CC BY
140
Механизмы реализации прав человека
Гарантии реализации конституционного принципа единства экономического пространства Российской Федерации
Д.В. Кузовкин
Проведено исследование правовых гарантий единого экономического пространства Российской Федерации. Выявлены недостатки системы обеспечения единства экономического пространства. Сформулированы пути совершенствования правовых механизмов экономического федерализма.
Ключевые слова: единство экономического пространства, ЕЭП, единое правовое пространство, экономическое единство страны, экономический федерализм, экономическое законодательство, правовые гарантии, дезинтеграция.
Важнейшим элементом юридической конструкции единства экономического пространства (ЕЭП) Российской Федерации являются правовые гарантии - юридические условия и средства обеспечения свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории РФ. Они закреплены системой норм Конституции РФ и текущего законодательства. Отсутствие таких гарантий превращает формально провозглашенный принцип единства экономического пространства в фикцию. В этом видится цель специального исследования правовых гарантий ЕЭП как отдельной категории1.
Под правовыми гарантиями ЕЭП в настоящем исследовании мы понимаем установление правовых норм, регулирующих поведение хозяйствующих субъектов, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц, направленных на обеспечение свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и трудовых ресурсов на территории РФ.
Одна из главных целей экономического законодательства - формирование и поддержание единства экономики страны, ускорение темпов ее развития в целях повышения благосостояния граждан. Для этого необходимо создание единой системы экономического законодательства, включая федеральные правовые акты, законодательство субъектов РФ и систему правовых актов муниципальных образований, в которой различные уровни не противоречили бы друг другу, а дополняли и обеспечивали достижение указанных целей. Таким образом, для экономики жизненно важно создание и укрепление единого правового пространства, в свою очередь создающего необходимые условия для экономического единства страны.
1 Юридические гарантии также выделяются рядом авторов и для других конституционно-правовых институтов. Например, В.В. Невинский выделяет такие гарантии в отношении института правового положения личности в РФ [1]. Правовой функциональный блок выделяет в предметах ведения РФ О.М. Рой [2].
Отсутствие правовых основ единого рынка, размежевание законодательства в финансовой и таможенной сферах ведут к распаду федерации. Так, например, Югославия как федерация ранее состояла из двух равноправных республик-членов: Сербии и Черногории. В условиях развивающегося политического кризиса 14 марта 2002 г. был подписан Договор о переустройстве отношений Сербии и Черногории, предусматривающий создание нового государства, которое будет называться «Сербия и Черногория». По форме новое государство представляло собой «мягкую федерацию» с единым представительством в ООН, общим воздушным пространством и вооруженными силами. В то же время за каждой из республик признавалось право на отдельное экономическое пространство, включая собственные таможенные, денежные и налоговые системы [2, с. 453]. Очевидно, что эта «мягкая федерация» в полной мере соответствовала признакам конфедерации, но никак не единого государства.
Достижение цели формирования единого правового пространства осложняется в федеративном государстве разнообразием видения общей ситуации различными субъектами федерации и муниципальными образованиями; в результате процесс согласования интересов и воплощения их в законодательстве требует немалого времени. Процесс идет во многом методом проб и ошибок с учетом собственного исторического опыта и опыта других стран. В результате экономическое законодательство часто отстает от реалий хозяйственных отношений.
Гражданское законодательство является одним из основных способов правового обеспечения единства экономического пространства. Заметим, что согласно Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительного ведения федерального центра. Глубоко лежащие экономические причины такого решения хорошо видны из закрепления за ним же исключительного права устанавливать «правовые основы единого рынка», определять только федеральными законами и иными нормативными актами «финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование», осуществлять денежную эмиссию и определять «основы ценовой политики» (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Два разных по отраслевой правовой принадлежности предмета ведения Федерации: гражданское законодательство (п. «о» ст. 71) и основные по экономическому содержанию подотрасли административного законодательства (п. «ж» ст. 71) в действительности очень тесно связаны по своей цели - гарантировать единство экономического пространства страны. С этой точки зрения, как и с точки зрения практического взаимодействия, связь гражданского законодательства с названными подотраслями административного гораздо теснее, чем, скажем, связь между отраслями законодательства, перечисленными в одном и том же п. «о» ст. 71.
Как отмечает А.Л. Маковский, в СССР попытка претворить схему, основанную на общесоюзных основах гражданского законодательства и гражданских кодексах республик, была несовместима с концепцией единого
народного хозяйства, планируемого и управляемого из одного центра [4, с. 97]. Точка зрения того времени, что «отныне только Основы составляют -или, точнее, будут составлять - границы самостоятельной законодательной деятельности союзных республик в области гражданского права» [5, с. 36], не соответствовала реальной практике. В России такой негативный опыт был учтен, и на конституционном уровне было закреплено единство и единообразие всего гражданского законодательства страны (п. «о» ст.71), что стало следствием провозглашенного в ст. 8 (ч. 1) ЕЭП в качестве конституционного принципа.
В этом отношении новая Россия продвинулась намного дальше не только советских конституций, но и кодификационных планов Российской империи, ибо авторы проекта российского Гражданского уложения все-таки исходили из того, что после его издания «местные гражданские законы губерний Царства Польского и Прибалтийских должны остаться в силе...» [6]. Это утверждение также верно и в отношении зарубежных федераций, позволивших своим федеративным образованиям законодательствовать в области гражданского права. Одни из таких государств постепенно свели это право к не имеющей практического значения «остаточной компетенции» (Германия), другие были вынуждены унифицировать свое гражданское законодательство с помощью длительного и не всегда эффективного создания федеральных модельных законов, принимаемых затем субъектами федерации не обязательно без изменений (США) [4, с. 98].
Наряду с гражданским законодательством, представляющим собой принципиально однородный массив норм гражданского права, Конституция упоминает также и ряд комплексных отраслей законодательства - земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, жилищное и т.д. Перечисленные комплексные отрасли законодательства Конституция РФ относит к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72).
Таким образом, поскольку указанные в ст. 72 комплексные отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов, нельзя не признать, что Конституция РФ допускает принципиальную возможность издания норм гражданского законодательства по определенному, пусть и весьма ограниченному кругу вопросов на уровне субъектов РФ. Встает вопрос об условиях и порядке издания таких норм и актов и о действующих здесь ограничителях и ограничениях.
В конечном счете при обсуждении вопроса о необходимости принятия норм гражданского права только на федеральном уровне, или в некоторых случаях и при соблюдении определенных условий и на региональном, следует всегда иметь в виду то основание, в силу которого гражданское право в принципе отнесено Конституцией РФ к федеральной компетенции. Прежде всего - это необходимость обеспечить единство рыночного пространства.
Следовательно, с одной стороны, нужно учитывать, насколько допускаемое или предполагаемое отступление могло бы нарушить ЕЭП, и здесь имеет значение, являются ли объекты регулирования предметом обращения на общефедеральном рынке или они специфически связаны с определенным местом (недвижимость). С другой стороны, необходимо иметь механизмы, обеспечивающие, во-первых, приоритет федеральных норм гражданского права и, во-вторых, незамедлительную реакцию федерального законодателя в случае обнаружения недопустимых или нежелательных с точки зрения федеральных властей решений, принимаемых на уровне регионов.
ГК РФ содержит гл. 17, специально посвященную праву собственности и иным гражданским правам на землю. Как известно, введение в действие этой главы связано с вступлением в силу Земельного кодекса [4, с. 98]. Такое соединение двух актов и предустановленная законодателем их взаимозависимость уже сами по себе свидетельствуют о запланированной неизбежности включения в Земельный кодекс норм гражданского права, уточняющих, конкретизирующих и диверсифицирующих нормы, содержащиеся в гл.17 Гражданского кодекса. Имея в виду все изложенное, невозможно возражать против включения в земельное законодательство ряда регионов РФ определенных норм гражданского права, регулирующих специфику гражданских правоотношений по поводу земли в той мере и степени, в которой они не были урегулированы федеральным гражданским или земельным законодательством (прежде всего Гражданским кодексом и Земельным кодексом) на момент издания региональных актов.
Таким образом, справедливым является вывод о том, что существующая конституционная позиция не подрывает единства рыночного пространства и единства гражданско-правового регулирования в масштабах Российской Федерации в целом, поскольку решающая роль принадлежит федеральному законодательству, а также ввиду специфического положения земли, недр и любой недвижимости в связи с их привязанностью к месту расположения [8, с. 77].
Финансовая система неразрывно связана с обеспечением ЕЭП. Следовательно, законодательство в этой сфере является существенной правовой гарантией данного конституционного принципа. В последние годы российское финансовое законодательство развивается весьма интенсивно. Приняты приоритетные законы по большинству направлений финансовой политики. Насущная задача, как представляется, - устранение недостатков, свойственных действующему финансовому законодательству.
Справедливо мнение Н. А. Васецкого, Ю. К. Краснова, что интенсивное накопление в течение ряда лет массива финансового законодательства, его усложнение делают перспективной постановку вопроса о разработке и принятии Основ финансового законодательства Российской Федерации или федерального закона о финансах. Дело в том, что ни Конституция Российской
Федерации, ни сложившаяся система законов Российской Федерации не позволяют достаточно прочно объединить финансовую деятельность Федерации и ее субъектов, особенно в той части, которая находится вне пределов действия бюджетного законодательства. Кроме того, принятие этого акта позволило бы установить пределы и основы разумного и взвешенного проникновения финансовых методов в регулирование имущественных отношений другими правовыми средствами. Что же касается самой финансовой системы, то наличие акта, играющего роль Основ, безусловно, ориентировало и дисциплинировало бы и федерального, и регионального законодателя [9].
Как уже отмечалось ранее, существенным недостатком системы обеспечения единства экономического пространства является отсутствие систематизации и законодательного закрепления принципов и гарантий такого единства. Серьезной попыткой разрешения данной проблемы является труд коллектива авторов в рамках программы «ТА818» - проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации. В пояснительной записке к проекту четко определяется, что главная цель предлагаемого проекта - определение государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России.
Единство экономического пространства федеративного государства не может существовать без единых «правил игры» - законодательства, регулирующего публично-правовые экономические отношения между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и, еще ниже, - муниципальными образованиями. В условиях России эта система отношений, складывающихся в области налогово-бюджетной, инвестиционной, промышленной политики, политики по поддержке конкуренции и т.п., особенно сложна как по объективным (существующее федеративное устройство и его асимметричность), так и по субъективным причинам (многолетняя политическая и экономическая нестабильность, отсутствие традиций демократического, правового государства и прозрачного государственного управления) [9].
Задача кодекса - урегулировать обозначенные экономические проблемы современной России правовым путем. Определенным недостатком данного документа можно назвать отсутствие легального определения единства экономического пространства. Такая дефиниция обязательно должна присутствовать в законодательстве в целях однозначного применения ее судами и иными правоохранительными органами. В соответствии с позицией Конституционного суда законодательство и Конституция должны иметь четкие формулировки, поскольку их расплывчатость всегда чревата нарушением прав граждан.
К правовым гарантиям ЕЭП следует отнести также развитость экономического законодательства. Пробелы в этой области дезорганизуют экономическую систему, позволяя произвольно регулировать экономические
отношения и широко толковать спорные моменты, что ставит под угрозу и ЕЭП. В.С. Белых отмечает, что законодательство не успевает за стремительно развивающимися экономическими отношениями. Сегодня в условиях концентрации финансового капитала и его интеграции с промышленным заметно выросла роль холдинговых компаний в реальном секторе экономики. Вместе с тем вопросы, связанные с созданием и деятельностью холдингов, не получили должного правового регулирования [10, с. 184].
В России практически отсутствует юридическое обеспечение сделок, заключаемых на срочном рынке, и в научной литературе называется единственный путь решения этой проблемы - законодательный. Практически все исследователи считают отсутствие законодательного регулирования производных финансовых деривативов основной, а может быть, даже единственной причиной невозможности их правовой квалификации. Естественно, это является существенным препятствием для формирования цивилизованного срочного рынка [11, с. 87]. И это не единственный пример вакуума в правовом регулировании экономических отношений.
Особого рассмотрения заслуживает практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Такие договоры устраняли некоторые текущие проблемы в правовом регулировании и государственном управлении, но вместе с тем порождали другие, поскольку многие их положения не соответствовали Конституции и федеральному законодательству. Как точно отмечает А.Н. Чертков, оценить роль договоров в реализации федеративных отношений в России весьма непросто. Они нередко способствовали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов РФ (например, Калининградской области) с учетом их специфики, заметно снижая конфликтность федеративных отношений, но зато существенно усиливали асимметрию субъектов РФ и центробежные процессы в стране в целом [12, с. 5].
Всего с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов РФ, подавляющее большинство из которых к настоящему моменту расторгнуто. Как известно, субъекты РФ в этих договорах с согласия и при участии федеральных органов наделяли себя разного рода полномочиями, льготами и привилегиями, что добавляло напряженности в федеративные отношения и также угрожало единству экономического пространства. Ряд субъектов РФ, получив широкие полномочия, попытались реализовать их именно в экономическом законодательстве. Они принимали законы, предоставляющие экономические льготы для местных предприятий, не предусмотренные федеральным законодательством, а также создавали препятствия для доступа на соответствующие рынки товаров и услуг из других регионов, что прямо противоречит конституционному принципу ЕЭП.
Кроме того, как отмечается в литературе, заключение договоров о разграничении предметов ведения между федеральными органами исполнитель-
ной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также соответствующих соглашений по межбюджетным отношениям в части разграничения предметов ведения и полномочий в области налогообложения, не соответствующих законодательству РФ, и перераспределение ряда налогов в пользу территориальных бюджетов, как показал пример республик Татарстан и Башкортостан, приводили к прямым потерям для федерального бюджета [13].
В настоящее время практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий практически ушла в прошлое, поскольку действует положение Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где прописана четкая и относительно сложная процедура заключения договора, предполагающая принятие такого документа представительным органом субъекта РФ и Федеральным собранием РФ с последующим приданием такому договору формы федерального закона, при соблюдении общей процедуры принятия таких законов [14]. Как справедливо отмечает А.Н. Кокотов, «договор в настоящее время выступает инструментом индивидуализации законодательно установленных полномочий органов государственной власти федерации и отдельно взятых (конкретных) субъектов федерации» [15, с. 6].
Процедура заключения и придания юридической силы договору о разграничении предметов ведения и полномочий является одной из гарантий сохранения целостности правового и экономического пространства страны.
Подводя итоги, можно сказать, что каждая из рассмотренных гарантий важна для достижения поставленной цели, но только взятые вместе и применяемые в системе они могут обеспечить единство российской экономики, соблюдение прав граждан в экономической сфере. Сегодня уже можно говорить о том, что экономическое пространство в России относительно едино, и хотя экономические процессы в стране имеют высокую динамику, существующие гарантии обеспечения ЕЭП пока в целом справляются с угрозами политической и экономической дезинтеграции. В то же время они не вполне достаточны, поскольку имеют множество пробелов и неурегулированных вопросов, особенно в части правовой регламентации. В отсутствие четкого плана дальнейшего совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере, разработкой и реализацией которого должны заниматься федеральные власти (в частности, Правительство РФ), тенденции экономического сепаратизма могут усилиться и повлечь негативные последствия для единства рыночного пространства России и для целостности государства в целом.
Необходимо использовать адекватные средства воздействия, обеспечивающие единство экономического пространства страны. Императивными предписаниями нельзя достичь социально-экономического благополучия
территории или заставить субъекты РФ создавать те или иные ассоциации. К решению таких проблем необходим иной подход - косвенное правовое регулирование, то есть создание соответствующих условий в рамках правительственных программ, когда желаемое поведение будет достигаться за счет внутренней мотивации тех лиц, на кого направлено регулирующее воздействие.
Совершенствование механизмов экономического федерализма - сложный и динамичный процесс, предполагающий непрерывный мониторинг ситуации в экономике страны, отслеживание и пресечение дезинтеграционных процессов в субъектах Федерации, незамедлительное реагирование на любые проявления сепаратизма, с использованием всех правовых средств и способов, предусмотренных российским законодательством, а также совершенствование иных способов обеспечения единства экономического пространства с учетом меняющихся обстоятельств, адекватных потребностям общества и государства.
Литература
1. Конституционное право России: Учебник. - Екатеринбург, 2001. - С. 149.
2. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. -СПб., 2005. - С. 28.
3. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. - 3-е изд. - М., 2003. - С. 453.
4. Маковский А.Л. Гражданское законодательство как предмет ведения Федерации в прошлом и настоящем нашего Отечества // Журнал российского права. - 2003. - № 11. - С. 97.
5. Антимонов Б., Граве К. К разработке Основ гражданского законодательства СССР // Советская юстиция. - 1957. - № 5. - С. 36.
6. Гражданское уложение. Проект высочайше утвержденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения (с объяснениями, извлеченными из трудов Редакционной комиссии) / Под ред. И.М. Тют-рюмова. - Т. I. - С. IV. - СПб., 1910.
7. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. - 2001. - № 44. -Ст. 4147.
8. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). - М., 2003.
9. Кузовкин Д. В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2005.
10. Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. - М., 2005. - С. 184.
11. Иванова Е.В. Расчетный форвардный контракт как срочная сделка. - М., 2005. - С. 87.
12. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. - 2004. -№ 8. - С. 5.
13. Разгулин С.В. О развитии российского налогового законодательства в современных условиях. - М., 2003.
14. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. -1999. - № 42. - Ст. 5005.
15. Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования) // Российский юридический журнал. - 2004. - № 3. - С. 6.
