CC BY
608
УДК 332.0
Проблемы эффективности пенсионной системы россии в условиях реформы*
СОЛОВЬЕВ АРКАДИЙ КОНСТАНТИНОВИЧ
д-р экон. наук, профессор Финансового университета, начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования Пенсионного фонда РФ, Заслуженный экономист РФ E-mail: sol26@100.pfr.ru
Аннотация. Новый этап пенсионной реформы в России является продолжением череды параметрических и институциональных реформ, связанных с перестройкой экономической и социальной системы государства на рыночные условия. Основные направления этой реформы определены Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы (утверждена Правительством РФ), которая существенно скорректировала все предшествующие нормативно-правовые акты по вопросам обязательного пенсионного страхования. При этом была сохранена приверженность курсу перехода пенсионной системы на страховые принципы. К настоящему времени принято свыше 10 федеральных законов, в стадии разработки находится еще несколько десятков нормативно-правовых актов. Отдельные параметрические элементы новой пенсионной реформы начаты в 2013 г. и продолжены в 2014 г. Однако главный комплекс институциональных реформ намечен на 2015 г. и продолжится в течение десятилетнего переходного периода. Таким образом, к середине следующего десятилетия основные параметры институциональных и параметрических изменений получат полноценную реализацию.
ключевые слова: пенсионная система, страховая пенсия, пенсионная реформа, тарифная политика, застрахованные лица.
Efficiency issues of Russian pension system under the reform.
SOLOVYEV ARKADIY KONSTANTINOVICH
Doctor of Economics, Professor of Financial University, Head of Department of actuarial and strategic planning of the Pension Fund of Russia, Honored Economist of the Russian Federation. E-mail: sol26@100.pfr.ru
Abstract. New stage of pension system reform in Russia is a continuation of the series of parametric and institutional reforms concerning with the reformation of social and economic systems of the country according to market conditions. The main directions of this reform are defined by The Strategy of long-term development of the pension system (ratified by the Russian Government) that has considerably corrected all the previous statutory legal acts on compulsory social retirement insurance. Also, preserved was the affinity to the course of transition of the pension system to insurance principles. As of now, more than ten federal laws have been passed and several dozens of legal acts are at the development stage. Certain parametric elements of new pension reform have been started in 2013 and are to be continued in 2014. However, the main complex of institutional reforms is scheduled for 2015 to be carried out during ten year transition period. Thus, by the middle of next decade the main parameters of institutional and parametric changes would be realized full-fledgedly. Keywords: pension system, retirement insurance, pension reform, tax policy, welfare recipients.
* Статья подготовлена при участии Донцовой С.А., Лейковой М.И., Герман Ю.А., Нуриевой Н.Н., Сорокиной М.А.
1. институциональные изменения пенсионной системы
Весь огромный комплекс мероприятий, намеченных в рамках принятых законодательных актов, можно распределить по двум главным направлениям пенсионной реформы.
1. Создание объективных макро- и микроэкономических условий как для текущей бюджетной сбалансированности, так и для долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.
2. Повышение уровня пенсионного обеспечения граждан, утративших трудоспособность, в установленных законом случаях наступления старости, инвалидности или потери кормильца.
При этом все мероприятия пенсионной реформы должны опираться на базовые страховые принципы функционирования пенсионной системы — обеспечивать эквивалентность пенсионных прав и государственных пенсионных обязательств.
Для достижения социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения в рамках пенсионной реформы предусмотрено:
• повышение эффективности использования экономических инструментов стимулирования, в первую очередь — наемных работников и других категорий занятого населения, к личному участию в формировании собственных пенсионных прав;
• создание стимулов для участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
• усиление государственного регулирования и непосредственного участия государства в гарантировании финансовой обеспеченности выплаты всех видов пенсий.
Главными целевыми индикаторами достижения поставленной стратегической цели по повышению уровня жизни пенсионеров предлагается считать:
• доведение среднего размера трудовой пенсии по старости до 2 прожиточных минимумов пенсионера (далее — ПМП) в 2020 г. и 2,5 ПМП — в 2030 г. (против 1,7 ПМП в 2013 г.)1;
• обеспечение уровня (коэффициента) замещения трудовой пенсией по старости утраченного заработка на рекомендованном Международной организацией труда (МОТ) уровне — 40%;
• создание объективных условий и экономических стимулов для активного участия каждого трудоспособного человека в формировании своих
1 Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 12.03.2014).
пенсионных прав, начиная со стимулирования продолжительности трудового стажа, мониторинга отчисления работодателем соответствующих страховых взносов и заканчивая оптимизацией пропорций накопительного и распределительного компонента пенсионной системы.
Для обеспечения другой стратегической цели пенсионной реформы — сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости законодательные нормы предусматривают:
• осуществление четкого разграничения страховых и нестраховых видов и элементов всех пенсионных выплат для закрепления и последующего регулирования их источников финансирования;
• выведение из солидарно-страховой системы перераспределения пенсионных прав наиболее критичных — нестраховых институциональных подсистем: досрочные механизмы формирования пенсионных прав, возмещение обязательств предшествующих государственных пенсионных программ (валоризация), льготные — нестраховые доплаты/выплаты отдельным категориям граждан и др.;
• трансформирование современного двухуровневого экономического механизма формирования пенсионных прав в трехуровневый с соответствующим развитием страховой модели пенсионной системы (солидарной, корпоративной, индивидуально-накопительной);
• компенсацию федеральным бюджетом выпадающих доходов текущего периода солидарно-распределительной составляющей бюджета ПФР по причине изъятия части страховых взносов на формирование индивидуально-накопительных пенсионных прав будущих пенсионеров.
Указанные мероприятия позволяют сбалансировать формируемые пенсионные права с источниками их финансового обеспечения на долгосрочную перспективу. Следует отметить, что большинство мероприятий пенсионной реформы, согласно законодательству, должно осуществляться постепенно в течение десятилетнего переходного периода. Рассмотрим подробнее основные институциональные мероприятия, реализуемые начиная с 2015 г.
Институциональные преобразования затрагивают базовые функции пенсионной системы. Они направлены на решение проблемы диверсификации и целевого закрепления финансовых потоков внутри самой системы и между ее институтами. Для этого, начиная с 2015 г., предусмотрена
трансформация трудовой пенсии в страховую и накопительную2.
Одновременно с этим из трудовой пенсии выделяется также фиксированный базовый размер, который трансформируется в автономную фиксированную выплату, в то время как страховая часть трудовой пенсии трансформируется в страховую пенсию.
Страховая пенсия представляет собой обязательную выплату, которая должна финансироваться за счет индивидуальной части тарифа страховых взносов в ПФР, она назначается независимо от накопительной пенсии и регулируется отдельным федеральным законом.
Фиксированная выплата (ФВ) к страховой пенсии представляет собой обязательную выплату к страховой пенсии. Источником финансирования ФВ является солидарная часть страхового тарифа в рамках базы начисления и сумма отчислений сверх установленной базы начисления.
Нестраховые доплаты (пенсионерам, достигшим 80 лет, иждивенцам и др.), не обусловленные трудовым участием в формировании пенсионных прав, к фиксированной выплате должны финансироваться целевым трансфертом из федерального бюджета.
Накопительная пенсия трансформируется из накопительной части трудовой пенсии, и, так же как и страховая пенсия, должна финансироваться за счет соответствующей части индивидуального тарифа страховых взносов в ПФР.
Следует напомнить, что до 2013 г. формирование накопительной части трудовой пенсии, исходя из 6%-ного тарифа отчислений, была обязательной для всех застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе.
При этом на первом этапе реформы накопительного компонента всем гражданам предоставлено право выбора:
• направлять только 4% на распределительную составляющую (2% тарифа страховых взносов обязательно должны направляться на финансирование накопительной части трудовой пенсии) или
• в полном объеме аккумулировать страховые взносы для формирования и инвестирования пенсионных накоплений, исходя из 6% индивидуального страхового тарифа.
2 Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2013).
На следующем этапе реформы накопительного компонента выбор застрахованным лицом участия в формировании своих пенсионных прав существенно оптимизирован и позволяет каждому работнику направлять всю сумму отчислений на формирование своей страховой пенсии при полном отказе от накопительной пенсии. В настоящее время застрахованные лица, за исключением граждан, впервые выходящих на рынок труда, могут реализовать свое право выбора до 31 декабря 2015 г. Граждане, только вступающие в трудовые отношения, имеют право выбора в течение 5 лет после начала трудовой деятельности либо до достижения возраста 23 лет3.
Важно подчеркнуть, что все ранее сформированные в рамках накопительной системы пенсионные права сохраняются и продолжают реализо-вываться в установленном порядке.
Следует отметить, что предоставление застрахованным лицам права добровольного выбора способа формирования пенсионных прав (по солидарно-страховой или индивидуально-накопительной модели) имеет важное значение в первую очередь для создания объективных экономических условий по достижению достойного размера трудовой пенсии и только во вторую очередь — для обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости и решения проблемы текущей сбалансированности пенсионной системы, поскольку таким образом будет сокращен объем страховых взносов, отвлеченный на формирование пенсионных накоплений.
Что касается реформы досрочных пенсий, то основная проблема, связанная с функционированием этого института, заключается в том, что его финансирование осуществляется за счет общих доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, а не за счет дополнительных страховых взносов работодателей. Сложившаяся ситуация не способствует заинтересованности работодателей в улучшении условий и повышении безопасности труда, а также в развитии системы профилактики несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Право на получение этих пенсий предоставляется многочисленным категориям работников зачастую без экономических оснований и оценки
3 Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых
взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (в ред. от 28.12.2013).
Источник: составлено в соответствии со ст. 33.2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Таблица 2
Дополнительные тарифы страховых взносов на финансирование досрочных пенсий в зависимости от установленного по результатам специальной оценки
условий труда и класса условий труда
Таблица 1
Дополнительные тарифы страховых взносов на финансирование досрочных пенсий
с 1 января 2013 г.
Списки производств, работ, профессий должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение 2013 г., % 2014 г. и далее, %
№ 1 4 6
№ 2 и «малые списки» 2 4
Класс условий труда Оптимальный Допустимый Вредный Опасный
Подкласс условий труда 1 2 3.1 3.2 3.3 3.4 4
Дополнительный тариф страхового взноса, % 0 0 2 4 6 7 8
Источник: составлено в соответствии со ст. 33.2. Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
фактических условий труда, показателей здоровья и сохранения трудоспособности. Самостоятельный источник финансирования досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда, а также занятостью на отдельных видах работ отсутствует, поэтому эти пенсии выплачиваются за счет средств, отчисляемых всеми страхователями-работодателями в объеме общеустановленных страховых взносов. Это снижает возможности для повышения пенсий остальным категориям получателей.
В целях стимулирования работодателей к улучшению условий труда, а также в целях создания сбалансированной и справедливой пенсионной системы Стратегией было предусмотрено установление дополнительного тарифа страховых взносов в бюджет ПФР4. При этом для адаптации страхователей к изменению уровня страховой нагрузки запланировано поэтапное повышение размера дополнительных тарифов страховых взносов (табл. 1).
4 Федеральный закон от 03.12.2012 № 243-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования» (в ред. от 28.12.2013).
Однако по результатам проведения специальной оценки условий труда взамен установленных ставок дополнительных тарифов могут применять -ся другие, дифференцированные в зависимости от оцененного класса и подкласса условий труда, что позволит некоторым работодателям снизить уровень фискальной нагрузки. Так, по результатам специальной оценки условий труда допускается освобождение работодателей от уплаты страховых взносов по дополнительным тарифам, однако в этом случае пенсионные права работников должны будут формироваться на общих основаниях (табл. 2)5.
Страховые взносы по дополнительным тарифам уплачиваются всеми работодателями, у которых есть соответствующие рабочие места, независимо от того, действуют в отношении них преференции по уплате тарифа страховых взносов на ОПС или нет.
Следует обратить внимание, что дополнительными страховыми взносами облагаются все суммы
5 Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».
выплат независимо от их размера, т. е. шкала облагаемости в отношении них не применяется.
При этом вся сумма дополнительного тарифа страховых взносов направляется на солидарную часть тарифа страховых взносов6.
Кроме того, в соответствии с новым законодательством предполагается, что работодатель может уплачивать пенсионные взносы на досрочное негосударственное пенсионное обеспечение для формирования пенсионных прав работников на досрочные пенсионные выплаты7. В таком случае он освобождается от уплаты дополнительного тарифа на обязательное пенсионное страхование. Однако для таких пенсионных взносов установлены минимальные ограничения: 2% для вредного и 4% для опасного классов условий труда.
Следует отметить, что на первом этапе пенсионной реформы рассматриваются только проблемы финансирования пенсионных прав, сформированных на вредных и опасных условиях труда, в то время как решение вопросов досрочного пенсионного обеспечения для педагогических, медицинских и творческих работников Стратегией предусмотрено на следующих этапах реформы, в частности путем постепенного увеличения требований к стажу, необходимому для досрочного назначения пенсии по условиям и нормам федерального закона о страховых пенсиях.
Одним из самых проблемных направлений пенсионной реформы является формирование пенсионных накоплений. Десятилетний опыт формирования пенсионных накоплений обозначил ряд проблем накопительной составляющей пенсионной системы, основными из которых являются:
• снижение пенсионных прав граждан, включенных в обязательную накопительную систему, по сравнению с правами, формирующимися в распределительной системе;
• направление в накопительную составляющую из распределительной 6% тарифа, что усилило ее общую разбалансированность по текущим бюджетным обязательствам и резко снизило реализацию пенсионных прав всех пенсионеров;
6 Федеральный закон от 28.12.2013 № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
7 Федеральный закон от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда».
• недостаточная финансовая устойчивость негосударственных пенсионных фондов и возрастающие по мере увеличения объемов пенсионных накоплений риски, связанные с обеспечением пенсионных выплат;
• отсутствие эффективных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений;
• зависимость пенсионных накоплений от внешних рисков фондового рынка, которые ведут к потере размера пенсии;
• низкая эффективность деятельности НПФ и соответственно — низкая доходность пенсионных накоплений и др.
Первоочередной задачей в повышении эффективности накопительного сегмента пенсионной системы следует считать создание системы государственных гарантий сохранности пенсионных прав застрахованных лиц. В действующем законодательстве гарантирование сохранности средств пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении в негосударственных пенсионных фондах (далее — НПФ), заключалось исключительно в запрете разнесения убытков от инвестирования средств пенсионных накоплений по счетам застрахованных лиц.
В рамках новой пенсионной реформы создается двухуровневая система гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений:
• на каждого страховщика по обязательному пенсионному страхованию создается внутренний фонд гарантирования пенсионных накоплений;
• на федеральном уровне создается общенациональный фонд гарантирования пенсионных накоплений, объединяющий гарантийные взносы всех страховщиков по обязательному пенсионному страхованию, который принадлежит на праве собственности ГК «Агентство по страхованию вкладов» в целях финансирования выплаты страховщику гарантийного возмещения в интересах застрахованных лиц в случае наступления гарантийного случая.
Для всех страховщиков, занимающихся обязательным пенсионным страхованием, участие в системе гарантирования обязательно (включая Пенсионный фонд Российской Федерации). Важно отметить, что создаваемая система гарантирует только сохранность пенсионных накоплений в размере уплаченных взносов на накопительную часть пенсии.
Источниками уплаты гарантийных взносов страховщиков для формировании фонда гарантирования установлены:
• доход от инвестирования пенсионных накоплений;
• при отсутствии дохода от инвестирования пенсионных накоплений — отчисления из собственных средств (только для НПФ);
• если недостаточно собственных средств — отчисления из пенсионных накоплений застрахованных лиц.
Гарантийными страховыми случаями являются: банкротство страховщика, аннулирование у него лицензии, недостаточность пенсионных накоплений (когда их сумма на счетах ниже номинального размера уплаченных страховых взносов).
Создаваемая система гарантирования пенсионных накоплений должна обеспечить стабильное получение накопительной пенсии на протяжении всего срока выплат. При этом в целях обеспечения сохранности пенсионных накоплений в 2014 г. перевод средств пенсионных накоплений, а также средств страховых взносов в НПФ производиться не будет (до вхождения соответствующего НПФ в систему гарантирования пенсионных накоплений). Таким образом, пенсионным накоплениям граждан гарантируется сохранность.
Повышение эффективности накопительного сегмента пенсионной системы требует совершенствования самих финансовых институтов государства, участвующих в формировании и инвестировании пенсионных накоплений. В этих целях предусматривается:
• повышение требований к минимальному размеру собственных средств НПФ и качеству составляющих их активов, а также создание многоуровневой системы гарантий сохранности, включая системы объединенных гарантийных фондов;
• повышение транспарентности институтов, участвующих в формировании пенсионных накоплений (совершенствование порядка раскрытия информации);
• создание эффективной системы контроля инвестирования пенсионных накоплений за счет внедрения качественных характеристик и стандартов при осуществлении указанной деятельности;
• стимулирование добровольного формирования пенсионных накоплений;
• введение обязательного участия НПФ в саморегулируемых организациях;
• совершенствование механизма формирования пенсионных прав в накопительной составляющей обязательного пенсионного страхования и в негосударственном пенсионном обеспечении;
• совершенствование организационно-правовой формы НПФ;
• расширение перечня инструментов инвестирования пенсионных накоплений;
• расширение состава финансовых институтов, допускаемых к участию в формировании пенсионных накоплений, за счет включения страховых компаний и кредитных организаций;
• содействие развитию добровольных (корпоративных и частных) пенсионных систем;
• повышение финансовой грамотности граждан.
Накопительная пенсия, выделенная в самостоятельную в результате трансформации трудовой пенсии, приобрела институциональные изменения. Так, в частности, право на накопительную пенсию приобретается застрахованным лицом при выполнении трех условий:
• наличии права на страховую пенсию по старости (в том числе досрочную);
• наличии средств пенсионных накоплений;
• если размер накопительной пенсии превышает 5% суммарного размера страховой (включая фиксированную выплату) и накопительной пенсий. В противном случае застрахованному лицу будет осуществлена единовременная выплата средств пенсионных накоплений.
Изменился и состав получателей накопительной пенсии. В настоящее время получателями накопительной части трудовой пенсии являются только получатели пенсии по старости. С 2015 г. накопительная пенсия устанавливается и выплачивается независимо от получения иных пенсий и ежемесячного пожизненного содержания, т.е. ее получателями могут быть все категории пенсионеров (включая пенсионеров по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца). В то же время из-за обязательного условия назначения накопительной пенсии только при наличии права на страховую пенсию существенных изменений в структуре ее получателей, вероятно, не произойдет.
Важные параметрические изменения предусмотрены в самой формуле исчисления размера накопительной пенсии. Он определяется как соотношение суммы средств пенсионных накоплений и величины Т — количества месяцев ожидаемого периода выплаты накопительной пенсии. До 2016 г.
при назначении накопительной пенсии по старости Т составляет 228 месяцев (или 19 лет).
Это значение соответствует нормативно закрепленной в законе о трудовых пенсиях продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости. Применение данной величины чревато в долгосрочной перспективе банкротством страховщиков, осуществляющих выплату накопительной пенсии, поскольку она не соответствует статистическим данным. В этой связи с 2016 г. ожидаемая продолжительность периода выплаты накопительной пенсии будет определяться специальным законом на основании статистических данных о продолжительности жизни ее получателей.
Для исчисления накопительной пенсии лицам, выходящим на нее по досрочным основаниям, ожидаемая продолжительность периода выплаты накопительной пенсии по старости будет ежегодно увеличиваться на один год. При этом общее количество лет такого увеличения не может превышать количество лет, недостающих при досрочном назначении страховой пенсии до возраста выхода на страховую пенсию.
При назначении накопительной пенсии позднее момента приобретения права на нее ожидаемый период выплаты будет сокращаться на один год за каждый год, истекший с момента приобретения такого права.
Эти меры позволят повысить финансовую устойчивость страховщиков при выплате накопительной пенсии.
При этом сами НПФ должны соответствовать определенным требованиям в целях повышения их эффективности. Наиболее важное из них состоит в том, что в рамках пенсионной реформы предусмотрены изменения организационно-правовой формы НПФ — они должны стать акционерными пенсионными фондами.
После завершения процесса реорганизации фондов в акционерные общества создается реестр страховщиков, которые получают право на ведение деятельности по обязательному пенсионному страхованию. Если до 1 января 2016 г. НПФ не осуществит процедуру реорганизации и не будет внесен в реестр фондов-участников, он будет лишен права на заключение договоров по обязательному пенсионному страхованию, передачу средств пенсионных накоплений в доверительное управление, списание средств пенсионных накоплений со счетов, за исключением их передачи в ПФР.
При этом, начиная с 2014 г., если НПФ не прошел реорганизацию и не вступил в систему гарантирования, ПФР, осуществляющий администрирование всех страховых взносов, не должен перечислять накопительные страховые взносы застрахованных лиц.
2. Параметрические изменения пенсионной системы
Помимо институциональных реформ, параметрические преобразования направлены на реформирование:
• тарифно-бюджетной политики;
• системы досрочных пенсий;
• развитие института накопительной составляющей пенсионной системы;
• формирования пенсионных прав застрахованных лиц в распределительной составляющей пенсионной системы.
Тарифная политика интегрирует в себе большинство современных проблем пенсионной системы, поскольку она, с одной стороны, определяет экономические условия формирования пенсионных прав будущих пенсионеров, а с другой — непосредственно влияет на перераспределение финансовых ресурсов страхователей-работодателей, индивидуальных предпринимателей, государственного страховщика и госбюджетных средств (из общеналоговых поступлений).
В связи с этим параметрические преобразования тарифной политики пенсионного страхования обусловлены необходимостью решения конкретных проблем. К основным мероприятиям на переходный период относятся:
• сохранение приемлемого уровня фискальной нагрузки страховых взносов для субъектов хозяйствования;
• повышение уровня облагаемого заработка с учетом темпов роста среднемесячной заработной платы в экономике;
• расширение охвата работающих граждан обязательным пенсионным страхованием;
• последовательное приведение размера уплачиваемых самозанятым населением страховых взносов в соответствие с уровнем их пенсионных выплат;
• установление дополнительного тарифа страховых взносов для работодателей, использующих труд работников, занятых на работах с тяжелыми и вредными условиями труда.
Источник: составлено в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда». (Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации»).
Таблица 3
Размер повышающих коэффициентов для определения предельной величины базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование
Годы 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 и последующие
Размер повышающих коэффициентов 1,7 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 2,3
При этом основным принципом тарифной политики является выравнивание условий для всех категорий застрахованных лиц при формировании пенсионных прав и сокращении числа льгот, которые не имеют целевого источника нестрахового финансирования. В перспективе должно предусматриваться установление единых тарифов страховых взносов в отношении всех категорий работников и работодателей.
Действие основного тарифа страховых взносов — 22%, взимаемого с суммы в пределах установленной предельной величины базы для начисления страховых взносов, и 10% — свыше установленной предельной величины базы — продлено с соответствующим возмещением выпадающих доходов бюджета ПФР до установленной законодательством нормы тарифа в 26%.
Для отдельных категорий плательщиков страховых взносов сохранен льготный порядок уплаты страховых взносов в период с 2012 г. и в последующем.
При этом круг льготных категорий плательщиков страховых взносов не сокращается, а расширяется, с одновременным увеличением периода действия ряда преференций, несмотря на целевую задачу — установление единого тарифа для всех плательщиков страховых взносов, предусмотренное в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы8. Так, прогнозируется, что уже к 2015 г. в отношении половины льготных
8 Предлагается заменить систему предоставления тарифных страховых преференций на целевую государственную поддержку плательщиков, не затрагивая пенсионные права работников. О постепенном исключении отдельных категорий плательщиков из категорий, в отношении которых действует система льготного обложения страховыми взносами, говорится и в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.
категорий плательщиков в соответствии с действующим законодательством будет применяться общеустановленный тариф. Одновременно с указанной стратегической целью тарифной политики по переходу на единый для всех размер тарифа страховых взносов и ликвидации льготных режимов продлевается действие льготных тарифов для ряда категорий плательщиков страховых взносов: для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, действие льготных ставок тарифа было продлено до 2018 г.9.
Не менее важный, чем размер страхового платежа, вектор тарифной политики — это расширение базы начисления, которая позволяет существенно расширить права застрахованных лиц с относительно высокой зарплатой на формирование достойной пенсии. В связи с этим предельная величина базы для начисления страховых взносов на ОПС в период 2015-2021 гг. будет ежегодно определяться исходя из прогнозного размера средней заработной платы в Российской Федерации на соответствующий год, увеличенного в 12 раз, и применяемых к нему повышающих коэффициентов (табл. 3).
С 2022 г. шкала облагаемости подлежит ежегодной индексации только по темпу роста средней заработной платы в экономике. Проблема формирования пенсионных прав самозанятого населения на новом этапе пенсионной реформы выдвигается на передний край, поскольку в долгосрочной перспективе (2025-2030 гг.) ожидается массовый выход на пенсию работников, которые, начиная с 1990 гг., не имеют стажа наемного труда (табл. 4). Поэтому принципиально важно предоставить им возможность за оставшийся период сформировать
9 Федеральный закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда».
Таблица 4
Расчет стоимости страхового года на 2010-2012 гг. и размер страховых взносов в фиксированном размере на 2013-2014 гг. на обязательное пенсионное страхование
Годы / показатель 2010 2011 2012 2013 2014
Доход до 300 тыс. руб. в год: Доход свыше 300 тыс. руб. в год:
1 МРОТ х 20% х 12 2 МРОТх 26% х 12 1 МРОТ х 26% х 12 1 МРОТ х 26% х 12 + 1,0% от суммы > 300 тыс. руб.
Max.: 8 МРОТ х 26% х 12
Размер МРОТ, руб. 4 330 4 330 4 611 5 205 5 554
Размер стоимости страхового года (страхового взноса в фиксированном размере), руб. 10 392 13 510 14 386 32 479 Min: 17 328 Мах: 138 628
Источник: составлено и рассчитано в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
себе страховую пенсию, хотя бы в размерах, сопоставимых с прожиточным минимумом (а при желании за счет дополнительных отчислений и в более высоком размере). В долгосрочной перспективе планируется предоставить самозанятым право выбора: либо уплачивать страховые взносы в установленном фиксированном размере с формированием пенсионных прав на уровне не ниже ПМП; либо присоединиться к системе формирования пенсионных прав наемных работников и уплачивать страховые взносы в сопоставимых с ними объемах.
На переходный период новый порядок определяет следующие условия уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование:
• при величине годового дохода 300 тыс. руб. и менее величина страхового взноса определяется как произведение МРОТ и тарифа страховых взносов, увеличенное в 12 раз;
• при величине годового дохода свыше 300 тыс. руб. — как произведение МРОТ и тарифа страховых взносов, увеличенное в 12 раз, плюс 1% суммы превышения величины фактически полученного дохода над установленной величиной в 300 тыс. руб., но не более восьмикратной величины МРОТ.
3. Усиление государственного регулирования пенсионных прав
Совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсион-
ной системы является одним из основных направлений реализации пенсионной реформы.
Основным инструментом совершенствования формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы является предоставление гражданам дифференцированного пенсионного обеспечения с учетом личного участия в государственной пенсионной системе солидарного характера. Наиболее эффективным инструментом решения данной задачи, как показывает обширный зарубежный опыт, является переход от условно-накопительной формулы исчисления страховой части пенсии к балльной.
В самом общем плане «балльная формула» формирования пенсионных прав сводится к тому, что за каждый год трудового стажа застрахованное лицо приобретает определенное количество баллов, общая сумма которых после завершения трудового этапа в жизни человека и наступления права на соответствующий вид пенсии конвертируется в денежный эквивалент путем умножения на актуальную стоимость одного балла.
Формирование пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы требует решения нескольких задач. Первая задача — поддержание приемлемого соотношения между уровнями пенсий и заработных плат. Для этого необходимо обеспечить условия каждому работнику для формирования трудового периода пенсии в размере не менее 40% утраченного заработка при
нормативном страховом стаже и средней заработной плате, а также стимулировать участие в корпоративных и частных пенсионных системах.
Второй задачей формирования пенсионных прав является изменение порядка учета продолжительности страхового (трудового) стажа, необходимого для назначения пенсии, и формирование размера пенсии с учетом трудового вклада работника. В связи с этим необходимо проводить расчет трудовой пенсии, исходя из нормативного стажа; с учетом изменений демографической ситуации довести нормативную продолжительность страхового (трудового) стажа до 35 лет; увеличить требования по минимальному страховому (трудовому) стажу, необходимому для определения права на пенсию в общеустановленном возрасте. Для этого меняются требования к минимальному стажу, необходимому для назначения пенсии. Вместо 5 лет стажа, необходимых для назначения трудовой пенсии по старости, предусмотрено постепенное повышение минимального значения страхового стажа до 15 лет.
Третья задача по совершенствованию формирования пенсионных прав призвана стимулировать более длительный период уплаты страховых взносов, т.е. устанавливать пенсии в более высоком размере за счет специального порядка перерасчета пенсионных прав граждан, принявших решение работать после достижения пенсионного возраста, и отсрочить назначение пенсии, а также создать механизм по осуществлению выплаты пенсии работающим пенсионерам в зависимости от размера получаемой ими заработной платы. Для реализации этой задачи введен коэффициент повышения размера страховой пенсии по старости при назначении впервые страховой пенсии по старости в более позднем возрасте (КвСП). Также введено ограничение по максимальному значению ИПК при перерасчете страховой пенсии работающим пенсионерам.
Четвертая задача по стимулированию формирования пенсионных прав — выделение обязательств государства по объему будущих пенсионных выплат, не обеспеченных страховыми взносами. Для этого необходимо учитывать все пенсионные права нестрахового характера в рамках государственного пенсионного обеспечения с установлением механизма финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета. В рамках решения этой задачи введены повышающие коэффициенты за полный календарный год иного периода,
засчитываемого в страховой стаж (НШ). За нестраховые периоды работы, к которым применяется повышающий коэффициент (НО), Пенсионному фонду Российской Федерации предусмотрено выделение средств федерального бюджета на возмещение расходов по выплате страховой пенсии в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов10.
Новая — балльная формула расчета размера страховой пенсии выглядит так:
Пенсия = (СП + ФВ) + НП,
где СП — размер страховой пенсии; ФВ — размер фиксированной выплаты; НП — размер накопительной пенсии.
СП = (ИПК х СПК) х Кстм,
где ИПК — сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов; СПК — стоимость ИПК; Кстм — стимулирующий коэффициент.
Вместо понятия «расчетный пенсионный капитал» (РПК) вводится понятие «индивидуальный пенсионный коэффициент» (ИПК), представляющий собой количественную оценку индивидуального денежного вклада в страховую пенсионную систему. Он определяется как сумма годовых индивидуальных пенсионных коэффициентов застрахованного лица за период его участия в солидарной пенсионной системе (т.е. за те годы, в которые уплачивались взносы в пенсионную систему).
СПК — это стоимость одного пенсионного коэффициента по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия. Он позволяет рассчитывать размер страховой пенсии на дату ее назначения, а в последующем осуществлять ее индексацию (корректировку). Кроме того, благодаря наличию СПК застрахованное лицо в любой год до выхода на пенсию может самостоятельно рассчитать размер пенсии, который ему полагается, исходя из накопившейся суммы индивидуальных пенсионных коэффициентов.
Величина ИПК рассчитывается отдельно за два временных периода: до 1 января 2015 г. (ИПКс) и начиная с этой даты (ИПКн), после чего полученная сумма увеличивается на коэффициент
10 Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (одобрены Правительством РФ 30 мая 2013 г.).
повышения, если застрахованное лицо отвечает требованиям, установленным законодательством:
ИПК = (ИПКс + ИПКн) х КвСП,
где ИПК — индивидуальный пенсионный коэффициент по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия по старости, страховая пенсия по инвалидности или страховая пенсия по случаю потери кормильца;
ИПКс — индивидуальный пенсионный коэффициент за периоды, имевшие место до 1 января 2015 г.;
ИПКн — индивидуальный пенсионный коэффициент за периоды, имевшие место с 1 января 2015 г., по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия по старости, страховая пенсия по инвалидности или страховая пенсия по случаю потери кормильца;
КвСП — коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента при исчислении размера страховой пенсии по старости или страховой пенсии по случаю потери кормильца.
ИПКс рассчитывается как сумма двух компонентов: страховых пенсионных прав, приобретенных за периоды трудовой деятельности, и нестраховых пенсионных прав, учтенных в стаже, финансирование которых обеспечивается за счет трансфертов федерального бюджета. Для этого за каждый год каждого нестрахового периода стажа начисляется определенная сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов.
Коэффициент за полный календарный год периода ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, но не более 6 лет, в общей сложности, составляет:
1,8 — в отношении периода ухода одного из родителей за первым ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;
3,6 — в отношении периода ухода одного из родителей за вторым ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;
5,4 — в отношении периода ухода одного из родителей за третьим или четвертым ребенком до достижения каждым из них возраста 1,5 лет.
По таким нестраховым периодам, подлежащим финансированию из федерального бюджета, как прохождение военной службы по призыву, период ухода трудоспособного лица за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или лицом, достигшим 80 лет, проживания супругов военнослужащих
в местностях, где они не могли трудиться, и т.п. начисляется 1,8 ИПК за каждый год.
Формула расчета ИПК за периоды до 1 января 2015 г. выглядит следующим образом:
ИПКс = П / СПКк + £НШ / К / КН,
где П/СПКк — отношение размера страховой части трудовой пенсии (без учета ФБР), исчисленной по состоянию на 31 декабря 2014 г. по нормам Федерального закона № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», на стоимость одного пенсионного коэффициента на 1 января 2015 г., установленную равной 64,1 руб.;
£НШ — сумма коэффициентов, определяемых за каждый календарный год так называемых нестраховых периодов стажа, имевших место до 1 января 2015 г. Эти периоды могут быть учтены в стаже только один раз (либо при подсчете прав до 2015 г., либо позднее этой даты);
К — коэффициент для исчисления размера страховой пенсии по старости, равный 1. Для исчисления размера страховой пенсии по инвалидности (по случаю потери кормильца) — равный отношению нормативной продолжительности страхового стажа инвалида (умершего кормильца) (в месяцах) по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия по инвалидности (по состоянию на день смерти кормильца), к 180 месяцам. При этом нормативная продолжительность страхового стажа до достижения инвалидом (умершим кормильцем) возраста 19 лет составляет 12 месяцев и увеличивается на 4 месяца за каждый полный год возраста, начиная с 19 лет, но не более чем до 180 месяцев;
КН — коэффициент для исчисления размера страховой пенсии по старости и страховой пенсии по инвалидности, равный 1. Для исчисления размера страховой пенсии по случаю потери кормильца — равный количеству нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия по случаю потери кормильца соответствующему нетрудоспособному члену семьи.
Сумма ИПК за периоды после 1 января 2015 г. определяется по формуле:
ИПКн = (£ИПК1 + £НШ) / К / КН,
где £ИПЮ — сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов, определяе-мых за каждый
календарный год, учитывающих ежегодные (начиная с 1 января 2015 г.) отчисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации на страховую пенсию по старости в размере, эквивалентном индивидуальной части тарифа страховых взносов на финансирование страховой пенсии по старости за застрахованное лицо;
£НШ — сумма коэффициентов, определяемых за каждый календарный год иных засчитываемых в страховой стаж периодов.
Экономический смысл и значения коэффициентов К и КН аналогичны рассмотренным в формуле для ИПКс.
Для того чтобы обеспечить достижение целевых ориентиров реформы по уровню замещения пенсией утраченного заработка (не менее 40%), необходимо было:
• либо исключить из страховой пенсионной системы тех застрахованных лиц, которые не вырабатывают достаточный стаж, вследствие чего масштабы перераспределения средств от обеспеченных пенсионеров к необеспеченным снижают коэффициент замещения первых до неприемлемо низких величин,
• либо обеспечить финансирование страховых пенсий лицам, не выработавшим необходимый стаж, за счет источников, отличных от страховых взносов.
Реформа пенсионной формулы предусматривает изменение требования к мини-мальному стажу, необходимому для назначения пенсии: вместо 5 лет стажа устанавливается норматив, равный 15 годам. Начиная с 2015 г. предусмотрено постепенное его увеличение шагом 1 год в год. Переходный период завершится в 2024 г., когда будет достигнуто значение 15 лет.
Установлена минимальная сумма ИПК, с которой застрахованное лицо наряду с выработкой минимально требуемого стажа может претендовать по достижении установленного законом возраста на получение страховой пенсии. Для этого показателя также предусмотрен переходный период. В 2015 г. его значение составит 6,6, затем ежегодно, вплоть до 2025 г., будет увеличиваться на 2,4, пока не достигнет предельного значения — 30.
Для того чтобы обеспечить более длительный период уплаты страховых взносов и соответственно пенсии в более высоком размере, введен коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента при назначении страховой пенсии по старости и по случаю потери
кормильца впервые в более позднем возрасте. При отложенном на год выходе на пенсию по старости повышающий коэффициент составляет 1,07, на 2 года — 1,15, а далее постепенно увеличивается со все более широким шагом. Если застрахованное лицо откладывает назначение пенсии на 10 лет, повышающий коэффициент составит 2,32. Для лиц, которые откладывают выход на досрочную пенсию, повышающие коэффициенты составят соответственно 1,046; 1,1, ..., максимум — при отсрочке 10 лет — равен 1,68.
Стимулирующий коэффициент установлен также к фиксированной выплате. За год отсрочки назначения пенсии его величина составит 1,056 (для досрочной пенсии — 1,036), за 10 лет — 2,11 (для досрочной пенсии — 1,53).
Федеральным законом «О страховых пенсиях в Российской Федерации» вводится новая категория лиц, имеющих право на повышение фиксированной выплаты. Это неработающие пенсионеры, проработавшие не менее 30 календарных лет в сельском хозяйстве. Размер повышения фиксированной выплаты составляет 25% суммы установленной ФВ к соответствующей страховой пенсии на весь период проживания в сельской местности.
В заключение следует отметить, что, как показала практика всех предшествующих преобразований российской пенсионной системы (1991, 1997, 2002, 2010 гг.), проведения только институциональных и параметрических реформ, затрагивающих исключительно пенсионную систему, недостаточно, поскольку любая пенсионная система является составной частью макроэкономической системы государства и непосредственно зависит от конкретных условий текущего и долгосрочного социально-экономического развития. Одновременно с жесткой зависимостью от макроэкономических условий пенсионная система находится в прямой зависимости от складывающихся демографических факторов, как прошедших, так и предстоящих.
Решение этих «внешних» задач предусматривается Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы путем обеспечения связи между параметрами пенсион-ной системы и базовыми макроэкономическими и демографическими показателями, модернизации основных институтов пенсионной системы, обеспечения преемственности и сохранения социально-страхового принципа функционирования, согласно которому пенсия представляет собой компенсацию части утраченной заработной платы работника.
