CC BY
339
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Байнова М. С.,
канд. соц. наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и социальной инженерии, Российский государственный социальный университет, Москва.
M. S. Baynova,
Ph.D. (sociology), associate Professor at the state, municipal management and social engineering, Russian state social university, Moscow.
E-mail: mbainova@gmail. com
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ АЛЕКСАНДРЕ I
Formation of government institutions under Alexander I
Аннотация: В статье анализируются развитие государственных институтов, законосовещательных и исполнительных органов власти Российской империи в период правления Александра I. Автор уделяет внимание истории создания и предметам ведения органов власти, становлению государственной службы.
Annotation: the article analyzes the development of state institutions, advisory and executive authorities of the Russian Empire during the reign of Alexander I. The author focuses on the history and issues under the jurisdiction of authorities, the formation of public service.
Ключевые слова: Государственный совет, Министерства, государственная служба
Key words: The State Council, the Ministry, public service
Вошедший на престол в 1801 году после гибели отца, Александр I заявил о продолжении того курса управления, который проводился при Екатерине II. [см. Печлов] Вместе с тем, Александр I продолжал мероприятия Павла I, направленные на централизацию органов власти и совершенствование государственного аппарата, создание органов власти, с помощью которых можно было управлять большой территорией Российской империи. Органы высшей власти, основанные при Александре I, просуществовали более ста лет, а некоторые принципы организации государственного управления применяются и в настоящее время. Преобразования системы государственного управления в России при Александре I были проведены при участии таких государственных деятелей, как государственный секретарь М.М. Сперанский, Министр Внутренних дел В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, П. А. Строганов.
В первую очередь, Александр I своим Манифестом восстановил действие Городового положения 1785 года. С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления. Указом 9 сентября 1801 г. были уточнены структура губернского управления. В 1805 издано Положение об образе отправления земских денежных повинностей в губерниях, по которому составление сметы денежных издержек на исправление земских повинностей является обязанностью начальника губернии, но при принятии решения при губернаторе действует совет из предводителя дворянства или выборного от городов. Копия сметы передаётся дворянскому собранию, что ставило раскладку сборов и повинностей под контроль местного общества, хотя преимущественно дворянского.
Были прияты меры по либерализации в земельном вопросе. В 1801 году было разрешено приобретать землю в собственность всем свободным жителям России. Была отменена дворянская привилегия на земельную собственность. Александр старался улучшить положение крестьян, в 1801 году собственным указом он запретил печатать объявления в газетах о продаже крестьян без земли и с разделением семьи. В 1803 году принят Закон о вольных хлебопашцах, по которому помещики получили право заключать с крестьянами соглашение об освобождении. Александр I в начале своего царствования обсуждал с приближенными возможности отмены крепостного права, но задача представлялась слишком сложной, и на практике только один закон предложил некую процедуру для добровольного освобождения крестьян и сохранения дальнейших отношений с ними на землях имения. За 1801-61 гг. по Закону о вольных хлебопашцах было освобождено только немногим более 1% крепостных, большинство дворян было против освобождения. В западных губерниях Александр считал возможным более конкретные меры, в 1804-1805 гг. утверждены Положения о поселянах для Лифляндский и Эстляндской губерний, отменявших крепостное право в Прибалтике. Повинности крестьян определялись законом, крестьяне получили право на самоуправление. Такая же реформа была проведена в 1817 году в Курляндии. Однако крестьяне не получили земельных участков, что обострило социальные противоречия между помещиками-землевладельцами и крестьянами без земли.
В 1804 году был принят первый цензурный устав, который установил четкие требования к печатным изданиям. Цензурный устав Александра I по сравнению с дальнейшим субъективными оценками цензоров становился образцом, воспетым А.С. Пушкиным в стихотворении «Послание к цензору»: «перед тобой зерцало: Дней Александровых прекрасное начало» [Пушкин, т. 2, с. 111]
В 1802 году учреждены новые органы отраслевого управления -Министерства. Министерства должны были управлять отдельными сферами, что отличало их от коллегий, принимавших распорядительные решения. В манифесте об учреждении Министерств указывалось: «Управление Государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое
Министерство и находится под непосредственным управлением Министра, коего Мы назначаем». [Манифест] Министр единолично принимал решения, руководил деятельностью Министерства, докладывал императору. При образовании Министерств ставилась задача четкого разграничения предметов ведения между ведомствами. Первыми Министрами были назначены: военных сухопутных сил С.К. Вязьмитинов, морских сил - Н.С. Мордвинов, иностранных дел - граф А.Р. Воронцов, внутренних дел - граф В.П. Кочубей, юстиции - Г.Р. Державин, финансов - граф А.И. Васильев, Коммерции - граф Н.П. Румянцев, народного просвещения - граф П.В. Завадовский. В 1810 году было упразднено Министерство коммерции, образовано Главное управление путей сообщения.
Структура Министерств включала Департаменты, Совет Министра, Общее Присутствие в каждом Департаменте, Канцелярия, а также в Министерствах могли быть свои установления. Существовала должность заместителя -Товарища Министра. Департамент возглавлялся директором, делился на Отделения. Отделения возглавлялись начальниками отделений, делились на Столы. Столы возглавлялись столоначальниками. Совет в Министерстве включал директоров Департаментов и Товарища Министра, собирался для рассмотрения общих вопросов, которые охватывали деятельность всего Министерства. Директора Департаментов назначались Государем по представлению Министра. Чиновники по шестой класс назначались Министром, с седьмого класса - обычным порядком, установленным для Министерства. Все чиновники Министерств при вступлении на службу приводились к присяге.
Министр должен был получать еженедельные докладные записки «мемории» от подведомственных учреждений, а также информацию о срочных делах. Подведомственные учреждения имели право присылать возражения на распоряжения Министра, но после повторного распоряжения обязаны были их исполнять. При отсутствии достаточных полномочий или путей к решению какой-либо проблемы, Министр должен был доложить о ней императору. Министр имел право предложить императору внести изменения в законодательство, предварительно согласовав инициативу с другими заинтересованными Министрами. В конце года Министр должен был подготовить доклад о деятельности Министерства и произведенных расходах. Доклад рассматривался Сенатом, где сравнивали информацию от Министров с данными из губерний. Министр обязан был иметь еженедельно время для приёма посетителей.
Военное Министерство приводило в исполнение государственное управление по предметам, относящимся к военно-сухопутным силам, в том числе: общий устав и строевое и хозяйственное устройство всех родов войск, пополнение войск всеми чинами, строевое образование и совершенствование войск, размещение войск, приготовление офицеров и других чинов, снабжение войск всеми предметами довольствия, вооружение войск и снабжение их боевыми припасами, попечение о здоровье войск, поддержание в войсках нравственности и дисциплины, преследование проступков и преступлений,
принятие мер к защите государства и приготовления на случай войны, устройство и содержание технических заведений, крепостей, укреплений и военных зданий, совершенствование военного законодательства.
Министерство иностранных дел имело предметами ведения: политические сношения с иностранными правительствами, покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам, ходатайства о законной защите русских подданных по делам их за границей, содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России, дела церемониймейстерские. В МИДе хранилась государственная печать, прилагаемая к государственным актам, утвержденным Государем. В ведении МИДа в Петербурге и Москве находились государственные архивы, которые хранили государственные документы. За рубежом к ведению МИДа относились: посольства, миссии, консульства, агентства.
С 1817 года в коллегию иностранных дел, входившую в состав МИДа, по окончании Лицея был зачислен А.С. Пушкин.
Министерство Внутренних дел было одним из крупнейших ведомств центрального государственного аппарата и реализовывало внутреннюю политику государства. МВД должно было обеспечивать «повсеместное благосостояние народа, спокойствие, тишину и благоустроение всей империи». [Манифест] МВД управляло государственной промышленностью, кроме горной, строительством и содержанием государственных зданий, должно было обеспечивать поставки продовольствия и необходимых товаров. ПО вопросам общественного призрения в введении МВД находились гражданские губернаторы, полицейские, казенные палаты. Назначение на должности в губернское правление и казенную палату должно было согласовываться с МВД. Также МВД собирало статистику с губерний. МВД должно было взаимодействовать с сословными организациями дворян, купцов, горожан. В состав МВД были включены: Мануфактур-коллегия, Медицинская коллегия, Главная соляная контора, Главное почтовое управление, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства.
Министерство Финансов имело в управлении государственные доходы и расходы: «управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные на содержание его доходы; и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям Государственных расходов». [Манифест] В структуру Министерства Финансов входили: Берг-Коллегия, Монетный Департамент, Мануфактур-Коллегии Экспедицию о заготовлении и хранении вексельной бумаги, часть Экспедиции Государственного Хозяйства, имеющую в ведении своем дела по Камеральному столу и печатанию векселей и заемных писем, Лесной Департамент. Также в ведении Министерства Финансов находились специальные вопросы: оброчных статей, хозяйственное управление казенных земель, деревень, аренд, государственные банки с принадлежащими к ним правлениями и с экспедицией заготовления листов для ассигнационного, деятельность придворных банкиров и комиссионеров, также и контролера для свидетельствования банкирской кассы, все Казенные Палаты
по винным подрядам и откупам, «словом, по всем делам до умножения Государственных доходов ирассигнования сумм касающимся». [Манифест]
На Министра Финансов возлагалась обязанность организовать составление смет для министерств на каждый год в соответствии с размерами средств, необходимыми для управления их сферами деятельности. Ежегодно в октябре Министры должны были подавать сметы своих расходов в Министерство Финансов, которое до конца ноября должно было составить государственный бюджет и направить его для утверждения императору.
Министерство коммерции сохраняло предметы ведения Коммерц-коллегии, в ведении Министерства было управление таможнями.
Министерство Просвещения стало первым органом государственного управления, осуществляющего политику в сфере образования на высшем уровне. С образованием Министерства просвещения образование становится объектом государственного управления. Название «народное просвещение» -шире понятия образования и подразумевает не только структуру образовательных учреждений, но и культурную и научную функции, и отчасти идеологическую. В ведении Министра Народного Просвещения находились предметы, относящиеся к воспитанию юношества и распространению наук: Академия Наук, Российская Академия, Университеты и все другие училища, кроме находящихся в ведении Императрицы Марии Федоровны, типографии частные и казенные, цензура, издание ведомостей и всяких периодических сочинений, народные библиотеки, собрания крепостей, натуральные кабинеты, музеи и «всякие учреждения, какие впредь для распространения наук заведены быть могут». [Манифест]
В 1811 году деятельность Министерств была закреплена в Манифесте об «Общем учреждении министерств», где определено число Министерств, их предметы ведения, структура, порядок работы и назначения на должности, права и обязанности должностных лиц и сотрудников. Манифест определял Министерства как верховную исполнительную власть, это означало, что они не имеют права вводить новые законы, но имеют власть понуждать подчиненные им ведомства и лица к исполнению законов и учреждений.
Министры входили в состав Комитета министров, где обсуждались особо важные дела в присутствии государя. В 1812-1815 гг. Комитет Министров получил широкие полномочия в связи с отъездами императора из-за осложнившейся международной обстановки. Также с 1812 года Председатель Комитета Министров одновременно назначался и Председателем Государственного Совета. В 1818 году А.А. Аракчеев был назначен на должность управляющего делами Комитета Министров, и получил право докладывать императору о состоянии дел, что привело к сосредоточению у Аракчеева значительного влияния на управление.
В 1801-10 гг. образован Государственный совет - совещательный орган власти, в который входили высшие государственные сановники. Первым этапом в 1801 году была организация «Непременного» Совета, который от
30.03.1801 года определял положение и состав совета. Затем Непременный совет был преобразован в Государственный Совет.
Рисунок 1. Леонов Е. Непременный совет.
В 1810 году был издан Манифест об Образовании Государственного совета. Участники Государственного совета назначались императором или входили в него по должности (министры). В Государственном совете обсуждалось принятие новых законов и важнейшие государственные вопросы (объявление войны, заключение мира). Все законы должны были рассматриваться на Государственном совете, но сам Государственный совет не мог издавать законов, это была прерогатива только императора. Председательствовал в Государственном совете император, в его отсутствие -другой назначенный участник. В Государственном совете существовали департаменты. Проекты нормативных документов поступали вначале в департамент законов, затем на общее рассмотрение Государственного совета, затем на рассмотрение императора. Государственный совет включал: Государственную канцелярию, департаменты (законов, гражданских и духовных дел, военных дел, государственной экономии и др.), комиссии
Основная задача Государственного совета заключалась в повышении компетентности решений, принимаемых абсолютным монархом. Император мог не согласиться с мнением большинства участников Государственного совета, но в тоже время работа Государственного совета позволяла учитывать мнение высших государственных чиновников, избегать сумасбродных решений монарха. В целом, этот орган был довольно консервативный. Законы рассматривались медленно, с другой стороны - законы готовились подробно.
С образование Министерств (управлявших отдельными отраслями) и Государственного Совета, место Сената, который был высшим исполнительно-распорядительным органом, в системе государственного управления выглядит лишним. По указам императора 1802-1805 гг. Сенат должен был наблюдать за исполнением законов, и за Сенатом оставалась судебная власть. Таким образом, при Александре I намечалось разделение высших органов власти по направлениям: законосовещательная, исполнительна, судебная.
Следующим шагом после реорганизации системы высшего управления стала реформа просвещения, проведенная в начале XIX века. Реформа была призвана упорядочить деятельность высших и средних учебных заведений, подготовить квалифицированные кадры для государственной службы. В XIX веке «впервые поддержка образования входит в задачи правительства» [Гольцев, с. 239] В 1804 г. был принят первый Устав российских университетов. Устав 1804 г. провозглашал автономию высшего образования, в тоже время на университеты ложилась обязанность по контролю над средним и начальным образованием. Реформа образования привела к расширению высших учебных заведений и дальнейшей дифференциации научной деятельности вузов. [Байнова, С. 47-49.] Учреждены новые университеты в Дерпте, Казани, Харькове. В губернских городах открываются гимназии, в уездных - училища. Для подготовки государственных служащих созданы привилегированные учебные заведения - лицеи, сочетавшие гимназический и университетский курсы. В 1817 г. Министерство Просвещения преобразовано с целью распространения в образовании благочестия. Было основано Библейское общество, которое ставило целью распространение Священного писания среди самого широкого круга населения страны.
Для эффективного функционирования системы высшего управления требовались подготовленные государственные служащие. Но гражданская служба в то время не была достаточно привлекательной по сравнению с военной, служащие не имели достаточного образования, особенно в провинции был дефицит кадров. В 1809 году указ императора установил правила производства в чины по гражданской службе. Для государственных служащих гражданских чинов с VIII класса установлена необходимость получения образования и сдачи экзаменов. А для придворных должностей были отменены чины. Эти меры позволили привлекать на высшие должности на гражданской службе людей, имеющих систематическое образование, а не домашнее, как было принято в дворянских семьях. Также для получения придворного звания стало необходимостью иметь гражданский или военный чин. В тоже время рост
числа государственных учреждений требовал большего количества государственных служащих, а рост количества чиновников способствовал дополнительным расходам бюджета. Жалование государственным служащим устанавливалось небольшое, что приводило к различным проблемам - от совмещения должностей, чтобы получать двойное жалование, до взяточничества. [Шепелев, С. 84.]
Первые годы правления Александра I вызвали в обществе оптимизм, надежду на лучшие перемены. В стихотворении «Деревня» А.С. Пушкин связывал с Александром надежды на отмену крепостного права: «Увижу ль, о друзья! народ неугнетенный и рабство, падшее по манию царя». [Пушкин, т.2, с. 318] Вместе с тем, современники жаловались на непостоянство императора, стремление скрыть свои замыслы. И тот же Пушкин спустя много лет в неопубликованной главе «Евгения Онегина» дал довольно суровую характеристику Александру: «Властитель слабый и лукавый ... Нечаянно пригретый славой». [Пушкин, т. 5, с. 180]
Переменчивость и скрытность могли быть вызвано впечатлением Александра I от убийства его отца, заговор против которого был составлен представителями высшего общества. Ещё в XVIII веке российские императоры, обладая самодержавной властью, должны были оглядываться на мнение дворянства, чтобы не стать жертвой переворота. Поэтому Александр внимательно прислушивался к общественному мнению, и часто менял свои первоначальные замыслы, если видел им общественное противодействие.
Автором вышедших в 1810-11 гг. Положениях о Министерствах и Государственном совете являлся один из ближайших приближенных Александра М.М. Сперанский. Сперанский занимался также работой по составлению нового кодекса законов, который так и не был составлен при Екатерине II. В 1810 году Сперанским был реформирован государственный бюджет, принято решение о ежегодном ведении росписи доходов и расходов государства. В 1809 году Сперанским проведена реформа государственной службы. Под руководством Сперанского проходило государственное устройство Финляндии, которая на правах автономного управления была включена в состав Российской империи в 1809 году. [Байнова, Санакоева] Как глава Финляндии Российский император являлся ограниченным монархом, а в России оставался самодержавным, что создавало дифференцированную структуру российской высшей власти. В дальнейшем в 1818-1819 гг. представительная форма монархии была реализована в составе Российской империи на территории Польши.
Рисунок 2. Варнек А.Г. Портрет М.М. Сперанского
Также Сперанский составил проект государственного устройства Российской империи, предусматривающий появление представительных органов власти на высшем уровне, а также расширение гражданских свобод. В 1807 году поручение составить проект нового государственного устройства было дано Сперанскому императором Александром, и Сперанский учитывал передовой европейский опыт. "Введение к уложению государственных законов", как оно называлось, предусматривало сохранение сословной организации общества, пропорционально которой и распределялись права, в том числе избирательные. Проект Сперанского был одновременно и довольно реформаторским, но находился в духе своего времени. Даже крепостное право не отменялось во всей полноте: крестьяне получали гражданские права, но дворяне сохраняли право на управление населённым поместьем. Проект вызвал достаточно негативную реакцию в обществе. Литератор и историк Н.М. Карамзин написал против него записку, указывая на поспешность подобных мер. Поэтому Александр I, вначале инициировавший написание Сперанским проекта государственного устройства на основе передовых современных идей,
показательно изменил к нему отношение и отправил в отставку, сопровождавшуюся высылкой от двора.
Александр через некоторое время обратился к проекту Сперанского, который в 1818 году был переработан Новосильцевым в виде Уставной грамоты, но о реализации проекта речи не было. Также по поручению Александра граф Аракчеев составил план освобождения крепостных с наименьшими потерями для крестьян и помещиков. Проект предусматривал выкуп государством крестьян с небольшими земельными наделами. Выкуп мог осуществляться постепенно. Этот проект во многом предсказал направления реформы 1861 года, но в 1810-е годы политической воли для его реализации ещё не было.
Проведенные Александром I реформы государственного управления определили развитие органов исполнительной власти в Российской империи. Был создан аппарат Правительства, определен порядок принятия решений на высшем уровне. Вопросы цензуры, отмены крепостного права, введения представительства на разных уровнях власти не были завершены в этот период, но была создана основа для дальнейшего развития и в этих сферах. Все это позволяет сделать вывод о важнейшей роли периода правления Александра I в развитии государственного управления в России.
Литература.
1. Байнова М. С. Мотивация труда преподавателей вузов: концепция современного социального управления. Дисс. канд. соц. наук. М., 2002.
2. Байнова М. С. Санакоева А. К. Управление в Великом княжестве Финляндском в составе Российской империи. / Современная Россия: проблемы управления, регулирования, организации и самоорганизации Москва, 2013. С. 201-204.
3. Бондалетов В.В. Общественная самоорганизация как механизм формирования гражданского общества: методология исследования. Ученые записки российского государственного социального университета. 2009. № 2. С. 20-26.
4. Манифест «Об учреждении Министерств» от 8 (20) сентября 1802 г. http://doc.histrf.ru/19/manifest-ob-uchrezhdenii-ministerstv/ (23.06.15).
5. Пушкин А. С. Полное собрание сочинений: В 10 т. Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1977—1979. Т.2, Т. 5.
6. Пчелов Е. В. Романовы: история великой династии. М.: Вече, 2013.
7. Шепелев Л.Е. Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I. СПб.: Искусство-СПб, 2007
