CC BY
164
УДК 342.525(091)(47)«1801/1825»
Л. И. Гущина, Е. П. Пустовая
Г осударственный совет как важнейший орган государственной власти в начале XIX в.
В статье рассматриваются планы Александра I и его окружения по осуществлению кардинальных преобразований в России в государственном управлении. Показывается, что важнейшую роль в данных планах отводилась Г осударственному совету. В то же время отмечается, что он не занял того места в структуре государственных органов, которое ему отводилось по проекту М.М. Сперанского, разделив участь большинства либеральных начинаний Александра I.
Plans of Aleksander I and his environment on executing of cardinal transformations in Russia in state management are considered in this article. It is shown that the important role was given to the State Council in given plans. That time it is marked it didn’t occupy that place in the structure of state organs which was taken to it by the project of M.M. Speransky shared the fate of the most liberal initiatives of Aleksander I.
Ключевые слова: Государственный совет, реформирование, министры, император, законопроект, манифест, Сенат, политические силы, система государственного управления.
Key words: State council, reformation, ministers, emperor, bill, manifesto, Senate, political forces, state management.
Первая четверть XIX в. могла бы стать эпохой кардинальных преобразований, принципиально изменивших основной вектор социальнополитического развития России. Страна находилась на переломном рубеже, когда необходимость радикальных перемен все острее осознавалась передовой российской общественностью, в том числе и либерально настроенной частью высшей политической элиты, к которой принадлежал и сам император Александр Первый. Однако в силу целого ряда объективных и субъективных причин победили консервативные силы, и самодержавно-крепостнический строй, по существу, претерпел лишь незначительные изменения.
© Гущина Л. И., Пустовая Е. П., 2013
15
На рубеже ХХ и XXI вв. Россия в очередной раз оказалась перед выбором модели нового общественно-политического строя. Вновь сталкиваются интересы разных политических сил, и будущее отечества в значительной мере зависит от решимости и последовательности политического руководства страны при проведении реформ по модернизации политической системы. В этих условиях особую актуальность приобретает исследование истории реформирования государственного строя Российской империи в первой четверти XIX в.
Итак, в начале XIX в. намечались кардинальные преобразования в России в государственном управлении. Суть преобразований системы высшего государственного управления М.М. Сперанский представил в «Общем обозрении всех преобразований по временам» следующим образом: «Сила всех преобразований состоит в том, чтоб постановить образ (испр. рукой Сперанского - управление) Империи на непременяемом законе, дать внутреннее Политическое бытие России. Для сего надлежало прежде всего определить разум коренных государственных законов, то есть начертать план Конституции... По троякому порядку сил государственных устройство сие относится к трем установлениям. 1) В порядке законодательном установление законодательного сословия под именем Государственной думы и ее постепенностей, то есть думы губернской, окружной, волостной. 2) В порядке судном установление высшей власти судной под именем Сената и его постепенностей, суда окружного, губернского и волостного. 3) В порядке исполнительном устройство Министерства и частей управления, от него зависящих, управления губернского, окружного и волостного. К сим трем установлениям присоединяется четвертое, в коем все они соединяются и чрез которое державная власть на них действует и приемлет их действия, установление Государственного Совета»1.
К числу важнейших шагов в системе осуществленных в указанный период административных реформ следует отнести учреждение Государственного совета. 1 января 1810 г. были опубликованы два документа, разработанные М.М. Сперанским и регламентирующие деятельность этого органа: «Манифест об учреждении Государственного совета» и «Образование Государственного совета». По мнению С. Секиринского, Государ-
1 Сперанский М.М. Проекты и записки. М.-Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1961. С. 231-237.
ственный совет задумывался как государственный орган, который должен был стать ключевым звеном во всей системе государственного управления2.
Первое заседание Госсовета состоялось 1 января 1810 г. Выступая на нем, Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. В самом тексте Манифеста «Образование Государственного Совета» император объяснял целесообразность учреждения Госсовета необходимостью утверждения единообразия и порядка в государственном управлении, потребностью объединить законотворчество высших и центральных структур управления. В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти» (п. I)3.
Законом закреплялся достаточно высокий правовой статус Госсовета: «все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете» (п. II). Тем не менее, его полномочия были законосовещательными, а не законодательными: «Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти» (п. III)4. Таким образом, Совет получил статус совещательного органа. Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.
Общие собрания Совета проводились еженедельно. Безусловно прогрессивным завоеванием стало закрепление свободы прений: члены совета наделялись правом высказывать свои мнения, «действовать не по указанию, а по собственному разуму». Несомненно, это давало членам Госсовета возможность оказывать влияние на императора. Решения принимались большинством голосов. Те же члены Совета, которые не были согласны с большинством, могли записать свое особое мнение в журнале (отд. второе, § 35, 54), однако, превалирующего влияния это не имело. Все законы и
2 Секиринский С. Государственный совет в системе власти императорской России // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 1. С. 112.
3 Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX в. / отв. ред. О.И. Чистяков. М.: Юрид. лит., 1988.
4 Там же.
уставы должны были утверждаться монархом и издаваться в виде царского манифеста, начинавшегося словами: «Вняв мнению Государственного совета». Тем не менее, Александр I мог игнорировать мнение большинства Совета и не раз поддерживал меньшинство. В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства5 и в четырех случаях -даже мнение единственного члена Совета6.
Таким образом, Госсовет нельзя приравнивать к законодательным и законосовещательным парламентам западно-европейских стран, которые имели законотворческую инициативу, законодательный статус, выбирались и представляли различные социальные слои. В России источником власти оставался император: он назначал состав Госсовета и осуществлял руководство им, вносил законопроекты, своей волей влиял на их принятие, утверждал или отвергал мнение большинства Совета, принимал законы без рассмотрения Советом, минуя его, сохраняя, по существу, самодержавнонеограниченную власть.
Круг полномочий Государственного совета был весьма широк. К его компетенции, в частности, относились: дела, требующие в законах, уставах и учреждениях объяснения истинного их смысла; меры и распоряжения общие, приемлемые к успешному исполнению существующих законов, уставов и учреждений; общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые; объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры; ежегодные сметы общих государственных доходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры; все дела, по которым отчуждается какая-либо часть государственных доходов или имуществ в частное владение; отчеты всех канцелярий министерских департаментов, управляемых статс-секретарями, которые подчинялись государственному секретарю. Это звание было возложено на М.М. Сперанского. Для производства дел Совете была учреждена государственная канцелярия под управлением государственного секретаря, докладывающего вопросы на общем собрании и заведующего всей исполнительной частью. При Совете находились комиссия составления законов и комиссия прошений.
5 Александр I отказался через некоторое время от этой формулы, а его брат Николай I при переиздании свода законов в 1842 г. вычеркнул ее собственноручно из всех документов. Н.М. Карамзин убеждал: «В самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя, он имеет всю власть». См.: Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991. С. 60.
6 См.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX в. М., 1981. С. 94.
Анализ манифеста свидетельствует, что правовой статус Государственного совета не соответствовал основным принципам государственной реформы, положенным в основу «Введения к уложению государственных законов» М.М. Сперанского, который задумывал Государственный совет в качестве органа, через который монарху надлежало представлять решения всех трех новых органов - Государственной думы, Сената и министерств. Однако в написанном им же Манифесте 1810 г. Государственный совет предстает в виде исключительно законосовещательного органа.
Возвышению Государственного совета в 1810-1812 гг. способствовала активная деятельность Государственной канцелярии в структуре Государственного совета, которую возглавлял в эти годы М.М. Сперанский. По свидетельству В.П. Бурнашева, М.М. Сперанский в звании статс-секретаря был тогда душою Государственного Совета: «Менее чем в два года приведена им в порядок система податей, исследован и установлен бюджет государственных доходов и расходов, учрежден капитал погашения долгов, вынута из обращения значительная часть ассигнаций, введена новая монетная система, издан общий тариф и составлен план преобразования Сената. Принадлежащие к тому времени: определение мещанских и крестьянских повинностей, устройство Полиции в столицах и прочих городах, собрание материалов для Статистики России, образование рекрутских округов, правила и формы для губернаторских и министерских отчетов, постановления о дорогах и свободных хлебопашцах - все это составляет ... замечательное собрание образцовых трудов Сперанского. Сверх того под его руководством продолжалось исправление Гражданского, Уголовного и Торгового законодательства»7. В указанный период все вопросы государственного управления готовились и передавались на рассмотрение императора исключительно через Государственную канцелярию. Сперанский готовил ежегодные отчеты министерства внутренних дел, которые публиковались в министерском периодическом издании «Санкт-Петербургский журнал». В результате Государственный совет стал реальным правовым механизмом, координирующим деятельность министерств и Сената.
С 1812 г. роль Государственного совета в системе государственного управления стала снижаться. После отстранения от должности М.М. Сперанского временно исполняющим должность Государственного секретаря был назначен Оленин, а через шесть дней она перешла к адмиралу, академику Российской академии А. С. Шишкову (1754-1841), который в даль-
7 Бурнашев В.П. Граф Михаил Михайлович Сперанский // РНБ. Ф. 114. Ед. хр. 9.
Л. 6-7.
нейшем стал автором важнейших государственных документов. Министры и сенаторы, воспользовавшись предоставленным им манифестами «Об учреждении министерств» и «О правах и обязанностях Сената» правом, стали обращаться с докладом непосредственно к императору, минуя Государственный совет. Это разрушило порядок прохождения дел, установленный Манифестом 1810 г., и привело к дублированию функций
Государственного совета другими государственными органами. Постепенно Государственному совету начинают все чаще передавать на рассмотрение вопросы, не относящиеся к его компетенции. И все чаще законы начинают приниматься императором без рассмотрения их в Совете.
Вновь активизируется деятельность Государственного совета лишь в 20-е гг. после возвращения М.М. Сперанского в Петербург и восстановления его в качестве члена Г осударственного совета. Однако это произойдет уже в период правления Николая I. Многие законопроекты снова стали поступать на рассмотрение к императору через Государственный совет. Это касалось в первую очередь подготовленных под руководством М.М. Сперанского Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, которые были рассмотрены и утверждены Государственным советом в 1832 г.
Таким образом, Государственный совет в первой половине XIX в. не занял того места в структуре государственных органов, которое ему отводилось по проекту М.М. Сперанского, разделив участь большинства либеральных начинаний Александра I.
Список литературы
1. Сперанский М.М. Проекты и записки. - М.-Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1961. - С. 231-237.
2. Секиринский С. Государственный совет в системе власти императорской России // Проблемы теории и практики управления. - 2001. - № 1. - С. 112.
3. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX в. / отв. ред. О.И. Чистяков. - М.: Юрид. лит., 1988.
4. Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX в. - М., 1981. - С. 94.
5. Бурнашев В.П. Граф Михаил Михайлович Сперанский // РНБ. - Ф. 114. -Ед. хр. 9. - Л. 6-7.
