CC BY
201
Удк 336.11
реформа государственных финансов российской империи в начале xix века
а. и. сорокин,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории кредита и финансового менеджмента E-mail: sorok51@yandex. ru Санкт-Петербургский государственный университет
В статье рассмотрено положение дел в сфере управления государственными финансами, которое сложилось к началу XIXв. Восхождение на российский престол Александра I ознаменовало начало реформ, тесно связанных с именем М. М. Сперанского. Именно его идеи, изложенные в работе «План финансов», легли в основу проведенной реформы. Несмотря на то, что главной поставленной цели достичь не удалось, реализованные меры позволили стабилизировать ситуацию в бюджетной сфере в тот период. В определенном отношении идеи Сперанского опередили время и были реализованы лишь через многие десятилетия.
Ключевые слова: государственные финансы, государственные институты, бюджет, доходы, расходы, налоги, сборы, дефицит, эмиссия, государственные ценные бумаги.
Мировая экономика на протяжении последнего времени медленно, но верно скатывается в депрессию. ВВП стран - должников еврозоны (Греция, Испания, Португалия) по итогам I квартала 2012 г. уже демонстрирует падение, а темпы роста ВВП стран-доноров (Германия и Франция) устойчиво снижаются, приближаясь к зоне статистической погрешности.
Прогнозы ведущих мировых аналитиков и рейтинговых агентств на ближайшее будущее крайне неутешительны и полны пессимизма. Аналитики агентства Citigroup снизили прогноз глобального ВВП на 2012 г. с 3 до 2,2 %. Это граница между ростом и рецессией. Замедление роста ВВП стран -членов Организации экономического сотрудничес-
тва и развития (ОЭСР) составило 1,9 % в 2011 г. В 2012 г. его падение ожидается до 1,5 %.
По мнению директора-распорядителя МВФ К. Лагард, мировая экономика рискует повторить сценарий Великой депрессии 1930-х гг.:
- биржевой крах;
- экономический спад;
- отход от принципов свободной торговли;
- протекционизм и изоляция.
Крупнейшие нетто-экспортеры еврозоны (и не
только еврозоны) Великобритания, Германия, Франция, Бельгия, Австрия, Нидерланды и Финляндия столкнутся с еще большим снижением ВВП. Им придется увеличивать государственные расходы, что является непременным условием спасения экономики в русле рекомендаций Кейнса. Но они этого не смогут сделать.
Следующими пострадавшими при этом сценарии неизбежно будут страны, чье благополучие зависит от экспорта природных ресурсов. Не последнее место в списке таких стран занимает Россия. И хотя внешне финансовое положение страны выглядит устойчивым (государственный долг страны по итогам 2011 г. всего 10,7 % ВВП), однако ряд специфических рисков, на которые обрекла себя Россия в последнее десятилетие, не позволяют надеяться, что она легко и безболезненно преодолеет грядущий мировой экономический кризис.
Во-первых, если ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в 2001 г. составлял 1 % ВВП, то в 2011 г. - уже почти 11 %.
Во-вторых, бюджет 2012 г. рассчитан исходя из цены 100 долл. за баррель. Стоит мировому спросу на нефть упасть совсем ненамного - до 93 долл. за баррель и Минфину России придется опять, как в 2008 г., тратить накопления из Резервного фонда РФ (1,68 трлн руб. на 01.010.2012) и фонда Национального благосостояния России (2,6 трлн руб. на 01.01.2012).
В-третьих, понимая, что резервов хватит ненадолго, Министерство финансов РФ в проектной части бюджета заложило рост государственного долга до 15,7 % в 2014 г. [5]. Остается понять - где, на каких рынках и по какой цене правительство собирается мобилизовать необходимые ресурсы?
В условиях экономического спада неизбежно, как это было в прошлом, многие страны попытаются искать выход в усилении мер скрытой или явной поддержки национальной экономики, изыскивая бюджетные резервы. Это неизбежно ведет к росту дефицитов государственных бюджетов и наращиванию государственных долгов.
В самом начале XIX в. в России сложилась схожая ситуация с финансами - огромный внутренний долг на фоне хронического текущего бюджетного дефицита. Безусловно, прямые аналогии невозможны. Тем не менее наша страна в новейшей истории сталкивалась со сходными проблемами, и это дает нам право более внимательно рассмотреть и оценить тот комплекс планировавшихся и использованных мер правительством Российской империи для преодоления системного кризиса в управлении государственными финансами.
Необходимо отметить, что в монографиях историков-экономистов советского периода проблемы данного рода либо вообще не рассматривались [9] в силу разных (прежде всего идеологических) причин, либо излагались столь кратко [4], что получить целостное представление было крайне сложно. Подразумевалось, что подобные явления в плановой экономике невозможны. Поэтому и анализировать их нет никакого смысла.
И только в постсоветский период появились монографии и статьи, в которых позитивный анализ проблем того периода и способов их решения занял достойное место в экономической историографии [2, 3].
Итак, рассмотрим попытку трансформации системы государственных финансов в первое десятилетие правления Александра I.
Главные практические задачи, для решения которых реформа и затевалась:
- поиск возможностей перехода от неэффективного, эмиссионного способа финансирования государственного бюджета;
- возврат к традиционным, более надежным и проверенным источникам финансирования.
Сами преобразования, как они задумывались идеологом реформы М. Сперанским, оказались шире, затронув как бюджетную сферу, так и сферу денежного обращения.
Автор статьи, анализируя идеи Сперанского, нормативные материалы и статистику того времени, пытается ответить на вопрос: в какой степени удалось достичь провозглашенных целей?
Преобразования, имеющие отношение к становлению такой экономической категории, как государственный бюджет Российской империи, своими истоками уходят в петровскую эпоху. Доходы ранней петровской эпохи были традиционны еще для XVII в. Они из года в год не обеспечивали растущие потребности Российской империи. Общее место петровской эпохи - это повсеместное усиление налогового пресса как источника государственных доходов.
Помимо увеличения и введения разных поборов и сборов, постоянно расширялся перечень товаров, подпадавших под налогообложение. Не была забыта и монетная регалия - монеты нового образца выпускались с меньшим содержанием чистого серебра, что не могло не приводить к росту цен.
Администрирование введенными налогами и сборами осуществляли разные приказы:
- Поместный;
- Военный;
- Артиллерийский;
- Адмиралтейский;
- Оружейная палата и др.
Однако это не приводило к заметному росту доходов казны. Хронический дефицит финансовых ресурсов в конечном итоге заставил правительство перейти к иным принципам формирования и управления государственными финансами.
В конце второго десятилетия XVIII в. вместо упраздненных приказов учреждается система коллегий. Ответственность за сбор всех доходов в государственную казну закреплялась за Камер-коллегией. Распределением средств ведала Штатс-коллегия, контроль был оставлен Ревизион-коллегии.
Указ от 26.11.1718 положил начало налоговой реформе, в ходе которой все прямые налоги были заменены подушной податью с «ревизской души»,
распределяемой по губерниям исходя из стоимости содержания солдата и офицера [7].
Однако единого ведомства, отвечавшего за осуществление единого учета доходов и расходов, создано так и не было. Это делало любую форму бюджетной политики государства малоэффективной.
Отметим, что говорить о бюджетной политике как о политике государства вплоть до второй половине XIX в. можно, только принимая во внимание тот факт, что юридически собственность императорской семьи и государственная собственность разграничены не были. Наиболее ярко эта мысль была сформулирована в «Новом уложении» Екатерины II, обнародованном в 1768 г.: «... Богатства Государевы суть, или просто владыческие, поскольку некоторые земли, или вещи ему, как частному помещику и господину принадлежат; или как богатства Самодержца, владычествующего по сему Богом данному званию надо всем тем, что общенародную казну составляет» [7].
Гражданский свод правил и законов, по которому Россия жила следующие сто лет, разъяснил подданным, что налоги казны - это суть собственность правителя, поскольку они платятся с собственности правителю принадлежащей. Отсюда следовало, что государственный бюджет не является публично-правовой категорией. Это всего лишь учетная роспись доходов и расходов высшего должностного лица империи.
Однако на практике прямые расходы бюджета на содержание императорской фамилии (например в эпоху Александра I) колебались в диапазоне от 10,4 % всех расходов в 1801 г. до 5,8 % - в 1825 г. и составляли не самую значительную статью расходов государственного бюджета [1]. Это позволяет, анализируя процесс становления и трансформации системы государственных финансов, абстрагироваться от вышеупомянутой юридической коллизии.
Бюджетная политика екатерининской эпохи, равно как и предыдущей, имела все ту же фискальную направленность. Об этом свидетельствует манифест «О высочайше дарованных разным сословиям милостям» от 17.03.1775 [7], по которому всем желающим разрешалось заниматься торговлей и предпринимательством, и сенатский указ от 25.05.1775 «О сборе с купцов, вместо подушных, по 1 % с объявленного капитала» [7]. Согласно последнему документу купеческое сословие было дифференцировано на три гильдии в зависимости от размера объявленного капитала. Введенный сбор,
помимо новой строки в доходной части бюджета, фактически знаменовал собой зарождение финансовых отношений между государством и еще одним налоговым субъектом - отечественным бизнесом.
В целом экономическую политику эпохи Екатерины II можно охарактеризовать как политику создания стимулов для расширения внутренней торговли на фоне усиления протекционизма в торговле внешней. Конечным бенефициаром от расширения рыночных отношений являлись не купечество и даже не привилегированное сословие, а доходная часть бюджета Российской империи. Однако меры внутренней экономической либерализации не могли полностью покрыть растущие военные расходы. Поэтому в целях покрытия бюджетного дефицита правительство прибегло к новому для российской практики способу его покрытия - выпуску бумажных ассигнаций. В 1768 г. манифестом «О учреждении в Санкт-Петербурге и Москве Государственных банков для вымена ассигнаций» был учрежден Ассигнационный банк, подотчетный исключительно императрице [7].
«Удорожание» государства потребовало централизации по управлению финансами в руках государства. Поэтому в том же году была учреждена Экспедиция государственных доходов, главная цель которой состояла в отслеживании всех государственных доходов и времени их поступлений.
В 1780 г. именным указом императрицы данное финансовое ведомство было преобразовано в четыре самостоятельных экспедиции:
- доходов;
- расходов;
- государственных счетов;
- государственных недоимок [7].
Вышедший в феврале следующего года указ
подробно регламентировал структуру, штаты и функции созданных ведомств [7]. Цели ведомственного разделения заключались:
- в достижении своевременности сборов доходов;
- в отслеживании их сохранности и осуществлении расходов в соответствии с законами.
В задачу экспедиции государственных недоимок входило взыскивание недоимок, недоборов и долгов по представлению первых трех экспедиций.
Таким образом, очередной шаг к упорядочению системы государственных финансов был сделан. С тех пор ежегодно на утверждение императрицы ста-
ли представлять отчеты о государственных доходах, расходах и остатках. В конце календарного (он же финансовый) года составлялась ведомость, являвшаяся своеобразным прообразом государственного бюджета. В проектной росписи указывались:
- сумма ожидаемых доходов в сравнении с результатом отчетного года;
- сумма недоимок (если таковая имелась);
- сумма расходов по проекту и в действительности;
- заключение ревизионной экспедиции о правомерности осуществленных расходов.
Вместе с ведомостью представлялся доклад казначейства об исполнении государственной росписи доходов и расходов. Отчет по бюджету и проект нового бюджета представлял генерал-прокурор, который отвечал за взимание прямых налогов.
Начало XIX в. в России отмечено восхождением на престол императора Александра I, который начал свое царствование с реформы государственного управления. Заимствуя европейский опыт, он в 1802 г. упразднил коллегии. Вместо них были учреждены министерства как высшая форма государственной исполнительной власти. Впервые в российской истории государственными финансами стало заниматься специализированное ведомство - министерство финансов, в чье ведение попали такие функции, которые прежде были разделены между различными министерствами.
Первым министром финансов указом императора Александра I от 08.09.1802 был назначен граф А. Васильев. На министра возложили обязанность в конце каждого года составлять подробную роспись предполагаемых государственных доходов и расходов. Каждое министерство было обязано в свою очередь к первому октября представлять в министерство финансов собственный план необходимых расходов на будущий период. В случае нехватки планируемых доходов на покрытие обыкновенных государственных расходов в обязанности министра финансов входило нахождение способов финансирования дефицита.
Если произошедшие изменения выразить в современной терминологии, то можно сказать, что зарождение бюджетного планирования начиналось в форме составления ведомственной классификации с поправкой на то, что планирование и распределение финансовых потоков шло не от возможности казны, а от потребности министерств. Затем министерство финансов расписывало доходы и расходы не только
по ведомствам, но и по их функциональному назначению. Позже составлялась общая роспись всех расходов и предполагаемых доходов. На завершающем этапе проект бюджета представлялся императору на утверждение. Централизация функций по управлению бюджетом, а не их дифференциация, как в предыдущую эпоху, была выбрана Александром I в качестве главного направления реформы.
Впервые в российской истории бюджетные росписи доходов и расходов на 1803-1806 гг. были рассмотрены в Комитете министров в присутствии Александра I в декабре 1802 г. и им же были высочайше утверждены.
В октябре 1806 г. для обсуждения финансовых вопросов императором был утвержден Комитет финансов, который являлся негласным институтом и состоял из небольшого числа членов, назначаемых самим императором. На него было возложено предварительное рассмотрение и обсуждение росписи государственных доходов и расходов. Только после этого министр финансов мог представить проект бюджета императору на окончательное утверждение.
Вплоть до образования Государственного совета в 1810 г. росписи 1807-1810 гг. рассматривались Комитетом финансов. Однако создание данного органа как совещательного института никак не повлияло на качество принимаемых бюджетов. Данные о динамике планировавшихся государственных доходах и расходах Российской империи за период 1801-1809 гг. приводятся в таблице.
Анализ данных таблицы свидетельствуют о том, что и до, и после 1806 г. общий характер принимаемых росписей оставался одним и тем же.
Бюджет представлял собой простую совокупность планируемых министерствами доходов и осуществляемых ими же расходов. Бюджетные росписи, хотя и подписывались императором, т. е. формально имели статус закона, являлись строго секретными документами и вплоть до эпохи Александра II не публиковались.
Особенность бюджетов того периода состояла в следующем:
- первичность расходов по отношению к доходам;
- каждое ведомство само определяло себе необходимый объем расходов и только потом изыскивались источники их покрытия.
Отчет по доходам перед министерством финансов не практиковался, а переходящий остаток неиспользованных финансовых средств оставался
Доходы и расходы бюджета Российской империи в 1801-1809 гг., руб. [6]
Год Расходы итого Доходы по росписи Дефицит
По росписи Сверх росписи
1801 78 214 118 15 096 396 93 310 714 81 081 671 12 229 043
1802 75 480 853 18 712 715 94 193 569 77 163 555 17 030 013
1803 95 650 680 18 530 652 114 181 332 97 815 446 16 365 885
1804 98 979 575 21 906 580 120 886 156 101 256 790 19 629 365
1805 112 341 332 15 446 924 127 788 257 102 405 616 25 382 641
1806 108 529 460 18 452 153 126 981 614 103 082 320 23 899 293
1807 123 841 706 38 411 281 162.252987 117 377 146 44 875 841
1808 134 905 470 109 845 410 244 250 880 118 449 918 -125 800 962
1809 145 169 891 134 076 899 279 246 791 121 741 699 -157 505 091
Всего... 972 613 090 390 479 214 1 392 042 304 920 374 166 442 718 137
в министерствах, которые имели дополнительные источники средств, не включавшихся в общую роспись. Управление финансами осуществлялось помимо министерства финансов ведомством государственного казначея (кассовое исполнение бюджета и выпуск казначейских билетов) и ведомством государственного контроля.
Очевидно, что причин реформирования финансовой системы было более чем достаточно. Последовавшая реформа тесно связана с именем государственного деятеля начала XIX в. М. Сперанского, на которого по воле императора была возложена обязанность по внутреннему управлению государством.
Система управления, как она сформировалась в XVIII в., представляла традиционную для России картину: верховная власть издавала законы, а каждый из губернаторов истолковывал и исполнял их по-своему. Начать следовало, по мысли Сперанского, с создания учреждения, которое было бы ответственно не только за принятие законов, но и за их точное исполнение. Таким учреждением должен был стать Государственный совет, учрежденный манифестом императора от 01.01.1810 [7].
Государственный совет был объявлен высшим государственным органом, в котором сосредотачивались все нити управления и где посредством всестороннего обсуждения законы приобретали окончательную редакцию, не подлежащую произвольному толкованию нижестоящими органами власти.
Основная цель преобразования высших государственных институтов, Государственного совета, Сената и министерств, которую хотел достичь М. Сперанский, заключалась в разделении власти на:
- законодательную;
- судебную;
- исполнительную.
В манифесте декларировалось, что «.все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предначертанному им совершению» [7].
До издания манифеста разделение власти существовало только на губернском уровне. На высшем уровне всесильные министры могли напрямую подавать проекты законов императору, вполне обходясь без санкции Государственного совета. Поэтому учреждение Государственного совета как законодательного органа в рамках всей империи являлось важнейшей вехой в истории становления цивилизованных форм управления гражданским обществом в России. Председательство в Государственном совете оставалось за императором, а обязанность государственного секретаря была возложена на М. Сперанского. Создав законодательный орган, абсолютная монархия тем самым сделала шаг к усилению правовых основ собственной власти.
Занимаясь реформой государственного управления, Сперанский свое главное внимание сосредоточил на бюджетной сфере. Состояние с принимаемыми росписями, как уже отмечалось, характеризовать иначе, чем предкризисное, было невозможно. Хронический дефицит покрывался за счет постоянно увеличивающегося выпуска ассигнаций: фактически за счет наращивания внутреннего долга.
Бюджет 1810 г. состоял из 105 млн руб. доходов и 225 млн руб. расходов при дефиците в 120 млн руб. Кроме того, объем накопленного государственного долга в ассигнациях составлял более 200 млн руб., т. е. достигал величины государственных доходов за двухлетний период [6]. Министром финансов в 1809 г. был назначен Д. Гурьев, а М. Сперанскому было поручено составление плана финансовой реформы.
Сперанский приступил к составлению своего труда «План финансов» в середине 1809 г., а уже к концу 1809 г. объемный доклад, состоявший из 238 статей, был подготовлен.
В самом начале 1810 г. он был внесен на утверждение в Государственный совет. В феврале того же года был издан манифест о мерах для приведения финансов в надлежащий вид [7].
План финансов состоял из двух частей, из двух последовательных этапов реформирования государственных финансов.
Логика плана строилась на весьма рациональных началах. Уже в предисловии было заявлено, что «...все планы финансов, предлагающие способы легкие и не предполагающие никакой умеренности в расходах,. есть явный обман, влекущий государство в погибель». Для вывода России из состояния финансового кризиса требовались, по мнению Сперанского, «.. .сильные меры и важные пожертвования» [8].
Первая часть Плана финансов представляла собой перечень мероприятий тактического порядка, касающихся бюджета наступающего 1810 г. Необходимо отметить, что данный план был пронизан новыми и даже инновационными для России того времени идеями. Важнейшая из них - требование сбалансированности доходов и расходов государственного бюджета.
Это положение формулировалось в двух специальных параграфах Плана финансов. В параграфе 45 утверждалось: «Расходы должны быть утверждаемы по приходам». Следующий параграф являлся логическим продолжением предыдущего, в котором автор декларировал мысль, казалось бы, простую, но забвение которой всегда очень дорого обходилось государству: «Никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода ему соразмерного» [8]. Мысль в настоящее время общепринятая. Но в тот исторический период она в корне противоречила сложившейся практике планирования смет расходов и доходов.
Первый практический шаг, предпринятый Сперанским при формировании росписи бюджета на 1810 г., заключался в урезании расходов большинства министерств. Общая сумма сокращения расходов на 1810 г. составила 20 млн руб. Снижение расходов бюджета - это шаг необходимый, обязывавший производить расходы соразмерно доходам, но недостаточный.
Инновационная стратегия Плана финансов лежала в иной плоскости. Ее суть заключалась в следующем.
Во-первых, в прекращении дальнейшего выпуска необеспеченных ассигнаций. Манифестом от 02.02.1810 декларировалось, что «.все государственные банковские ассигнации, ныне обращающиеся, признаются так, как и всегда они были признаваемы, действительным государственным долгом, обеспеченным всем богатством империи» [7]. Выпуск новых ассигнаций прекращался.
Во-вторых, предписывалось перейти к изысканию средств для погашения долгов за счет более надежных источников пополнения государственной казны, т. е. налогов. Этот шаг требовал определенного обоснования. М. Сперанский исходил из того, что оклады существующих податей и налогов весьма невелики, да к тому же давно не пересматривались. Логика и вывод автора формулировались в двух параграфах.
В параграфе 18 говорилось: «В первый раз, когда предстали чрезвычайные государственные нужды, самый естественный способ удовлетворения их был бы тот, чтоб умножить подати и налоги. Правительство всегда с основательностью может обратиться на тот прямой путь, коего, может быть, никогда оставлять не следовало».
Следующий параграф гласил: «Последнее и самое важнейшее правило есть то, что из двух зол должно избирать кратчайшее и легчайшее; а между совершенным разрушением кредита государственного и всех бедствий, от сего происходящих, и между временным, хотя и сильным приумножением податей нет, конечно никакого сравнения» [8].
Практическим следствием предложенных М. Сперанским идей явилось повышение подушной подати. Царским манифестом для казенных, удельных и помещичьих крестьян подушная подать устанавливалась в размере 2 руб. с души, а подать с казенных крестьян увеличилась еще и отдельно от 2 до 3 руб. в зависимости от класса губернии.
Со всех помещичьих имений взимался дополнительный единовременный сбор (в размере 50 коп. с ревизской души). Был увеличен налог с заявленного купеческого капитала (на 1,25 %), дополнительно на 0,5 % увеличилась гильдейская пошлина. Сборы с крестьян, торгующих в столицах, составили от 25 до 100 руб., а с иностранных ремесленников - от 20 до 100 руб.
Не были забыты и таможенные пошлины, чье повышение составило 81 %. Оно должно было принести казне дополнительно 4,8 млн руб. [7].
Однако необходимо заметить, что основной источник увеличения доходов был неразрывно
связан с характером экономического строя. В аграрной стране (именно таковой являлась Россия начала XIX в.) основная тяжесть налогов не могла не ложиться на крестьянское сословие. Из более чем 45 млн руб. планировавшегося увеличения налогов и сборов на 1810 г. более 26 млн руб., или 58 % рассчитывали получить в основном за счет увеличения подушной подати с казенных и помещичьих крестьян [6].
В новом проекте бюджета на 1810 г. доходы были повышены на 104 млн руб. по сравнению с первоначальной росписью (со 105 до 209 млн руб.), а расходы были уменьшены со 225 до 184 млн руб. Бюджетная роспись была сверстана с профицитом в 24,6 млн руб.
Однако удержаться в запланированных рамках в ходе исполнения утвержденной росписи доходов не удалось. В действительности расходы составили 241,5 млн руб., а вместо планировавшегося профицита образовался дефицит, который был профинансирован за счет выпуска новых ассигнаций [6].
Необходимо отметить еще один шаг в направлении упорядочения бюджетного процесса. Все доходы государственных ведомств объявлялись принадлежащими казначейству, а все дополнительные расходы министерств не могли быть осуществлены без санкции министра финансов и Государственного совета.
Однако идеи М. Сперанского относительно устройства государственных финансов простирались гораздо дальше 1810 г. Этим идеям будущего устройства финансовой системы как реализованным при жизни автора, так и отвергнутым по разным причинам посвящена значительная часть труда «План финансов».
Расходы предлагалось разделить:
1) по управлению (т. е. по ведомствам);
2) по степени необходимости:
- необходимые;
- полезные;
- избыточные.
Причем последние могли быть осуществлены только при наличии профицита;
3) по пространству:
- общие государственные;
- губернские;
- окружные;
- волостные.
При этом государственные расходы должны были финансироваться из общегосударственных доходов, губернские - из губернских и т. д.
Следующая идея Плана финансов состояла в том, что никакой расход не может существовать без утверждения и отчета. Ныне мысль о публичности утверждения государственного бюджета и отчета о его исполнения не нова. Но не будем забывать, что до обнародования государственного бюджета России оставалось чуть более пятидесяти лет, а до публичности обсуждения - чуть менее ста;
4) по предметному назначению расходы предлагалось делить на обыкновенные и чрезвычайные (для финансирования чрезвычайных расходов предусматривался не запас денег, а способы их получения).
Министр финансов обязан был в октябре вносить проект бюджета (смету расходов и доходов) в Государственный совет на рассмотрение. В заключение смета утверждалась императором. Затем по факту утверждения должен был издаваться финансовый закон. После этого министерство финансов не имело права в течение финансового года вводить никаких новых расходных статей. В июне 1811 г. ограничение на ввод новых расходных статей указом императора было распространено на все министерства, а министерству финансов поручена контролирующая функция бюджетного процесса.
Усилия М. Сперанского на посту секретаря Государственного совета были всецело направлены на быстрейшую реализацию идей собственного Плана финансов на практике.
Манифест «Об открытии срочного внутреннего займа для уменьшения количества ассигнаций и для уплаты государственного долга» был издан 27.05.1810 [16]. Согласно манифесту правительство формировало особый капитал для погашения государственного долга в виде обращавшихся ассигнаций. Сумма выкупного капитала планировалась в размере 100 млн руб. Данную сумму предполагалось выручить за счет продажи некоторой части государственного имущества (в современной терминологии - за счет приватизации). Под будущие доходы правительство открывало заем в форме облигаций, оплата которых осуществлялась ассигнациями. Размещение займа предполагалось провести пятью траншами по 20 млн руб. каждый.
Обменный учет происходил следующим образом. Внесенные суммы учитывались по курсу 2 руб. ассигнациями за 1 руб. серебром. Облигации со сроком погашения в 1817 г. имели доходность 6 % годовых. Принимались и бессрочные вклады, доходностью 4,5 % в год. Их обменный курс был
более высоким - 1,5 руб. ассигнациями за 1 руб. Номинал облигации был установлен в размере 1 000 руб. ассигнациями. По истечении срока займа облигации погашались серебряною или золотой монетой. Процентные платежи выплачивались в той же валюте. Данная операция была направлена на полный отказ от практики использования ассигнаций как источника финансирования дефицита бюджета и погашение обязательств по ним в течение 7 лет.
Особая счетная экспедиция, числившаяся при департаменте водных коммуникаций, 13 июня была присоединена к государственному казначейству [7]. 20 июня принимается закон «О новом устройстве монетной системы» [7]. Главной денежной единицей в государстве устанавливается серебряный рубль.
Таким образом, некоторые существенные положения своего плана М. Сперанскому удалось воплотить в жизнь. Однако груз накопленных за прошлые годы долгов и фактический провал в приватизации государственного имущества (было выручено не более 20 % от планировавшейся суммы) не позволили сразу же отказаться от эмиссионного способа финансирования бюджета, т. е. выпуска очередного транша ассигнаций. В 1810 г. для покрытия прямых расходов бюджета было выпущено ассигнаций на сумму более 46 млн руб. В 1811 г. ввиду явственного приближения войны с Наполеоном сверх запланированной суммы в 280 млн руб. действительные расходы были увеличены на 40 млн руб. Дефицит был профинансирован выпуском ассигнаций. Общий объем выпущенных ассигнаций, подлежащих погашению, превысил 300 млн руб.
Дальнейшая реформа государственного управления, предполагавшаяся планом Сперанского, была в некоторых аспектах реализована тем же летом. Манифестом от 25.07.1810 все государственные функции были поделены на пять частей:
1) внешние сношения;
2) устройство внешней безопасности;
3) государственная экономия;
4) устройство суда гражданского и уголовного;
5) устройство внутренней безопасности [7].
Управление государственными доходами и
расходами согласно новому закону было функционально разделено на три учреждения.
Министерство финансов ведало всеми источниками доходов. В его компетенцию входили:
- управление государственным имуществом;
- взимание всевозможных пошлин и сборов, в том числе и таможенных;
- монетное, а также банковское дело.
Общее управление лежало на министре финансов.
Государственное казначейство было обязано по поручению министерства финансов осуществлять реальное движение денежных сумм к бюджетополучателям, равно как и оприходовать все доходы, поступавшие на счет государства. Кроме того, оно было ответственно за своевременное осуществление долговых и пенсионных платежей. Во главе учреждения стоял особый Государственный казначей. Государственный контроль возглавлялся государственным контролером. Основная задача ведомства состояла в ревизии всех государственных счетов.
Были регламентированы функции каждого из министерств в части исполнения бюджетного процесса. Все министерства были обязаны каждый год составлять роспись всех своих доходов и расходов и представлять ее к сентябрю министру финансов для внесения и утверждения в Государственном совете. В случае положительного решения каждому министру в казначействе открывался кредит, ограниченный утвержденной сметой. Любые дополнительные расходы должны быть утверждаемы Государственным советом.
Реформа самого министерства финансов была осуществлена на основе особого указа от 25.07.1810 [7]. Согласно этому документу состав министерства включал в себя четыре департамента:
- департамент государственных имуществ;
- департамент горных и соляных дел;
- департамент внешней торговли;
- департамент разных податей и сборов.
Кроме того, канцелярия министра в качестве
структурной единицы также входила в состав министерства.
В указе регламентировалась не только структура министерства, но и подробнейшим образом расписывались функции департаментов и их отделов.
План финансов не ограничивался рассмотренными мерами, получившими статус законов. Идеи Сперанского простирались гораздо дальше. Реформированию должны были подвергнуться:
- судебный порядок;
- губернское управление;
- общее государственное устройство.
Выбранное направление движения - развитие
разнообразных форм самоуправления на выборных
началах. Составленные в ту пору проекты Сперанского, хотя и были одобрены Александром I, но ввиду надвигавшейся войны с Наполеоном их отложили, а после отставки реформатора они вовсе были признаны неактуальными.
Тем не менее проведенные реформы М. Сперанского в истории российских финансов имеют громадное значение. Подводя итог, можно сделать определенные выводы относительно реформирования системы государственных финансов в начале XIX в.
Во-первых, удалось подвести правовой фундамент под процесс ежегодного утверждения бюджета, придав ему статус государственного закона.
Во-вторых, обсуждение представителями высшего сословия Российской империи и принятие первого государственного бюджета Государственным советом, обновленным законодательным институтом начала XIX в., явились отчетливыми шагами в сторону цивилизованных норм управления государственными финансами своего времени.
В-третьих, было разработано бюджетное законодательство, объединившее все доходы и расходы в рамках единого централизованного ведомства.
В-четвертых, был введен более жесткий контроль над проектируемыми расходами и доходами ведомств, включавший в себя персональную ответственность.
В-пятых, была принята единая бюджетная классификация доходов и расходов для бюджетов всех уровней.
В-шестых, за счет повышения налогов удалось увеличить доходную часть бюджета.
В-седьмых, только с этого времени начинается грамотное и правильное составление государственных бюджетов, появляется возможность не на основании предположений, а на основе достоверных цифр анализировать и денежную и бюджетную политику государства, строить прогнозы и предсказывать последствия.
Все перечисленные меры стабилизировали финансы и наметили путь выхода из хронического бюджетного тупика. Более того, они оказывали свое благотворное влияние на бюджетную сферу вплоть до начала Крымской кампании.
Тем не менее саму реформу все же следует признать реформой удавшейся только отчасти. Это связано с рядом причин.
Во-первых, главной цели - отказа от эмиссионного способа финансирования бюджета достичь не удалось. Этим инструментом в силу разных причин продолжали пользоваться и в последующие годы.
Во-вторых, не удалось сделать бюджет публично-правовой категорией. Движение М. Сперанского в этом направлении явно опережало не только свое время, но и ментальные возможности имперской элиты. Многое из нереализованного пришлось воплощать в другое время и другим людям, когда идеи реформатора вновь оказались в центре общественного внимания.
Тем не менее как реализованные, так и не реализованные в ходе реформы меры явились тем высоким рубежом, к которому приходилось возвращаться всякий раз в переломные моменты российской истории.
Список литературы
1. Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб. 1882.
2. Дроздова Н. П. Проекты финансовых преобразований М. М. Сперанского и их реализация. Сборник статей «История изучения общественных финансов в Санкт-Петербурге». СПб.: Изд. СПбГУ-ЭФ. 1997.
3. Захаров В. Н., Петров Ю. А., ШациллоМ. К. История налогов в России. М. 2006.
4. Лященко П. И. История народного хозяйства СССР. Т. 1. М. 1950.
5. Министр риска // Ведомости. 19.12.2011.
6. ПечеринЯ. И. Исторический обзор росписей государственных доходов и расходов с 1803 по 1843 год включительно. СПб. 1896.
7. Полное собрание законов Российской Империи. СПб. 1830-1916.
8. Сперанский М. М. План финансов. В сборнике Императорского русского исторического общества. Т. 45. СПб. 1885
9. Хромов П. А. Экономическое развитие России. М. 1967.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
