения. Важнейшей тенденцией развития пенсионной
реформы является интеграция Российской Федерации в мировую систему хозяйства и переход к рыночной экономике, характеризуемой свободным перемещением товаров, услуг, рабочей силы и капитала, а также конкуренцией не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. Пенсионная реформа на первом этапе должна проводиться с учетом пропорций, сложившихся в распределении валового внутреннего продукта, соотношения среднего уровня трудовых пенсий со средней заработной платой. Это не означает, что указанные пропорции и соотношения не будут меняться.
Все это требует создания условий для обеспечения конкурентоспособности российских товаропроизводителей, в том числе реорганизации пенсионной системы таким образом, чтобы снизить издержки производства.
Неблагоприятное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение и пенсионеров обусловливалось рядом особенностей российской пенсионной системы.
Среди таких особенностей можно назвать:
• относительно низкий пенсионный возраст;
• высокую долю пенсионеров-льготников;
• возможность получения пенсии при продолжении трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста;
• приток пенсионеров из республик бывшего СССР.
В результате этого соотношение экономически активного населения и пенсионеров составило 1,8
к 1, в то время как в странах с рыночной экономикой данное соотношение составляет 2,2 — 2,4 к 1. Переход к рыночным отношениям все больше и больше вскрывал недостатки, свойственные самой пенсионной системе, и без устранения которых невозможно было ее устойчивое развитие и повышение уровня пенсионного обеспечения в будущем.
Другая тенденция заключается в усилении процесса старения населения. По данным микропереписи 1994 г. за последние 5 лет на 2 пункта увеличился удельный вес лиц старше трудоспособного возраста (это соответствует темпу прироста населения за 1979 — 1989 гг.). В этих условиях в целях снижения экономической нагрузки на трудоспособное население необходимо было более четко определить круг лиц, нуждающихся в государственных гарантиях по пенсионному обеспечению.
Следующей важной тенденцией являлось снижение доли занятых вообще и занятых по найму, в частности, в общей численности трудоспособного населения, что обусловливало необходимость изменения форм пенсионного обеспечения и более тесной увязки уровня пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.
Наконец, невозможность в рамках пенсионного законодательства одновременно обеспечить повышение минимального уровня пенсионного обеспечения и социально справедливую дифференциацию пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада требовала перехода к новому порядку исчисления размеров пенсий, который позволил бы решать эти проблемы.
Следовательно, основными целями пенсионной реформы являются:
1) реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных законом случаях;
2) обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;
3) адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в Российской Федерации рыночным отношениям;
4) рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;
5) повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы уп-
равления пенсионным обеспечением.
Исходя из заявленных выше целей, реформа должна основываться на следующих принципах:
• каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом;
• каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию;
• каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;
• финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;
• средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законом. Часть этих средств централизуется и перераспределяется в целях обеспечения пенсионных гарантий граждан независимо от их места жительства на территории Российской Федерации. Расходы на пенсионное обеспечение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покрываются за счет средств федерального бюджета. Из изложенного следует необходимость в процессе реформы пересмотреть практически все основные принципы пенсионной системы.
Для определения первоочередных задач в области пенсионного обеспечения и достижения общественного согласия по ключевым вопросам реформирования пенсионной системы в феврале 2001 г был образован Национальный совет при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе (Указ Президента Российской Федерации от 08.02.2001 № 137). В его состав вошли руководители высших органов исполнительной власти, депутаты Государственной Думы, главы субъектов РФ, а также представители общественных организаций.
В апреле 2001 г. Национальным советом и Правительством РФ была одобрена Программа
пенсионной реформы, которая определила новые принципы и направления развития пенсионной системы страны.
В данной Программе было определено, из чего должна состоять пенсионная система (рис. 4).
6 июня 2001 г. Президент РФ внес в Государственную Думу Федерального Собрания РФ пакет проектов федеральных законов, направленных на реализацию Программы пенсионной реформы в РФ.
Учитывая важность проведения пенсионной реформы, данные законопроекты в кратчайшие сроки были рассмотрены Национальным советом, согласованы между заинтересованными министерствами и ведомствами, общественными организациями и приняты Федеральным Собранием Российской Федерации. В декабре 2001 г. они были подписаны Президентом Российской Федерации.
Основными принципами реформирования пенсионной системы были признаны следующие.
1. Снижение вдвое ставки единого социального налога на пенсионные цели. Зачисление его не в ПФР, а в федеральный бюджет. Финансирование за счет этих средств базовой части пенсии, размер которой не должен зависеть от стажа и заработка.
2. Введение страховых взносов в ПФР, т. е. индивидуально-возмездных платежей по обязательному пенсионному страхованию. Установление ставки взносов на уровне 14 % выплат в пользу работника с ее регрессивным снижением с суммы выплат, превышающей 100 000 руб. в год (в настоящее время 280 000 руб. в год). Учет суммы взносов, поступивших в пользу каждого застрахованного лица, на его индивидуальном счете, которая составит его пенсионный капитал. Размер страховой части пенсии должен определяться исходя из величины пенсионного капитала и ожидаемого периода выплаты пенсии по старости.
3. Пенсионные права, приобретенные гражданами к моменту проведения реформы в зависимости от имеющегося стажа и заработка, должны быть пре-
Рис. 4. Основные элементы пенсионной системы
образованы (конвертированы) в начальный пенсионный капитал. Величину начального пенсионного капитала следует определять исходя из расчетного размера пенсии по действующим в настоящее время нормам ее исчисления с применением индивидуального коэффициента пенсионера, уменьшенную на размер базовой части пенсии, и ожидаемого периода выплаты пенсии по старости.
4. Направление на накопление до 8 % выплат в пользу работников 1967 г. рождения и моложе и до 2 % выплат в пользу работников, которым до достижения пенсионного возраста остается не менее 10 лет. Учет этих сумм в специальной части лицевого счета застрахованного лица, которые с суммами дохода от размещения средств составят его пенсионные накопления. Размер накопительной части пенсии будет определяться исходя из величины пенсионных накоплений и ожидаемого периода выплаты пенсии по старости.
Итак, практическая реализация пенсионной реформы началась с 1 января 2002 г., т. е. с момента вступления в силу следующих Федеральных законов:
от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;
от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
от 17.12.2001 № 173-ФЗ; «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;
от 31.12.2001 № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»;
от 04.03.2002 № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией»;
от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»;
от 31.12.2002 № 198-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования»;
от 10.01.2003 № 14-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах».
Страховщиком в сфере обязательного пенсионного страхования в России является ПФР, который осуществляет свои полномочия в статусе государственного учреждения и вместе с территориальными органами составляет единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования. При этом по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами государство несет субсидиарную ответственность.
Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ устанавливает круг страхователей, застрахованных лиц, а также определяет виды страхового обеспечения. Существуют две категории страхователей: лица (организации, индивидуальные предприниматели, физические лица), производящие выплаты физическим лицам, и лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой (адвокаты, индивидуальные предприниматели, частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы).
Тарифы страховых взносов в ПФР установлены в неравных процентных долях отдельно для финансирования страховой и накопительной частей пенсии. Размер процентной доли тарифа на какую-либо из указанных частей зависит от возраста лиц, за которых страхователь уплачивает страховые взносы (чем старше гражданин, тем выше тариф на страховую часть и ниже на накопительную). Максимальный тариф страховых взносов с годового дохода работника до 280 000 руб. составляет 14 % от фонда оплаты труда. Страховые взносы, как и единый социальный налог, при соблюдении определенных условий начисляются с применением регрессивной (обратно пропорциональной) шкалы размеров платежей.
Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ предусматривается, что выступать в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию могут негосударственные пенсионные фонды (НПФ).
В российской пенсионной системе выделяются три вида трудовой пенсии (табл. 1)
Таблица 1
Виды трудовой пенсии
Вид пенсии Лица, имеющие право на данный вид
Трудовая пенсия по старости Назначается при наличии не менее 5 лет страхового стажа при достижении мужчинами возраста 60 лет, женщинами — 55 лет
Трудовая пенсия по инвалидности Право возникает в случае наступления инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности III, II или I степени, определяемой по медицинским показаниям
Трудовая пенсия по случаю потери кормильца Право имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении
При этом исчисление страхового стажа за периоды после вступления в силу нового законодательства производится исключительно в календарном порядке. Зачет в страховой стаж нестраховых периодов (военной службы по призыву и ухода за ребенком) обусловлено возмещением уплаты страховых взносов за счет средств федерального бюджета. При этом возмещаемые суммы будут направляться на увеличение размера пенсии конкретного застрахованного лица.
Принципиально, что в отличие от ранее действовавшего пенсионного законодательства Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ не устанавливает каких-либо ограничений по выплате трудовой пенсии работающим пенсионерам.
Трудовая пенсия состоит из нескольких частей (табл. 2).
При этом каждая из частей трудовой пенсии определяется и индексируется по собственным правилам (табл. 3).
Базовая часть трудовой пенсии является государственной гарантией минимального пенсионного обеспечения всем гражданам, имеющим право на трудовую пенсию, независимо от продолжительности страхового стажа. Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется из федерального бюджета за счет поступающих в него сумм единого социального налога. Фактически
данная часть трудовой пенсии существует вне рамок обязательного пенсионного страхования и относится к государственному пенсионному обеспечению.
Путем установления базовой части трудовой пенсии в новой пенсионной системе происходит защита малоимущих граждан, не имевших на протяжении трудовой деятельности высоких заработков. В некоторых случаях может устанавливаться повышенная базовая часть трудовой пенсии (например, при наличии иждивенца).
Коэффициент индексации для базовой части трудовой пенсии и ее периодичность определяются Правительством РФ. Кроме того, размер базовой части трудовой пенсии наряду с индексацией может в целях поэтапного приближения к величине прожиточного минимума пенсионера устанавливаться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Страховая часть трудовой пенсии носит условно-накопительный характер. Суммы страховых взносов, уплачиваемые за застрахованное лицо на финансирование страховой части трудовой пенсии, учитываются на его индивидуальном лицевом счете в виде обязательств пенсионной системы. По достижении лицом пенсионного возраста он
Структура трудовой пенсии
Таблица 2
Источник Трудовая пенсия по старости Трудовая пенсия по инвалидности Трудовая пенсия по случаю потери кормильца
Федеральный бюджет Базовая часть Базовая часть
Бюджет ПФР Страховая часть Страховая часть
Бюджет ПФР Накопительная часть
Таблица 3
Правила установления и индексации частей трудовой пенсии
Части трудовой пенсии Правила установления Порядок индексации
1 2 3
Базовая часть Устанавливается в твердой сумме для всех пенсионеров Индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете ПФР на соответствующий финансовый год
Страховая часть Размер устанавливается исходя из суммы страховых взносов, поступивших на финансирование данной части пенсии за застрахованное лицо в течение всей его трудовой деятельности (расчетного пенсионного капитала) Предусматривается индексация по смешанному типу: путем авансирования в течение года, исходя из уровня цен и путем дополнительного увеличения с 1 апреля следующего года исходя из роста доходов ПФР и роста среднемесячной заработной платы в стране за истекший год
Накопительная часть Устанавливается в зависимости от суммы страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо на финансирование данной части пенсии, и инвестиционного дохода (пенсионных накоплений) Подлежит ежегодной индексации с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений и изменения ожидаемого периода выплаты пенсии
получит сумму пенсии в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его счете. Фактически страховая часть трудовой пенсии финансируется по распределительному методу.
Накопительная часть трудовой пенсии финансируется исключительно на накопительной основе.
Суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии не расходуются на выплату пенсии нынешним пенсионерам, а инвестируются по правилам Федерального закона от 24.07.2002 № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». После достижения гражданином пенсионного возраста он получит в виде накопительной части трудовой пенсии по старости именно свои деньги, а не деньги следующего поколения работающих граждан. Изложенное положение подчеркивает концептуальный тезис нового пенсионного законодательства, свидетельствующий о том, что застрахованные лица обладают возможностью непосредственно влиять на размер своей предполагаемой трудовой пенсии, т. е. они являются активными субъектами системы обязательного пенсионного страхования.
Учитываются сведения о сумме расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица в системе персонифицированного учета ПФР, при этом данные о движении пенсионных накоплений отражаются в специальной части названного счета.
Важную роль при исчислении размера страховой и накопительной частей трудовой пенсии играет такой показатель, как ожидаемый период выплаты трудовой пенсии (табл. 4).
От величины этого показателя напрямую зависят размеры указанных частей трудовой пенсии,
поскольку они определяются путем деления суммы поступивших страховых взносов (соответственно расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений) на ожидаемый период выплаты трудовой пенсии.
Таким образом, размер трудовой пенсии поставлен в прямую зависимость от суммы поступивших в ПФР страховых взносов за весь период трудовой деятельности работника, а не от продолжительности его трудового стажа и среднемесячного заработка, как было ранее. Не существует никаких ограничений по учету заработной платы при исчислении пенсии.
В ее размере отражается фактический размер заработной платы, с которого уплачивались страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Несомненно, что зависимость размера трудовой пенсии от поступивших страховых взносов с полной заработной платы мотивирует уплату страховых взносов и формирует увеличение доходной части бюджета ПФР.
Новое пенсионное законодательство сохранило все пенсионные права граждан, приобретенные в старой пенсионной системе. В этих целях проводится так называемая оценка пенсионных прав. Без такой оценки граждане разного возраста находились бы в неравных условиях, поскольку не все из них могли бы за оставшееся до выхода на пенсию время сформировать достаточный расчетный пенсионный капитал, а установить общую сумму страховых взносов за период до 1 января 2002 г. фактически невозможно. Базой для оценки пенсионных прав фактически являются нормы, действовавшие до начала пенсионной реформы пенсионного законодательства. При определении пенсионных прав в их денежном выражении на 1 января 2002 г. подсчитывается, какая пенсия полагалась бы конкретному лицу с учетом имеющегося у него трудового стажа и заработка.
Таблица 4
Период для исчисления страховой части трудовой пенсии
Время выхода гражданина на пенсию Ожидаемый период выплаты трудовой пенсии
по старости
С 1 января 2002 г. по 31 декабря 2002 г. 12 лет (144 месяца)
С 1 января 2003 г. по 31 декабря 2003 г. 12,5 лет (150 месяцев)
С 1 января 2004 г. по 31 декабря 2004 г. 13 лет (156 месяцев)
С 1 января 2005 г. по 31 декабря 2005 г. 13,5 лет (162 месяца)
С 1 января 2006 г. по 31 декабря 2006 г. 14 лет (168 месяцев)
С 1 января 2007 г. по 31 декабря 2007 г. 14,5 лет (174 месяца)
С 1 января 2008 г. по 31 декабря 2008 г. 15 лет (180 месяцев)
С 1 января 2009 г. по 31 декабря 2009 г. 15,5 лет (186 месяцев)
С 1 января 2010 г. по 31 декабря 2010 г. 16 лет (192 месяца)
С 1 января 2011 г. по 31 декабря 2011 г. 17 лет (204 месяца)
С 1 января 2012 г. по 31 декабря 2012 г. 18 лет (216 месяцев)
С 1 января с 2013 г. и в дальнейшем 19 лет (228 месяцев)
Среди основных институтов нового пенсионного законодательства, непосредственно влияющих на размер трудовой пенсии, следует выделить институт перерасчета трудовой пенсии.
Перерасчет размера базовой части трудовых пенсий по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца производится при наступлении обстоятельств, с учетом которых законодатель дифференцирует размеры данной части. К ним относятся: достижение пенсионером возраста 80 лет, изменение степени ограничения способности к трудовой деятельности, количества иждивенцев или категории получателей трудовой пенсии по случаю потери кормильца.
Перерасчет страховой части трудовой пенсии возможен по двум основаниям — в случае продолжения работы и соответственно поступления страховых взносов после ее установления и в случае отказа от ее получения на срок не менее 12 месяцев. У пенсионера, осуществлявшего работу в течение не менее 12 полных месяцев со дня назначения или предыдущего перерасчета страховой части трудовой пенсии, возникает право на перерасчет данной части пенсии с учетом поступивших за этот период страховых взносов.
Кроме того, пенсионер может отказаться от получения установленной ему страховой части трудовой пенсии по старости (полностью или в определенной им части) не менее чем в течение 12 полных месяцев со дня ее назначения или предыдущего перерасчета. В таком случае по заявлению пенсионера производится перерасчет страховой части трудовой пенсии по старости. При этом не
полученные пенсионером за указанный период суммы страховой части трудовой пенсии по старости подлежат зачислению на его индивидуальный лицевой счет.
Лицам, осуществлявшим трудовую деятельность после назначения накопительной части трудовой пенсии по старости, один раз в три года производится перерасчет размера указанной части трудовой пенсии с учетом дополнительных пенсионных накоплений, отраженных в специальной части индивидуального лицевого счета, за период, истекший со дня назначения названной части трудовой пенсии либо со дня последнего перерасчета размера ее накопительной части. Накопительная часть трудовой пенсии устанавливается в зависимости от суммы страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо на финансирование данной части пенсии, и инвестиционного дохода.
Основные законодательные акты, регулирующие механизм реализации права на трудовые пенсии, представлены в табл. 5.
Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ предусматривает сохранение права на досрочное установление трудовых пенсий в связи с особыми условиями труда, т. е. до достижения общеустановленного пенсионного возраста (60 лет — мужчины, 55 лет — женщины). Статья 27 данного Федерального закона устанавливает 15 категорий работников, имеющих указанное право. При этом право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости сохранено только за теми, кто на 1 января 2003 г. отработал не менее половины требуемого специального стажа. Лицам, которые отработали меньше
Таблица 5
Основные законодательные акты
Законодательный акт Основные положения, регулируемые данным актом
Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Устанавливает организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования в России, определяет правовое положение субъектов обязательного пенсионного страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, а также их ответственность
Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» Определены понятие, виды и структура трудовой пенсии, круг лиц, имеющих право на пенсию, и источники финансирования трудовых пенсий
Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» Определены условия и нормы пенсионного обеспечения таких категорий граждан, как федеральные государственные служащие; лица, пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф; граждане, проходившие военную службу; участники Великой Отечественной войны и нетрудоспособные лица
Федеральный закон от 04.03.2002 № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» Только гражданам Российской Федерации, если они: проживают на территории России; получают пенсию или ежемесячное пожизненное содержание, выплачиваемое пребывающему в отставке судье; не выполняют оплачиваемую работу и имеют выдающиеся достижения и особые заслуги перед нашей страной, которые в установленном порядке отмечены высшими государственными наградами и званиями
этого срока, пенсии будут устанавливаться по правилам обязательной профессиональной системы, образованной согласно нормам соответствующего федерального закона.
В настоящее время заинтересованными министерствами и ведомствами проводится работа по доработке и согласованию проектов поправок к проектам Федеральных законов «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» и «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем» в целях их представления в Правительство РФ для направления в Государственную Думу Федерального Собрания РФ для рассмотрения во втором чтении.
Проект Федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» является составной частью пакета нормативных правовых актов по реализации пенсионной реформы в России и направлен на урегулирование отношений, связанных с реализацией права работников на льготную пенсию.
Указанный законопроект предусматривает создание профессиональных пенсионных систем, в рамках которых будут формироваться пенсионные права работников, занятых на рабочих местах с неблагоприятными условиями труда. Финансирование данных систем предполагается обеспечить за счет уплаты работодателем дополнительных обязательных страховых взносов в ПФР по тарифу, определяемому законопроектом «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем», либо пенсионных взносов в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды.
Законопроект «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем» устанавливает обязательный к уплате платеж — страховой взнос на финансирование профессиональных пенсионных систем, созданных с участием ПФР и НПФ. Данный платеж призван обеспечить мобилизацию средств для реализации прав работников, занятых на рабочих местах с особыми условиями труда, на выплаты из профессиональных пенсионных систем в соответствии с проектом Федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации».
Пенсии по государственному пенсионному обеспечению могут быть различных видов в зависимости от категории граждан, которым они назначаются. Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ предусматривается установление социальных пенсий. Фактически социальная пенсия пред-
ставляет собой социальное пособие, основная цель которого — предоставить минимальный источник к существованию гражданину, не заработавшему право на получение трудовой пенсии.
Данный Федеральный закон закрепляет право некоторых категорий граждан на получение двух пенсий. Например, такое право имеют участники Великой Отечественной войны, которым может устанавливаться пенсия по инвалидности, предусмотренная Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ, и трудовая пенсия по старости в соответствии с Федеральным законом от 17.12.2001 № 173-ФЗ. Заметим, что первый указанный закон не охватывает все возможные случаи государственного пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение отдельных категорий граждан, осуществляемое за счет средств федерального бюджета, может регулироваться другими законодательными актами.
К лицам, имеющим необходимые для назначения ежемесячного материального обеспечения награды и звания, относятся:
• Герои Советского Союза;
• Герои Российской Федерации;
• Герои Социалистического Труда;
• граждане, награжденные орденом Святого апостола Андрея Первозванного;
• граждане, награжденные орденом Ленина;
• чемпионы Олимпийских игр;
• лауреаты государственных премий и др. При определении суммы дополнительного
материального обеспечения применяется размер базовой части трудовой пенсии по старости. При этом данная сумма зависит от конкретной награды (звания). Например, Героям Советского Союза дополнительное материальное обеспечение назначается в размере 415 % названной части трудовой пенсии по старости.
В связи с празднованием 60-летия Победы в Великой Отечественной войне Президентом Российской Федерации был подписан Указ от 30.03.2005 № 363 «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 годов». В соответствии с этим Указом право на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение в размере от 500 до 1 000 руб. получали такие категории граждан России, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, вдовы военнослужащих, погибших в годы войны с Финляндией, Великой Отечественной войне, войне с Японией, и вдовы умерших инвалидов Великой Отечественной войны, бывшие несовершенно-
летние и совершеннолетние узники нацистских концлагерей и «блокадники» Ленинграда.
С 1 сентября 2005 г. вступил в силу Указ Президента Российской Федерации от 01.08.2005 № 887 «О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы». Данным Указом дополнительное материальное обеспечение к пенсии указанным категориям граждан установлено в размере 1 000 руб.
С 1 января 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 29.11.2003 № 154-ФЗ «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Данный Федеральный закон направлен на дальнейшее повышение уровня пенсионного обеспечения граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, путем увеличения размера базовой части их трудовой пенсии на централизованно установленный районный коэффициент к заработной плате.
21 марта 2005 г. принят Федеральный закон Российской Федерации № 18-ФЗ «О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву».
Данный закон разработан в целях реализации ст. 17 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и определяет порядок выделения ПФР средств федерального бюджета на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву, а также расчет объема этих средств. Согласно нормам закона сумма средств федерального бюджета, подлежащая выделению в ПФР, включается в расчетный пенсионный капитал застрахованного лица, из которого исчисляется страховая часть тру-
довой пенсии. Тем самым у гражданина, имеющего в страховом стаже указанные нестраховые периоды, будет происходить увеличение размера названной части трудовой пенсии.
Такова краткая характеристика федеральных законов, в соответствии с которыми в нашей стране осуществляется реформирование системы пенсионного обеспечения. Соответствующими министерствами и ведомствами осуществлен большой объем нормотворческой работы. Принято более 100 нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты отношений в области обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения (назначение и выплата пенсий, информирование застрахованных лиц, инвестирование пенсионных накоплений, персонифицированный учет и т. д.).
В органах, осуществляющих пенсионное обеспечение, выводится на качественно новый уровень работа с населением: создаются клиентские службы, обеспечивающие комплексное обслуживание застрахованных лиц и страхователей, консультационные пункты на предприятиях, передвижные консультационные пункты.
К настоящему времени происходящие преобразования принципиально изменили пенсионную систему Российской Федерации и непосредственно сказались на размерах пенсий граждан в сторону увеличения (по сравнению с дореформенным временем).
Так, только при перерасчете в соответствии с нормами нового пенсионного законодательства всех видов пенсий 12 млн человек получили существенную прибавку к пенсии, которая соответствует более чем 30%-ному росту пенсий.
Как показывает время, прошедшее с начала пенсионной реформы, ее стратегия выбрана правильно, и развитие пенсионной системы Российской Федерации осуществляется в верном направлении.
