CC BY
358
УДК 327.56:[470+57Ш7П992/Ш9”
«ГАЗОВЫЙ» КОНФЛИКТ МЕЖДУ РОССИЕЙ И УКРАИНОЙ: ОПЫТ РАЗРЕШЕНИЯ В 1992 - 1999 ГГ. *
В статье дана ретроспектива первого десятилетия российско-украинского «газового» противостояния и представлены факторы, которые следует учитывать в случае нового витка конфликтности в этой области. Автор рассматривает механизм разрешения «газового» конфликта, сложившийся в 1990-е гг., и указывает на малую эффективность его применения при урегулировании споров.
Ключевые слова: российско-украинские отношения, поставки и транспортировка газа, экономическая взаимозависимость, «газовый» конфликт, урегулирование экономических споров.
Большинство существующих сегодня двусторонних проблем между Россией и Украиной имеют глубокие исторические корни. В этом отношении вопрос о «газовом» конфликте, который возобновляется с определенной периодичностью в течение двух десятилетий, не является исключением. Поэтому своевременным представляется создание исторической ретроспективы обозначенной проблемы и оценка возможностей применения исторического опыта урегулирования «газовых» противоречий в условиях реальной перспективы нового витка российско-украинского противостояния в данной сфере.
К моменту распада Советского Союза по украинской территории проходило порядка 95 % газотранзитных магистралей в Восточную и Западную Европу, что определяло ряд возможностей для независимой Украины1. С одной стороны, это предоставляло чисто экономические выгоды: украинское правительство могло рассчитывать на значительные поступления в государственный бюджет за счет платы за транспортировку природного газа трубопроводным транспортом. В тоже время данное обстоятельство позволяло предположить гибкость России в вопросе о ценах на «голубое топливо» для самой Украины.
Первоначально бывшие советские республики, не исключая Украину, постоянно подтверждали готовность к полномасштабному экономическому сотрудничеству, в том числе к согласованной политике при взаиморасчетах за поставки энергоресурсов и их транзит. В августе 1992 г. были достигнуты первые договоренности непосредственно о поставках газа в Украину и транзит через ее территорию, а так же о взаиморасчетах по этим операциям. Межправительственным соглашением на Украину был наложен ряд ограничений. Во-первых, в документе недвусмысленно оговаривалось, что транзитный газ «не подлежит распределению среди населения Украины». Во-вторых, недопоставка газа в третьи страны по вине Украины подразумевала полное возмещение Российской Федерации понесенных в связи с этим убытков. В-третьих, Украина лишалась права реэкспортировать полученный из России природный газ2. В соглашении о ценах указывалось, что в случае инфляции или незапланированных колебаний установленных расценок на внутренних рынках размеры оплаты могут быть пересмотрены по согласованию сторон.
Со второй половины 1992 г. в двусторонних экономических отношениях все более остро стала проявляться проблема украинской задолженности за энергоресурсы, в первую очередь, за поставляемый на нужды украинского хозяйства природный газ. В целях решения этой проблемы украинское правительство воспользовалось механизмом полу-
* Статья подготовлена при поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научнопедагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. Государственный контракт № 14.А18.21.0100.
1 Сиденко В. Российский фактор в украинской политике социально-экономической и геоэкономиче-ской трансформации// Полис. М., 1998. № 3. С. 17.
2 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о поставках природного газа и транзите газа через территорию Украины от 20.08.1992 г.//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 24.08.1992. № 8. Ст. 542.
Е.А. МЕТЛЕНКО
Курский государственный медицинский университет
e-mail: [email protected]
чения технических кредитов3. В связи с тем, что Украина не имела возможности расплачиваться по этим займам, страна постоянно просила об увеличении их размеров и о новых кредитах, а государственный долг Украины перед Россией неуклонно возрастал.
В начале августа 1993 г. Россия впервые в связи с неуплатой приостановила поставки газа в Украину на пять дней. 11 августа украинский премьер-министр в экстренном порядке прилетел в Москву с целью возобновления поставок. На встрече с В.С. Черномырдиным Л.Д. Кучма подтвердил готовность украинской стороны выполнять принятые обязательства, что позволило России гарантировать бесперебойные поставки. Но уже 26 августа РАО «Газпром» вновь заявило о 25-процентном сокращении поставок природного газа в Украину в связи с непрекращающимся ростом украинской задолженности. Осенью ситуация практически не изменилась. Задолженность государственных предприятий Украины, потреблявших 2/3 импортируемого из России природного газа, только возрастала, что заставило украинское правительство принять беспрецедентные меры — объявить об отключении неплательщиков от снабжения4. Однако, в отсутствие у неплательщиков финансовых средств, данный шаг оказался бесполезным.
В тоже время, практически сразу выяснилось, что сокращение поставок российского газа в Украину является малоэффективным механизмом для возврата долгов. Напомним, что основная часть пути «голубого топлива» к европейским потребителям проходила именно по территории Украины, что позволяло украинской стороне беспрепятственно осуществлять несанкционированный отбор российского экспортного газа на собственные нужды.
Безвыходность сложившейся ситуации заставляла и российское правительство, и РАО «Газпром» искать альтернативные варианты разрешения сложившейся ситуации. Одним из наиболее приемлемых для российской компании способов погашения задолженностей государствами-контрагентами был частичный переход контроля над составлявшими значительную ценность объектами собственности. В частности, в октябре
1993 г. российский газовый гигант предложил погасить долги Украины путем сдачи в долгосрочную аренду ряда объектов украинской газотранспортной системы5. Украинская сторона не желала соглашаться на такое предложение, так как это могло поставить страну в крайне сложное положение в случае нового прекращения подачи газа.
Таким образом, 1993 г. следует считать отправной точкой в развитии открытого «газового» конфликта между Российской Федерацией и Украиной. С одной стороны, он отчетливо продемонстрировал финансовую несостоятельность государств постсоветского пространства и, несмотря на многочисленные амбициозные заявления представителей политических элит, их полную неготовность к переходу на рыночные условия взаиморасчетов при поставках энергоносителей. С другой стороны, выяснилась зависимость России от ряда новых независимых государств, в частности, в газовой сфере — от Украины, которая в условиях финансового хаоса воспользовалась единственным имевшимся у нее преимуществом — своим геоэкономическим расположением.
В феврале 1994 г., после длительного обсуждения между Россией и Украиной, было подписано ключевое для газовой отрасли соглашение. В качестве основных исполнителей по реализации экспорта природного газа в Украину и его транзита по украинской территории в нем фигурировали РАО «Газпром» и производственное объединение «Укр-газпром». Особенно подчеркивалось, что объемы экспортного газа, поступающего на территорию Украины и выходящего с ее территории, должны были совпадать.
Одновременно газовый кризис между Россией и Украиной усугублялся. 16 - 17 февраля 1994 г., т.е. в разгар холодного периода, РАО «Газпром» прекратило экспорт природного газа в Украину. Март также начался с заявления РАО «Газпром» об остановке подачи газа в Украину. Однако прошедшие вскоре переговоры украинского правительства и руководства компании привели к продлению срока поставок до 10 апреля и разработке до этого момента графика погашения задолженности за 1993 г. и начало
3 Технический кредит — межгосударственный денежный кредит, предоставляемый для закупки определенных товаров, который может быть погашен либо обратными поставками товаров, либо оформлением государственной задолженности.
4 Смирнов К. Украина пытается погасить долг «Газпрому» // Коммерсантъ. 1993. 15 сентября.
5 Салимов М. «Газпром» решил компенсировать свои убытки// Коммерсантъ. 1993. 8 октября.
1994 г. Следует отметить, что принципиальный вопрос о форме оплаты вновь отстояла Украина, добившись права производить ее либо в денежной форме, либо поставками товаров, но не передачей объектов газотранспортной системы6.
Таким образом, несмотря на корпоративные экономические интересы РАО «Газпром», оно постоянно оказывалось «заложником» политического диалога между Россией и Украиной. По итогам «газового» противостояния в 1994 г., компания так и не добилась возврата долгов за энергоносители, которые к тому моменту приближались к двум млрд. долларов. Наоборот, по итогам межправительственных переговоров в ноябре
1994 г. Украина получил гарантии поставок газа на декабрь 1994 г. и на весь 1995 г. Причиной такого поворота послужило намерение украинской стороны уступить в споре о зарубежных активах бывшего СССР.
Долговой кризис по поставкам российского природного газа в Украину усугубился на рубеже 1994—1995 гг. В ходе прямых переговоров между украинским правительством и РАО «Газпром» стороны договорились о реструктуризации долга Украины путем выпуска последней государственных облигаций с рассрочкой платежей на 12 лет и их передачи российской корпорации7.
Осенью 1995 г. в Украине разгорелся очередной топливно-энергетический кризис, связанный с приближением отопительного сезона. Более чем 50-процентное отсутствие оплаты за энергоресурсы внутренними потребителями автоматически увеличивало внешние долги Украины, в первую очередь, перед Российской Федерацией. В этой связи украинское руководство предприняло попытку развести оплату импортируемого из России газа и плату за транзит топлива в Европу. В этих целях планировалось передать большую часть распределения газа между украинскими потребителями нескольким третьим лицам, а газотранспортную систему по-прежнему оставить в управлении ОА «Укргазпром».
Перспектива замены одного крупного должника большим количеством более мелких российскому газовому монополисту была невыгодна, но обе стороны пошли на компромисс. Теперь вместо одного контрагента в Украине — АО «Укргазпром» — газовый гигант обязался работать еще с восьмью компаниями по реализации «голубого топлива» украинским потребителям8.
Как и предполагалось, уже в феврале-марте 1996 г. стало очевидно, что государственные органы и хозяйствующие субъекты Украины не выполняют достигнутые по поводу оплаты газа договоренности9.
К концу 1997 г. Правительство Украины приняло принципиальное решение об объединении нефтяного и газового секторов, создав на базе «Укргазпрома» и «Укрнеф-ти» холдинг «Нафтогаз Украины». Руководство страны объясняло данное мероприятие внутренней целесообразностью. Однако основной причиной, как представляется, оставалась острая необходимость возврата долгов за природный газ в отсутствие средств.
Несмотря на многочисленные громкие заявления представителей российской власти и газовой отрасли, Украина продолжала несанкционированный отбор газа сверх установленных объемов. Так, по данным РАО «Газпром» только в декабре 1997 г. Украина превысила допустимый лимит газа на 660 млн. м3, что в денежном выражении составляло 48 млн. $10.
В начале 1998 г. стороны разработали и подписали детальную программу экономического сотрудничества на период с 1998 г. по 2007 г.11, которая предоставляла российским компаниям возможность принять участие в приватизации украинского энергетиче-
6 Арутюнов Н. Форма оплаты — любая? // Коммерсантъ Власть. 1994. № 9.
7 Угода між Урядом України і Російським акціонерним товариством «Газпром» про принципи врегулювання заборгованості України за поставку російського природного газу в 1994 році и забеспечення поточних платежів за поставку природного газу в 1995 році від 18.03.1995 р. // Офіційний вісник України. 2007. № 83. С. 74.
8 Пивоваров А. Украинские коммерсанты получили право на экспорт российского газа // Коммерсант 1996. 2 февраля.
9 Борис Ельцин: Ярослав Мудрый — великий русский или великий украинский? (Полный текст радиообращения президента 21 ноября) // Коммерсантъ. 1997. 22 ноября.
10 Гавриш О., Охотин Н. Несанкционированный отбор акций // Коммерсантъ. 1997. 6 декабря.
11 Договор между Российской Федерацией и Украиной об экономическом сотрудничестве на 1998 — 2007 годы от 27.02.1998 // Дипломатический вестник. 1998. № 4. С. 37 — 43.
ского комплекса путем приобретения акций формировавшегося «Нафтогаза Украины». Вскоре в России наступил период «правительственной чехарды», закончившийся приходом на пост Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина. Вследствие этого в 1999 г. ОАО «Газпром» оказалось в центре внутриполитических событий, и вопрос о возврате долгов Украины за газ временно отошел на второй план.
Таким образом, история поставок и транспортировки энергоносителей по трубопроводам украинского государства в 1990-е гг. демонстрирует, что никакие политические аргументы и договоренности, заключенные соглашения и громкие заявления не могут остановить ставший обыденным несанкционированный отбор российского экспортного газа. Поэтому краеугольным камнем российской «газовой» политики на исходе 1999 г. стала диверсификация путей транзита «голубого топлива» в европейские страны в обход украинской территории.
Что касается попыток разрешения проявлявшегося «газового» конфликта, с 1993 г. в общих чертах прослеживается следующий механизм:
а) российская компания-монополист РАО «Газпром» заявляет о перекрытии поставок газа (реже — действительно перекрывает поставки) в Украину, накопившую огромные долги за энергоресурсы;
б) проходит серия прямых переговоров между РАО «Газпром» и украинским правительством, причем, параллельно, решается какой-либо острый вопрос взаимоотношений России и Украины;
в) украинское государство идет на уступки во внешнеполитическом вопросе и, как правило, получает гарантии дальнейших поставок природного газа и встречные шаги по финансовым аспектам (выдаче государственного кредита, реструктуризации долгов и т.д.);
г) Украина начинает затягивать (в основном, ссылаясь на внутригосударственные проблемы) выполнение взятых на себя обязательств и продолжает несанкционированный отбор газа. С этого момента начинался новый цикл.
С приходом к власти в Российской Федерации В.В. Путина подходы к «энергетическим взаимоотношениям» с Украиной претерпели некоторые изменения. В определенной степени это было связано с преодолением «комплекса старшего брата», который в 1990-е гг. скептически оценивал политические амбиции «младших братьев», но всегда оказывал экономическую помощь в ущерб собственным интересам и раздражался по поводу неуступчивости в политических вопросах. В этой связи следует согласиться с положением, что именно этот концепт (комплекс) породил «иждивенчество» Украины в нефтегазовом вопросе12.
По нашему убеждению, на современном этапе при урегулировании споров между Россией и Украиной в нефтегазовой области следует учитывать:
крайнюю степень экономической взаимозависимости двух стран; малую эффективность использования экономических рычагов при решении политических вопросов, а, в ряде случаев, «обратный эффект» от их использования;
необходимость применения механизмов, разработанных международной практикой разрешения экономических споров с привлечением третьей стороны в качестве гаранта выполнения обязательств;
проработку ассиметричных вариантов реагирования на нелегальные действия противоположной стороны, одним из которых является работа над альтернативными путями доставки российских энергоресурсов в зарубежные страны;
реальность выполнения достигнутых договоренностей при сложившейся внутренней экономической и политической конъюнктуре, как в собственном государстве, так и в государстве-контрагенте;
двоякость личностного фактора при разрешении межгосударственных противоречий. Таким образом, в наши дни при разрешении проблем с поставками и транспортировкой энергоносителей в российско-украинских отношениях, в первую очередь, следует учитывать негативный опыт и стремиться к отказу от неэффективных методов взаимодействия.
12 Мошес А.Л. Россия — Украина: проблемы взаимоотношений// Современная Европа. 2000. № 3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ieгas.гu/joumal/joumalз.2000/7.htm
THE “GAS” CONFLICT BETWEEN RUSSIA AND UKRAINE: THE EXPERIENCE OF CONFLICT RESOLUTION IN 1992 - 1999
E.A. METLENKO
Kursk State Medical University e-mail: [email protected]
The article shows the first decade of Russian-Ukrainian -gas I conflict retrospective and represents the factors should be taken into account in case of new confrontation round in this field. The author suggests the -gas I conflict resolution mechanism formed during 1900th and points out its' low effectiveness.
Keywords: Russian-Ukrainian relations, gas supply and trans- portation, the economic interdependence, the -gas I conflict, the eco- nomic conflict resolution.
