CC BY
474
Страницы истории
государственный бюджет россии в первой половине xix века
В статье рассматриваются особенности российского государственного бюджета в первой половине XIXв., который сводился с дефицитом. Главной тенденцией в данный период стало начало промышленного переворота. Раскрываются финансовые аспекты торговой политики, роль банкиров и государственных иностранных займов, развитие частного предпринимательства.
Ключевые слова: государственный бюджет, средства, промышленный переворот, частное предпринимательство, рынок, баланс, вывоз, ввоз, кредит, банк, монополия, вексель, заем.
Задачи бюджетной политики. Тяжелое финансовое наследие досталось России после царствования Екатерины II и Павла I. Расстроенное денежное обращение, огромный государственный долг, хронический дефицит государственного бюджета, плохо организованное бюджетно-сметное дело — таково состояние финансов на начало XIX в. Дополнением к столь мрачной картине могут служить безудержное казнокрадство чиновников всех рангов и полная бесконтрольность в расходовании государственных средств. Значительная доля бюджета (30—40 %) тратилась на содержание армии и флота, 10 % шло на содержание разросшегося царского двора. Положение было настолько критическим, что в первые годы царствования Александру I пришлось резко сократить придворные расходы, получая обвинения в скупости и скаредности.
На фоне такой унылой и безрадостной картины было одно положительное обстоятельство, которое помогло не допустить полного финансового краха, — бурное развитие колонизации плодородного юга. Это вносило изменения в размещение производи-
Л. А. МУРАВЬЕВА, кандидат исторических наук, доцент кафедры истории Е-mail:[email protected]. Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации
тельных сил страны, способствовало хозяйственной специализации и отражалось на направлении промышленного и сельскохозяйственного развития северных и нечерноземных губерний государства. Не являясь регионом, где имелись условия для производства товарного хлеба, и сознавая бессмысленность конкуренции с Югом России в этой продукции, Нечерноземье сосредоточилось на выращивании и производстве технических культур и их фабрикатов. Получаемая продукция успешно экспортировалась. Главным потребителем продукции нашей льняной и пеньковой промышленности выступала Англия, удовлетворяя тем самым запросы своего парусного флота. Отсутствие препятствий в торговых отношениях с Англией (до 1805 г.) и восстановление менее стеснительного таможенного тарифа 1797 г. положительно сказались на развитии российской внешней торговли. Благоприятная торговая конъюнктура, усиленное потребление российской сельскохозяйственной продукции создавали выгодный торговый баланс, что отразилось и на курсе российских бумажных денег, несмотря на непрекращающуюся эмиссию. Такое краткосрочное улучшение финансового положения вселяло оптимизм в правительственные круги. Но даже такой выгодный торговый баланс не мог обеспечить покрытия все новых расходов, и бюджеты ежегодно сводились с дефицитом в 20—25 %.
Большие затраты уходили на содержание восьми министерств, созданных в 1802 г. Одним из новых направлений деятельности министерства финансов стали систематизация и совершенствование бюджетно-сметного дела. В октябре каждого года все министерства должны были представлять ми-
нистерству финансов свои сметы на будущий год. Из них составлялась единая роспись, рассматриваемая в комитете министров, и представлялась на утверждение царю. Поскольку сметные правила носили неопределенный характер, а министерство финансов имело право давать лишь общие указания по работе над сметами, то ведомственные сметы составлялись без достаточного обоснования. Типичным явлением было превышение отдельными ведомствами своих расходов по сравнению с утвержденными сметами. Произвол, расточительность, казнокрадство, всевозможные должностные преступления порождались, прежде всего, двумя базовыми принципами, на которых строилось бюджетное право дореформенной России, — секретность и бесконтрольность. Сугубая секретность бюджетных росписей специально подчеркивалась в ряде законодательных актов, которые не подлежали рассмотрению высших государственных учреждений. В специальном постановлении комитета, принятом с участием Александра I, отмечалось: «Генеральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и Ассигнационного банка, а также по монетному переделу и внешним переводам почитать в числе дел тайне о подлежащих и оных в отчет Правительственному Сенату не включать». Государственный бюджет утверждался царем в секретном порядке и не публиковался вплоть до финансовой реформы 1862 г. Даже М. М. Сперанский в своем «Плане финансов» не решился выступить против принципа секретности бюджета.
Дефициты первого десятилетия XIX в. в значительной степени были связаны с многочисленными войнами, которые вела Россия в этот период. Непомерные военные расходы поставили российские финансы в бедственное положение, а после войн 1805—1807 гг., подписания Тильзитского мира, присоединения России к континентальной системе и неурожая 1806 г. ситуация стала просто невыносимой. Тильзитский договор удручающе сказался как на морально-психологическом, так и экономическом состоянии общества. Присоединение к континентальной блокаде подорвало российскую внешнюю торговлю, привело к банкротству многие торговые дома, помещичьи хозяйства, способствовало повышению цен на продовольствие. Прекращение вывоза льна и пеньки в Англию, составлявших почти половину российского экспорта, существенно подрывало экономические интересы России. Сужение рынка и сокращение торгового оборота обернулись падением курса бумажных денег. Положение усу-
гублялось существовавшим таможенным тарифом, неблагоприятным для развития крупной промышленности, так как низкие таможенные пошлины на иностранные товары делали русские фабрики неконкурентоспособными. Так как бумажные деньги быстро обесценивались, а звонкой монеты не хватало, то номинально возрастающий бюджет фактически неуклонно падал. Например, расходы на содержание двора в 1803 г. составляли 8 600 тыс. руб. в ассигнациях, или 7 800 тыс. руб. серебром; в 1810 г. эти расходы уже равнялись 14 500 тыс. руб. в ассигнациях, что составляло 4 200 тыс. руб. серебром. Бюджет министерства народного просвещения за 6 лет уменьшился в 4 раза, цены увеличились во столько же, а на колониальные товары еще больше. Новые школы не открывались, положение учителей становилось совсем бедственным. С 1801 по 1809 г. общий дефицит государственного бюджета составил 442 млн руб., или 50 млн руб. в год, т. е. расходы ежегодно на одну треть превышали доходы.
В этих грозных условиях Александр I обратился за помощью к статс-секретарю М. М. Сперанскому, который в 1809 г. при активном участии профессора Петербургского педагогического института М. А. Болугьянского и Н. С. Мордвинова приступил к составлению известного «Плана финансов». Как и многие его современники, Сперанский был убежденным сторонником коренного изменения всей финансовой системы. Его план состоял из двух частей. Первая часть предусматривала решение важнейших задач на ближайший 1810 г., а вторая — представляла собой мероприятия «на будущее время». Жесткая и рациональная схема плана была направлена на достижение равновесия между расходами и доходами бюджета. Для этого предлагалась стройная система действий, включающая:
— оздоровление денежной системы страны путем прекращения выпуска ассигнаций и образования капитала для их погашения, устройство монетной системы;
— сокращение расходов всех государственных ведомств и введение жесткого контроля за государственными издержками;
— повышение налоговых податей и введение новых сборов, развитие торговли.
Все предложения были снабжены подробным и доказательным обоснованием. За обсуждением и одобрением плана Государственным советом последовало издание манифеста «О мерах, которые намерено правительство предпринять для приведения финансов в надлежащий вид». Предложения Сперанского получили силу закона.
Он также предложил пересмотреть таможенный тариф и торговое уложение. Новые нормативные акты поощряли развитие отечественной промышленности, облегчали вывоз своих товаров из России и сокращали поток импорта. Принятые меры облегчали положение промышленности в годы континентальной блокады и помогали бороться с торговой экспансией Франции. Французские товары впервые были обложены высокой пошлиной. Но главное недовольство Наполеона вызвали другие решительные действия России. Сперанский предложил условия континентальной системы толковать в ограничительном смысле, так как введенная для разорения Англии, она, прежде всего, разоряла Россию. В 1810 г. русские гавани открылись для всех судов под нейтральным флагом. Английские суда заходили в российские порты под нейтральным американским флагом. Таможенный тариф был пересмотрен в сторону запрещения ввоза из-за границы предметов роскоши и повышения пошлин на иностранные товары фабричной промышленности. Эти обстоятельства несколько улучшили положение российских финансов.
Реализация «Плана финансов» проходила в 1810—1812 гг. под неусыпным контролем его автора, который твердо придерживался заявленной концепции. Доходы ведомств объявлялись собственностью государственного казначейства и могли расходоваться с разрешения министра финансов и утверждения Государственным советом. Расходная часть бюджета в 1810 г. была сокращена на 20 млн руб. Капитал, необходимый для погашения ассигнаций, создавался за счет продажи государственного имущества (леса, имения) в частную собственность. Казенные имения и крестьян разрешалось покупать купцам первой гильдии и иностранным предпринимателям. Комиссия погашения долгов, созданная при министерстве финансов в 1810 г. и просуществовавшая до 1917 г., принимала вклады не менее 1 тыс. руб. серебром от лиц всех состояний и выдавала облигации, по которым выплачивалось 6 % годовых. Доверие к комиссии повышалось за счет включения в ее состав купцов наряду с дворянами.
Если заимствования у казенных банков Сперанский считал фикцией, то в возвратных кредитах на коммерческих началах он видел двигатель экономического развития. Предприятиям разрешили предоставлять в кредит друг другу свободные средства. Как отмечает Б. А. Хейфец, к особенности долговой политики России относилось сочетание внешних и внутренних заимствований. В связи с неблагоприятными условиями для внешних заимствований в
1809 г. государство прибегло к размещению внутренних займов. Доход по ним составлял 6 % годовых и 1 % премии, которая выплачивалась за год вперед. Размещение первого внутреннего займа дало немногим более 3 млн руб., так как население еще не привыкло к такой форме сбережения средств.
Твердое внедрение плана поначалу принесло сокращение расходов и увеличение поступлений в бюджет. В 1811 г. доходы возросли до 300 млн руб., а дефицит государственного бюджета, который в 1809 г. составлял 105 млн руб., сократился до 6 млн руб. Несмотря на достигнутые результаты, финансовая политика оставалась непоследовательной, нарушался режим экономии, недобросовестно составлялись описи государственного имущества. Полная реализация плана требовала углубления непопулярных мер, связанных с заметным ростом налогового бремени, что вызвало недовольство представителей податных категорий и дворянства. Государственные расходы не сокращались, так как шла активная подготовка к войне с Наполеоном. Выпуск дополнительных 43 млн руб. ассигнаций привел к падению их курса до 20 коп. Борьба с инфляцией и ее последствиями в условиях непреодоленной денежной нестабильности и неблагоприятных финансовых условий привела к недовольству политикой Сперанского. Многие общественные деятели, и в их числе В. П. Кочубей и Н. М. Карамзин, подвергли правительственный курс суровой критике. Как отмечал Сперанский: «Каждый член правительства в течение двадцати лет хотел сложить с себя бремя сей укоризны, надлежало, однако ж, чтобы кто-нибудь ее нес». Под укоризной он подразумевал увеличение налогов. М. М. Сперанский был отправлен в отставку, а затем и в ссылку.
В апреле 1812 г. в России появились первые обязательства государственного казначейства (ОГК). Они выпускались на один год с доходностью в 6 % и служили формой оплаты приобретаемого для войск продовольствия. Такая практика наблюдалась и далее. ОГК были краткосрочными и на более длительные сроки. В 1831 г. были выпущены четырехлетние ОГК с доходностью более 4 %.
Тяжелое финансовое положение России еще больше расстроила Отечественная война 1812 г. Военные разрушения и разорение крестьянских хозяйств западных губерний уменьшили доходную часть бюджета на 138 млн руб. Вследствие отсутствия бюджетного единства и существования множества специальных ведомственных финансов общую стоимость войны 1812—1815 гг. подсчитать довольно трудно. С определенной долей вероятности можно
сказать, что она составила более 1 млрд руб. Довести до конца военную кампанию помог подъем патриотизма и национального чувства населения России. Добровольные прямые пожертвования населения составили только в 1812 г. более 100 млн руб. На фоне самоотверженной народной борьбы еще более чудовищными кажутся злоупотребления чиновников: растраты, присвоение казенных денег, махинации с подрядчиками, расхищение средств, выделенных на продовольствие и обмундирование войск, на медикаменты для раненых. О размахе данного явления говорит возбуждение более 100 судебных дел. Такая ситуация еще более углубляла финансовое расстройство страны, доводя общий дефицит государственного бюджета до 360 млн руб., который покрывался за счет увеличения налогов, внутренних займов, выпуска ассигнаций и денежных субсидий, полученных от Англии. Заинтересованная в победе российского оружия, Англия субсидировала Россию крупными суммами, выплачиваемыми звонкой монетой или полновесными английскими кредитными билетами. Курс российского рубля стоял особенно высоко в 1812 г. именно на лондонской бирже — во время пребывания Наполеона в Москве. От полного банкротства Россию также спасло превышение вывоза товаров над ввозом, расширение торговли с Китаем и Средней Азией.
Война еще более подорвала финансовое хозяйство и без того слабую бюджетно-сметную дисциплину. Жалобами на пренебрежение сметными правилами и беспредельное увеличение внесметных расходов пронизаны письма министра финансов Д. А. Гурьева к А. А. Аракчееву. Министерство финансов применяло традиционные неэффективные меры — повышение податей и позаимствования из казенных кредитных учреждений. В течение семи послевоенных лет бюджетный дефицит достиг 351 млн, а с учетом непокрытых расходов предыдущих лет—453 млн руб. План Д. А. Гурьева, базирующийся на сокращении военных расходов, отмене сверхсметных трат и обеспеченности чрезвычайных расходов, был представлен для обсуждения Государственному совету. Совет и император план министра отвергли. Предлагаемым мерам они предпочли внешние заимствования. В результате расходы на покрытие государственного долга увеличились с 9 до 14 %, что составляло 221 млн руб.
В 1817—1822 гг. было выпущено пять внутренних займов, направленных на реструктуризацию беспроцентного внутреннего долга в ассигнациях и консолидацию долга Государственного казначейства. Всеми видами государственного долга (внешними
и внутренними) управляла Комиссия погашения долгов, состоящая из правления под руководством председателя и отделений, количество и структура которых неоднократно менялась. За время существования комиссии (1810—1917 гг.) сменилось 14 председателей. Для обслуживания долга комиссии выделялись специальные ассигнования из бюджета. Выпуск новых займов увеличивал долю финансирования комиссии. Порядок обслуживания внешнего долга осуществлялся через Государственную долговую книгу, появившуюся в 1812 г. Для наблюдения за Комиссией погашения долгов был создан независимый от министерства финансов Совет государственных кредитных установлений. В совет входили председатель Госсовета, министр финансов, государственный контролер, 12 выборных — по 6 представителей от дворянства и купечества. Совет предварительно рассматривал все планы по кредитной части, а затем контролировал кредитные операции и составлял отчет для императора.
Решать финансовые проблемы министерство финансов пыталось опробованным еще в XVIII в. способом изменения таможенных сборов. С 1813 г. оно порывалось изменить таможенный тариф на более либеральный. Борьба между сторонниками свободы внешней торговли и традиционного протекционизма после войны приняла особую остроту.
Министр финансов Д. А. Гурьев выступал выразителем фритредерских взглядов, выгодных крупным землевладельцам, — главных поставщиков хлеба в Европу и потребителей импортных товаров. Многие дворяне также были недовольны высокими импортными ценами. Соглашения по международной торговле обсуждались на заседаниях Венского конгресса и специальной встрече России с европейскими странами в Варшаве. Несмотря на протест московских фабрикантов, в 1816 г. был утвержден более «легкий» таможенный тариф, понижающий пошлины на многие импортные товары за исключением продукции железоделательной и текстильной промышленности. Серьезные изменения в таможенный тариф удалось внести в 1819 г. Ввоз практически всех товаров через сухопутные и морские границы по минимальным пошлинам от 2 до 15 % привел к уменьшению вывоза и увеличению ввоза. Рост внешнеторгового оборота на 80 млн руб. в год спровоцировал кризис отечественной промышленности. Понижение пошлин на импортные товары заставило многие русские фабрики сократить или прекратить свою деятельность. Это подрывало самую доходную, по подсчетам ученого-статистика К. И. Арсеньева, полотняную и парусинную фабричную промышлен-
ность России. Активное сопротивление фабрикантов заставило правительство в 1822 г. вновь вернуться к протекционистскому тарифу, тем более что другие страны Европы, например Франция, Пруссия, не только не вводили систему свободной торговли, но и повысили цены на российское сырье. Тариф 1822 г. запретил к ввозу более 300 видов изделий и продуктов питания, а на ввоз товаров, которые могла производить Россия, и предметы роскоши установили высокие пошлины.
В конце царствования Александра I единственным ведомством, в котором начал устанавливаться порядок, было министерство финансов. Это произошло, когда, по рекомендации А. А. Аракчеева, на посту министра финансов Гурьева в 1823 г. сменил честный и знающий Е. Ф. Канкрин. Ему пришлось нелегко: государственные финансы России находились в состоянии упадка. Наиболее характерные черты финансового положения можно определить так: бесконтрольное расходование государственных средств, хронический бюджетный дефицит, постоянный рост государственного долга, расстроенное денежное обращение. Началась выработка финансовой политики, направленной на создание равновесных бюджетов. Приведению в соответствие доходной и расходной частей бюджета была подчинена вся деятельность финансового ведомства — от денежного обращения до кредитной политики. Министерство выработало систему мероприятий, направленную на повышение доходной и уменьшение расходной частей бюджета. Составной частью этой политики стали отказ от эмиссии и, по возможности, — от внешних займов, усиление контроля за деятельностью всех ведомств и их отчетностью. Расходные сметы всех государственных органов формировались ежегодно и проверялись лично императором и министерством финансов. Порядком назначения постоянных расходов занимался Комитет финансов, заседавший секретно. С 1836 г. рассмотрением расходов занимались особые комитеты, созданные по инициативе министра и действующие также в обстановке секретности. Однако строгие правила нередко обходились, так как возникали ситуации, определяемые как «не терпящие отлагательств» или «крайние случаи».
Не все меры, предложенные Е. Ф. Канкриным, реализовались: некоторые воплотились частично, другие были отвергнуты полностью. Не получилось отказаться от внешних займов. Война с Турцией и подавление восстания в Польше потребовали в конце 1820-х — начале 1830-х гг. размещения на европейском денежном рынке второго, третьего и четвертого 5 %-ных займов на общую сумму 82 млн
руб. Прибегал Канкрин и к выпуску билетов Государственного казначейства. В ходу была практика позаимствований из казенных кредитных учреждений — Заемного и Государственного коммерческого банков, сохранных касс, воспитательных домов и пр. К такой мере прибегали и ранее. «Но только Кан-крин, руководствуясь в своих действиях опытом и «чутьем» финансиста, сумел эффективно использовать этот сомнительный источник покрытия дефицитов», — подчеркивает Н. А. Разманова. Канкрину удалось добиться рекордно низких показателей дефицитов бюджета. Все возрастающие военные расходы покрывались из специально созданного и строго засекреченного «запасного капитала на случай войны», который существовал 20 лет: с 1826 по 1846 гг. Суммы фонда шли только на военные нужды и не пускались в коммерческий оборот в силу его неприкосновенности. Секретная практика управления государственным долгом породила наличие двух бюджетов — обыкновенного и чрезвычайного.
Правительство всячески препятствовало огласке истинного положения с финансами. Николай I считал прерогативой самодержавной власти держать бюджетную и финансовую политику в состоянии полной секретности. Строгая секретность помогала скрывать тяжелое финансовое положение России от западноевропейских кредиторов в надежде получать все новые займы и сохранять в неведении население собственной страны относительно антинародного характера финансовой политики царизма. Показателен в этом отношении 1850 г., когда по указанию императора бюджетный дефицит в 33,5 млн руб. был скрыт даже от членов Государственного совета. На свет появились две бюджетные росписи: одна — фиктивная, утвержденная членами совета, другая — истинная, утвержденная царем.
Такая позиция государя только увеличивала произвол, размеры казнокрадства и беззаконие чиновников государственного аппарата. Реформаторски настроенные представители царской администрации вели бесполезную борьбу за расширение прав государственного контроля. П. Д. Киселев разработал проект предоставления государственному контролю права документальной ревизии. Со стороны царских чиновников последовал резкий протест на осуществление каких бы то ни было проектов преобразования государственного контроля.
Финансовую картину осложняло и запутывало то обстоятельство, что наряду с государственным бюджетом существовали в отрыве от него бюджеты отдельных ведомств. Они наделялись финансовой автономией, имели свои источники доходов, которыми
распоряжались абсолютно самостоятельно. Финансы этих ведомств (воспитательных домов, министерства уделов, кабинетных имуществ и пр.) держались в секрете и не учитывались общегосударственной бюджетной росписью. Ведомственная автономия приводила к децентрализации бюджетной практики, наличию собственных капиталов, находящихся вне сметных росписей. Нередко само министерство финансов способствовало выделению внебюджетных капиталов и образованию запасных фондов в некоторых министерствах. Многие ведомства напрямую обращались к царю за дополнительными средствами и кредитами в обход министерства финансов, мотивируя это все той же секретностью и соображениями быстроты решения вопросов. К тому же не было должной дисциплины в расходовании сметных средств, допускалась их трата по окончании бюджетного года. Отсутствие бюджетного единства не давало возможности иметь четкую и полную картину государственных доходов и расходов, поэтому в течение второй четверти XIX в. не было ни одного года, в котором достигалось бюджетное равновесие. Обобщенные подсчеты за тридцать предреформенных лет дают такую приблизительную картину: с 1832 по 1861 г. доходы составили 6 895 млн руб., а расходы — 8 182 млн руб., т. е. расходы превысили доходы на 1 377 млн руб., а государственный долг увеличился с 214 млн до 1 264 млн руб.
Финансовое благополучие 1820-х гг. сменилось напряжением в последующие десятилетия. Недостатки созданной Канкриным жесткой системы, неспособной быстро откликаться на веление времени и практику жизни, особенно наглядно проявились при его преемниках, которые не обладали его качествами одаренного финансиста и государственного деятеля.
Еще более ухудшила состояние финансов и денежной системы Крымская война. Она наглядно показала не только технико-экономическую отсталость страны, плохую подготовку и вооруженность армии, несамостоятельность сухопутных генералов, продажность интендантов, но и слабость финансов крепостнической России. По данным министерства финансов, прямые военные расходы составили 480 млн руб., но есть основания полагать, что эта цифра весьма занижена. Военные расходы покрывались главным образом за счет выпуска бумажных денег, количество которых в обращении утроилось, и внешних займов. Рядом с героизмом и беззаветной преданностью Отечеству простых солдат, матросов и офицеров особенно цинично и возмутительно выглядит хищнический грабеж казны чиновниками и начальством.
Доходно-расходная часть бюджета. Другим
новым направлением деятельности министерства финансов стало совершенствование росписей доходов и расходов. Структура государственного бюджета в начале XIX в. почти не изменилась по сравнению с предшествующим столетием. Даже в мирное время большая часть государственных расходов приходилась на содержание вооруженных сил. Так, по данным министерства финансов, только в 1804 г. на содержание армии и флота, а также аппарата военного и морского министерств было израсходовано 53 млн руб., что составляло 43 % общей суммы государственных расходов.
Активная внешняя политика, не всегда сопровождающаяся положительными результатами, также обходилась дорого стране и народу. Неудачные коалиционные войны против Наполеона, закончившиеся подписанием Тильзитского мира и присоединением к континентальной блокаде, резко сократили поступления в бюджет от внешнеторгового оборота. Франция провела широкую конфискацию русских товаров, предназначенных не только для Англии, но и стран континентальной Европы. Россия оказалась отрезанной от главного рынка заемных капиталов — Амстердама, так как Голландию завоевала Франция. Английский заемный рынок также оказался недоступен. Издержки росли, а доходная часть бюджета наполнялась медленно. Перевод армии на самоокупаемость за счет создания военных поселений уменьшил военные расходы всего на 13 %.
На содержание императорского двора и духовенства в 1804 г. было потрачено 11 млн руб. (примерно 8 % бюджета), что в 3,5 раза превышало затраты министерства просвещения. Александр I старался уменьшить эту статью расходов и довел ее к 1810 г. до 5 %. Траты самого министерства финансов составляли в разные годы первой четверти XIX в. от 20 до 30 % бюджета. Крупные суммы шли на платежи по займам. Остальные завышенные траты были связаны с несовершенством бюджетно-сметного дела.
Во второй четверти XIX в. львиная доля государственного бюджета, как и в прежние годы, шла на содержание армии и флота, полицейско-бюрократи-ческого аппарата, оплаты процентов по займам. Указанные статьи забирали более 60 % расходной части бюджета. Для сравнения можно отметить, что на содержание казенных заводов, строительство железных дорог и прочие хозяйственные цели шло только 24 млн руб., или 7 % расходной части бюджета, а на народное образование было затрачено всего 3,5 млн руб., или чуть больше 1 %. На самом деле военные расходы были еще выше, так как многие суммы проводились не по официальной росписи, а по сметам
чрезвычайных и экстренных трат. Канкрину удалось снизить расходы по финансовому ведомству на 15 млн, а выплаты по долгам — на 5 млн руб. Однако добиться полностью бездефицитного бюджета он не смог. Активизация военных действий на Кавказе и подготовка к войне с Турцией окончательно похоронили идею равновесных бюджетов. Понимая, что проводимая политика наносит сокрушительный удар по финансам страны, Е. Ф. Канкрин в 1843 г. ушел в отставку. Далее конфликт роста военных расходов и незначительного совокупного прибавочного продукта только обострялся, пока не кончился катастрофой — поражением в Крымской войне.
Доходная часть бюджета явно не соответствовала расходной, что заставляло правительство при его составлении изыскивать новые источники доходов, чтобы хоть как-то сбалансировать бюджет в целом. Податным делом занималось сразу несколько департаментов министерства финансов. Сбором большинства налогов занимался департамент разных податей и сборов, имевший три отделения: податей и повинностей, питейных сборов и гербовой бумаги. Министерство финансов в начале века не было единственным финансово-хозяйственным органом и сборщиком налогового сбора. Податями также занимались министерство внутренних дел, государственное казначейство и министерство коммерции. В 1820-е гг. после ликвидации некоторых министерств их функции перешли к новым департаментам министерства финансов. Недоимками и рассрочкой платежей занимался департамент государственного казначейства. Казенными имуществами и государственными крестьянами ведал департамент государственных имуществ, переросший в министерство. Департамент горных и соляных дел управлял горными заводами, соляными промыслами и приписанными к ним рабочими.
Статьи доходов были невелики и не менялись веками. Основной доход казна получала от сбора подушной подати, оброчных и «питейных сборов». Именно эти поступления давали до 63 % всех государственных доходов. Далее следовал «соляной доход», т. е. поступления от продажи соли населению по высокой цене. Таможенные пошлины, таможенные и почтовые сборы не играли существенной роли и давали не более 10 % доходной части бюджета. Отсюда видно, что главный доход государство получало от налогов, взимаемых с обездоленного крепостного крестьянства.
Всякое стремление увеличить доходную часть бюджета сопряжено было с ростом налогового бремени, которое приводило к обнищанию населения
и обострению социальных конфликтов в обществе. Важнейшие поступления в бюджет обеспечивали прямые налоги в виде подушной подати — основного налога Российской империи. Подушную подать платила основная часть населения страны. Исчислением подушной подати в губерниях занимались казенные палаты. Их представления утверждались министерством финансов. Внутренней раскладкой податей между плательщиками занимались сословные общества. Среди городских жителей эту функцию выполняли мещанские общества, занимающиеся раскладкой всех податей и сборов. Раскладкой и сбором подушной подати с государственных и удельных (дворцовых) крестьян занимались крестьянские общества. Раскладка податей и сборов с владельческих крестьян передавалась людям или органам по усмотрению помещика. Они и несли ответственность за сбор налогов. Для сбора податей все сословные органы выбирали сборщиков, которые собирали налоги и недоимки.
Сбор подати строился на принципе коллективной ответственности. Оклад в годовом размере предъявлялся селению (в деревне) или участку (в городе). Мир раскладывал подати по плательщикам с учетом их имущественного положения. Единообразия в этом вопросе не было. В разных частях одной и той же губернии действовали специфические критерии и приемы финансовой оценки платежеспособного населения. Механизм сбора был примерно одинаковым. Раскладкой казенных и мирских сборов занимался волостной старшина с утверждением волостным сходом. На сходе выбирали и сборщиков из числа крестьян. Поголовная неграмотность крестьян преодолевалась с помощью бирок, одна половина которой находилась у плательщика, другая — у сборщика. Собранные суммы сборщики сдавали в уездные казначейства, чиновники которых произвольно разносили их по видам сборов. Крестьяне в такие тонкости не вникали. Для них все сборы представлялись подушными. Устоявшаяся система способствовала росту бесконтрольной власти выборной крестьянской администрации, отрыву их от сельского мира и полному подчинению земским и губернским властям.
На протяжении первой четверти XIX в. размер подушной подати для всех категорий крестьян был увеличен почти в два раза, а мещанский оклад — в три раза. Немалые подати падали на плечи государственных крестьян. Помимо подушной подати государственные крестьяне платили разнообразные мирские и местные сборы, шедшие на хозяйственные и благотворительные потребности сельского обще-
ства. Местные сборы строго не фиксировались и не ограничивались, поэтому существовала тенденция к их постоянному увеличению, а также к введению специальных местных сборов. Отсюда постоянный и неуклонный рост недоимок с государственных крестьян. В 1823 г. задолженность государственных крестьян составила 47 млн руб., а в 1827 г. — уже 85 млн руб. Государство вынуждено было списывать недоимки, но задолженность все равно оставалась. Проблему крестьянских недоимок правительство пыталось решать способом развития местных промыслов и расширением возможностей торговли крестьян по временным договоренностям с торговыми людьми и выбранным свидетельствам. Облегчения не последовало, так как торговлей могли заниматься лишь достаточно состоятельные крестьяне.
Особенностью подушной подати второй четверти XIX в. было то, что она взималась в одинаковом размере с крестьянской души, в то время как крестьянство заметно дифференцировалось за последние десятилетия. Посильная плата для зажиточного крестьянина оборачивалась тяжелым бременем для основной массы бедного крестьянства. Антинародная налоговая политика самодержавия неоднократно оказывалась в центре разоблачительной критики либеральной и революционно-демократической печати.
Для ликвидации разрыва между доходной и расходной частями бюджета правительство крепостнической страны вынуждено было прибегать к систематическим займам и выпуску бумажных денег. Правительство Александра I повышало налоги и с состоятельных людей. Для купечества неоднократно повышался гильдейский сбор. М. М. Сперанский сделал первую попытку ввести налогообложение для дворян. В 1812 г. был введен налог на доходы от имений. Доходность ниже 500 руб. освобождала дворян от уплаты налога. В 1820 г. дворянское налогообложение было отменено.
Постоянный рост общего количества недоимок заставил министра финансов Д. А. Гурьева задуматься о повышении эффективности косвенных налогов. Одним из важных среди них был питейный налог, который уплачивался в казну на основе откупной системы. Откупа давались раз в 4 года. Сначала решили совершенствовать имеющуюся систему. Была повышена стоимость ведра водки, и снижены залоговые суммы при закупке водки. Послевоенное разорение населения и злоупотребления откупщиков заставили искать новые методы. Поскольку для введения акцизов, по мнению Д. А. Гурьева, в России не было условий, то с 1819 г. перешли на казенную
продажу питей. После двух лет хороших результатов началось неуклонное снижение питейных доходов. Отрасль оказалась в кризисе в результате злоупотреблений и махинаций виноторговцев и чиновников. Попытка введения государственной винной монополии не принесла желаемого результата.
Другой мерой правительства стало совершенствование соляного налога. В начале века произошло снижение добычи соли при росте потребности в ней. В 1811 г. разрешили вольную продажу соли при условии приобретения ее у казны. В 1818 г. был принят новый Соляной устав. Принятые меры лишь незначительно подняли доходность соляного налога. Рост ставок остальных косвенных налогов также не помог решению проблемы увеличения доходности бюджета.
Новый министр финансов Е. Ф. Канкрин, взявший курс на рационализацию и укрепление государственных финансов, повысил таможенные ставки и закрепил протекционистский характер нового таможенного тарифа 1826 г., как это было сделано в 1822 г. Повышение таможенных ставок на импорт не только ограждало отечественную промышленность, но и помогало наполнять бюджет за счет необходимости раскошелиться представителям привилегированных неподатных сословий, так как именно они были потребителями иностранных товаров. Таможенный доход с 11 млн руб. в 1824 г. поднялся до 26 млн руб. в 1842 г. Снижение пошлин на вывозимое сырье стимулировало развитие сельского хозяйства, железнодорожное строительство и свеклосахарного производства.
Развитию отечественной промышленности и торговли способствовала проведенная Е. Ф. Кан-криным гильдейская реформа. Принятый закон ограничил монополистические тенденции купцов первой гильдии и защитил интересы, расширил права среднего городского купечества и мелких торговцев. Реформа открыла дополнительные источники пополнения бюджета, так как все торговцы, действующие ранее на рынке беспошлинно, вынуждены были теперь вносить платежи.
Реформа питейных сборов отменила винную монополию и восстановила систему откупов по всей стране. Возврат к откупной системе основательно наполнил доходную часть государственного бюджета. За 13 лет действия откупов (с 1826 по 1839 гг.) казенная прибыль увеличилась на 36 млн ассигнаций. В 1843 г. доход от питей составил 55 млн руб. серебром, или 191 млн руб. ассигнациями. Безнравственная сторона откупной системы по спаиванию населения многим была ясна. Сам Е. Ф. Канкрин
называл ее злом. Чистая прибыль купцов-откупщиков могла достигать 300 %. Но в отличие от чиновников-казнокрадов многие купцы, разбогатевшие на откупах, вкладывали заработанные средства в развитие промышленности, строительство дорог, создание акционерных банков и компаний.
Единственно новым сбором, введенным Е. Ф. Канкриным, стал акциз на табак. Еще с XVIII в. в России сохранялась продажа табака, свободная от обложения. Изучив опыт Англии, Франции и Германии, министр финансов пришел к выводу, что России не повредит акциз на табак. Под акцизом понимается косвенный налог, вводящийся на предметы потребления, произведенные внутри страны. Е. Ф. Канкрин настойчиво проводил эту мысль. Наконец, в 1838 г. был принят высочайший указ, впервые устанавливающий акциз на табак. Размер акциза составил 20 % от цены продукции. Формой уплаты выступала бандероль — полоска бумаги, наклеенная на упаковку товара. Без нее товар с фабрики не отпускался. За уплатой акциза следили откупщики питейных сборов. На Сибирь и Закавказье указ не распространялся. Выращивание и торговля необработанным табаком акцизом не облагались. В конце 1840-х гг. был введен акциз на сахар, в начале 1860-х гг. — на соль.
Относительно благополучное состояние финансов в конце 1840-х — начале 1850-х гг. сменилось снижением поступлений как от прямых, так и косвенных налогов. Причиной стали массовый недород, военные действия и правительственный консервативный курс. Единственным средством решения финансовых проблем оставалась эмиссия.
Итак, в первой четверти XIX в. не произошло изменения государственного строя, не было привнесено существенно новых черт в финансовую политику самодержавной России. Не удалось создать рациональной бюджетной системы, оздоровить государственные финансы и разработать схему предотвращения их дальнейшего ухудшения. Как справедливо отметил профессор А. П. Погре-бинский, важная причина прогрессировавшего упадка бюджетного хозяйства заключалась в том, что социальные основы финансовой политики самодержавия находились в полном противоречии с требованиями экономического развития страны.
Во второй четверти XIX в. можно отметить значительную роль государства в экономической и финансовой жизни, которая осуществлялась через такие рычаги, как регулирование, контроль, опека, предоставление льгот и субсидий. Слабое развитие частной собственности и непрочность третьего сословия сковывали развитие капитализ-
ма. Докапиталистический характер отношений был характерен и для финансовой системы России. Она отличалась неустойчивостью и не соответствовала требованию времени.
Доходная часть бюджета не менялась десятилетиями. Она складывалась из правительственных займов, позаимствований средств государственных кредитных учреждений, но, главным образом, от взимания подушной подати и «питейных денег». Существующая система налогообложения была неэффективной и имела массу недостатков. Однако правительство на протяжении всего XIX в. практически не меняло системы сбора податей.
Особенно значительным и непрерывно растущим источником пополнения казны в 1850-е гг. стал «питейный доход». В дореформенное тридцатилетие он увеличился в 4 раза, составив 40 % всей доходной части государственного бюджета. Откупная система представляла собой узаконенный грабеж народа. Винные откупа и прямые налоги с крестьян в дореформенный период были важнейшим источником государственных доходов.
Крымская война заметно сократила податную способность крестьян и привела к росту недоимок. Большая часть крестьянства была оторвана от производительного труда и гибла на полях сражений, несла тяжелую повинность поставки лошадей и подвод как средства передвижения. Даже беглый обзор состояния финансов в предреформенный период ярко свидетельствует об их крайней неустойчивости, застойно-консервативном и военно-феодальном характере.
Список литературы
1. Блиох И. Финансы России в XIX столетии. Т. 1. СПб. 1882. С. 284 - 285.
2. Дружинин Н. М. Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева. Т 1. М. 1946.
3. Захаров В. Н, Петров Ю. А., Шацилло М. К. История налогов в России. IX — начало XX века. М. 2006.
4. ИоничевН. П. Внешние экономические связи России. М. 2000.
5. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М. 1993.
6. Лебедев В. А. Финансовое право. Т 1. СПб. 1889.
7. Печерин Я. И. Исторический обзор росписей государственных доходов и расходов с 1803 по 1843 г. СПб. 1896.
8. Погребинский А. П. Очерки истории финансов дореволюционной России (Х1Х—ХХ вв.). Волгоград. 2000.
9. Разманова Н. А. Финансовая политика Российской империи. XVIII — первая половина XIX века. М. 2008.
10. Хейфец Б. А. Кредитная история России. Характеристика суверенного заемщика. М. 2003.
11. Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М. 1993.
