CC BY
348
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ.
С.М. Кудашёв, аспирант кафедры теории и истории государства и права
Уральской академии государственной службы
Российское государство во все периоды своего развития стремилось к жесткой регламентации и контролю всех сфер своей деятельности, будь то взаимоотношения со своими подданными или с другими государствами. И если начиная с периода возникновения древнерусского государства и вплоть до середины XVII в. основным механизмом регламентации и контроля являлось обычное право, подкрепленное соответствующим набором обеспечительных мер, то уже начиная со второй половины XVII в. приоритет отдавался праву, закрепленному в законе, как более универсальному регулятору.
Опора на закон и соответствующая работа для обеспечения режима законности начинается после периода Смутного времени, в это время начинается период подготовки нормативно-правового массива Российского государства, ориентирование на надлежащее исполнение узаконений всеми российскими подданными. Начало основной работы по изданию законов, повышению их качества и систематизации законодательства все же связано с периодом начала - середины XIX в. -временем царствования Александра I и Николая I, деятельности М.М. Сперанского и А.Х. Бенкендорфа, восстания декабристов и расширения империи. Именно в данное время наиболее четко проявляются проблемы, связанные как с качеством нормативно-правовых актов, необходимостью развития механизмов и процесса законотворческой деятельности, так и с необходимостью провести классификацию законодательных актов, систематизацию законодательства и создать систему законодательства. Непринятие мер по разрешению данных проблем привело бы к уменьшению эффективности государственного воздействия практически на все сферы жизнедеятельности Российской империи.
Разрешение вышеуказанных проблем проявилось в развитии механизмов создания, издания и систематизации законодательных актов, определении системы узаконений Российской империи, что представляет собой особую разновидность деятельности государ-
ственной власти, которую в целях комплексного исследования и подготовки рекомендаций по использованию научных выводов обозначим как законодательная политика Российского государства.
В рамках данной работы мы рассмотрим основные составляющие законодательной политики - механизмы и специфику издания законодательных актов, определение системы узаконений Российской империи.
Разработчик многих государственноправовых идей того времени М.М. Сперанский определил главным принципом законотворчества следующее: «власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавною, что никакой закон не может исходить, как токмо от верховного начала всех законов, от государя»1. Нормативное закрепление данного принципа нашло отражение в следующем: «Империя российская управляется на точном основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Исходя из данного понимания высшей бюрократией и, несомненно, самим государем принципов построения механизмов создания законов, в Российской империи сложилась система законотворчества, включающая в себя стадию законодательной инициативы, стадию обсуждения законопроектов в законосовещательных учреждениях, стадию санкционирования императором законопроекта, который становится законом, и стадию обнародования законодательных актов2. Выделение стадий законотворчества, выстраивание их по отношению друг к другу привело к определению основных принципов и черт законодательной деятельности. Среди них можно выделить: присутствие властных полномочий монарха на всех стадиях законотворчества, от которого во многом зависела реализация каждого из этапов законотворчества; расширение участия высшей бюрократии в процессе создания законов, что обеспечивало определенный учет ее мнения и повышало ответственность за содержание законодательных актов; коллегиальность и обеспечение бюрократической
гласности при обсуждении законопроектов; обеспечение презумпции ознакомления.
Первая стадия - законодательная инициатива, т.е. право непосредственно возбуждать вопрос об издании нового закона, изменении или отмене прежнего принадлежала монарху. Любое мероприятие на данной стадии не могло пройти без участия императора, законопроект вносился по «высочайшему усмотрению и непосредственному повелению», а также с разрешения императора высшими органами исполнительной власти - Сенатом, Синодом и министерствами.
Законодательная инициатива обеспечивалась подготовкой законопроектов, которой занимался специальный орган - Комиссия составления законов (с 1804 г.), II отделение Собственной е.и.в. канцелярии (с 1826 г.), обеспечивая реализацию законодательной инициативы на уровне законопроектных работ. В Комиссии составления законов в первое десятилетие XIX в. готовились проекты узаконений, как по поручению императора, так и давались заключения и проводилась предварительная отработка проектов, поступающих из центральных государственных учреждений, с доведением их до соответствующего уровня узаконений.
Стадия обсуждения законопроектов, как вторая стадия законодательного процесса, прежде всего, связана с участием законосовещательных учреждений в процессе создания законов. При императоре Александре I обсуждение было вынесено на уровень специально созданного учреждения - Государственного совета, а также создаваемых в различное время высших комитетов проблемно-отраслевого характера. Создание этих государственных органов отразило как прежние тенденции наличия совещательных учреждений при главе Российского государства в XVIII в., так и идеи о создания учреждений, ограничивающих возможность произвола со стороны императора и помогающих ему избежать ошибок в управлении государственными делами.
Создание и становление Государственно-го совета как законосовещательного учреждения в 1801 г., его реформа в 1810 г. и реорганизация в 1842 г. положили начало созданию и последующей отработке механизма и процедур подготовки законопроекта для рассмотрения и принятия по нему решения о возможности передачи его императору на утверждение в качестве закона. Государственный совет создавался при императоре как орган «для
рассуждения и уважения дел государственных» в составе облеченных доверием монарха и общества лиц.
Необходимо четко указать, что создание Государственного совета само по себе не вносило изменений в механизмы реализации верховной государственной власти, но законодательная деятельность монарха должна была все же осуществляться при непосредственном участии данного законосовещательного органа. Император не был обязан рассматривать все дела в Совете, мог самостоятельно издавать законы без учета его мнения, но, что важно, члены Совета получили определенные надзорные функции: они могли отслеживать по книгам регистрации распоряжения монарха и делать ему коллективные представления «для пресечения какого-либо зла или для отвращения злоупотребления». Государственный совет с самого начала существования приобрел такое значение, что его позиция в значительной степени влияла на окончательное решение императора. В дальнейшем, учитывая то, что Александр I только начинал править и, учитывая расклад сил в Государствен-ном совете, обсуждение проблем и вариантов их решений проводилось в узком кругу единомышленников. Император создал под своим председательством Негласный комитет, сделал его своеобразной, хотя и неофициальной, «высшей законосовещательной палатой», в которой по результатам обсуждений соответствующие законопроекты передавались на усмотрение Г осударственного совета, а в ряде случаев законы издавались императором и без участия последнего.
С образованием министерств в 1802 г. началось свертывание законосовещательных функций Государственного совета и перевод их в Комитет министров. В январе 1810 г. Александр I манифестом объявил о новом образовании Г осударственного совета, а в апреле 1842 года Николай I положение Г осударственного совета оформил новым законодательным актом - Учреждением Государственного совета от 15 апреля 1842 г.3. Согласно данным документам, состав Государственного совета формировался из лиц, назначаемых императором, а также министров, которые входили в него по должности. Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие «место председателя занимает один из членов по высочайшему назначению» и его должность «возобновляется ежегодно»4. Важное место в системе должностных лиц
Государственного совета занимал государственный секретарь, который «управляет государственной канцеляриею», и «на ответственность его возлагается точность сведений, предлагаемых совету, и надлежащая ясность их изложения». Первым госсекретарем был назначен сам автор реформы Государственно-го совета - М.М. Сперанский5.
Ведение дел в Государственном совете проходило две стадии - «рассмотрение и окончание» - в департаментах и в общем собрании. Этим определялась его структура, которая включала общее собрание и четыре департамента. Структуре соответствовала стадийность прохождения дел, что должно было обеспечить всесторонность их рассмотрения и представить императору и мнение совета, и проект узаконения или решения для «высочайшего утверждения». Структурно в состав Государственного совета вошли четыре департамента со следующей компетенцией: законов; дел военных; дел гражданских и духовных и государственной экономии6. Кроме департаментов, при Государственном совете создавались временные внутренние подразделения, которые принимали определенное участие в решении вопросов о необходимости издания узаконений, подготовке и отработке законопроектов до «запуска» их в общий процесс обсуждения7.
При этом следует выделить особую роль в процессе рассмотрения законопроектов Департамента законов, в который поступали все без исключения дела по изданию законов из других департаментов, предварительно проработанные и выведенные на уровень законопроекта. В нем предварительно, до внесения в Общее собрание, подлежали рассмотрению законопроекты общегосударственного значения - проекты новых актов, изменений и дополнений действовавших узаконений в различных областях государственной деятельности и права (по созданию и деятельности государственных учреждений, учебных заведений, судоустройства, различных отраслей права).
Регламент деятельности Государственно-го совета предусматривал «особенный порядок рассмотрения законов, уставов и учреждений» в Департаменте законов и Общем собрании Государственного совета. Подготовленные к рассмотрению законопроекты вносились в департамент. После рассмотрения законопроектов в Департаменте законов они вносятся «в Общее собрание в том самом виде, какой получат в департаменте», «государ-
ственный секретарь предлагает их в Общем собрании, а директор комиссии представляет надлежащие по оным объявления». Определялось, что «законы, уставы и учреждения, ...в Общем собрании Совета рассмотренные, входят на высочайшее усмотрение и потом поступают в порядок совершения, им предназначенный», с учетом мнения большинства членов Совета. Завершающим этапом издания узаконений было их письменное оформление8.
Стадия обсуждения законопроектов в некоторых моментах имела достаточно формальный характер. Так, уже в 1811 г. при обсуждении положений предложенной Сперанским реформы Сената Александр I принял мнение меньшинства членов Государственно-го совета, когда 9 присутствующих высказались за немедленное осуществление реформы, а 12 членов предлагали «отложить до удобнейшего времени». Вскоре достаточно быстро была исключена из употребления и формула «вняв мнению Государственного совета». В 1816г. были изданы «Подробные правила о производстве дел в Государственном совете», установлено правило о внесении представленного при рассмотрении законопроектов мнения меньшинства в журнал заседаний (ранее подавалось отдельно), а 12 июня 1827 г. Николай I по представлению председателя Совета установил «особые формы утверждения мнения меньшинства или постановления особой резолюции». И хотя в Своде Законов Российской империи 1832 г. еще сохранилась не употреблявшаяся фактически формула «вняв мнению...», но уже было закреплено правило об утверждении «одного из разных мнений» и постановление «особой резолюции», а формула окончательно исчезла с изданием «Учреждения Государственного совета» 1842 г. В дальнейшем верховная власть стала последовательно уменьшать значение Государственного совета в законодательном процессе: перестало соблюдаться положение об обязательном предварительном обсуждении узаконений в Государственном совете, нередко законопроекты стали утверждаться императором по докладам председателя Комитета министров и Особых комитетов.
Специфической чертой механизма законодательной деятельности Российской империи являлась двойственность в системе законосовещательных учреждений и законосовещательной деятельности, что проявилось в создании и деятельности Негласного комитета и переносе функций Государственного совета
в Комитет министров в первое десятилетие правления Александра I. Одновременно сохранились тенденции выносить особо важные вопросы на обсуждение в специальные комитеты. Данная двойственность позволяла разнести решение вопросов в зависимости от их особенностей: общеполитические - обсуждение высшими сановниками в рамках Государ-ственного совета, особополитические - в узких рамках с избранными лицами.
Комитет министров, несмотря на реорганизацию Государственного совета и отработку процедурных вопросов его участия в законодательной деятельности, фактически сохранил определенные позиции в качестве законосовещательного учреждения, не являясь таковым с точки зрения законодательства9.
В законодательной деятельности принимали участие также высшие комитеты, выполняющие определенные законосовещательные функции, и преимущественно создаваемые в качестве временных управленческих структур. Создание высших комитетов отразило стремление верховной власти вынести некоторые вопросы подготовки законопроектов на уровень специализированных учреждений и одновременно скрыть обсуждение особополитических проблем в секретных совещаниях высшей бюрократии10.
Санкционирование императором законопроекта являлось заключительной стадией законотворческого процесса, после чего законопроект становился законом. Сложилась определенная процедура утверждения законопроектов императором. Мнение Государственного совета или другого органа представлялось императору, который утверждал предложенный законопроект своей резолюцией, как правило, в письменной форме, хотя могло быть принято и принималось решение устно, или мнение комитета по его журналу (письменно или устно) оформлялось определенной формулировкой: «Его императорское величество, воспоследовавшее мнение Государст-венного совета высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить». Затем законодательный акт передавался в Сенат для обнародования11.
Рассмотрев систему законотворчества, стадии законотворчества, а также обозначив принципы и черты процесса создания законов в Российской империи, можно сделать вывод о том, что законотворческая деятельность организационно и процессуально получает оформление путем создания конкретных ме-
ханизмов законосовещательной деятельности, в которых ведущую роль играет Государственный совет, монарх и его окружение. Стадии законотворческого процесса, пройдя через практическую реализацию, приобрели четкие очертания, были установлены теоретические связи, позволяющие проводить законопроект через все стадии за определенный период времени с постепенным увеличением качества законопроекта и наличием, в конечном итоге, документа, способного регулировать определенные общественные отношения без ущерба для последних.
Сложившаяся в XVIII в. и развиваемая в XIX в. система распространения, обнародования законов приводит к оформлению еще одной составляющей законодательной политики Российского государства - презумпции знания подданными российскими законов. Реализуясь на практике, данное направление законодательной политики со временем получает четкую регламентацию: определяются его стадии, действие законодательных актов во времени, в пространстве, по кругу лиц. Обнародование законов в России включало выдачу распоряжения императора об издании закона во всеобщее сведение (промульгация) и собственно обнародование узаконения (публикация). Публикация законодательных актов предполагала, что полученный Правительствующим Сенатом закон сообщается Святейшему Синоду и посылается присутственным местам при указах по установленной форме. Для печати законодательных актов при Сенате была создана специальная типография, которая имела исключительное право на официальную печать и продажу узаконений. При этом единого официального периодического издания законодательных актов не было, его заменяло издание книг и «журналов от правительства». Только с началом издания в 1830 г. второго Полного собрания законов Российской империи появилась официальная публикация текущего законодательства. С 1838 г. законодательно была определена обязанность Сената издавать подзаконные акты, особые собрания узаконений и распоряжений правительства. В 1838 г. Николаем I было принято решение об обязательном издании официального периодического издания, в котором публиковались общеимперские узаконения, а также распоряжения и приказы местных властей, -«Губернских ведомостей»12.
Таким образом, установленный в начале
XIX в. и постоянно совершенствуемый вплоть до двадцатых годов XX в. порядок обнародования законодательных актов способствовал повышению качества правового регулирования, плохое состояние которого, как мы отмечали вначале, являлось причиной осуществления государственной властью особых действий и мер, обозначенных нами как законодательная политика.
Определение времени начала действия закона закреплялось правилом, что «закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления. В присутственных местах каждый закон восприемлет свою силу и должен быть прилагаем к делам не прежде, как со дня получения его в том месте, к исполнению коего он принадлежит». При издании сложных, кодифицированных актов устанавливался срок, необходимый для подготовки к их применению. В пространстве действие закона определялось территорией государства, но с признанием принципа экстерриториальности, по которому коронованные особы, члены императорской фамилии и свиты, а также дипломатические агенты не подлежали
13
действию россииских законов .
Еще одной проблемой, разрешение которой проходило в рамках осуществления законодательной политики, являлось наличие большого количества нормативно-правовых актов, не разнесенных между собой по юридической силе. Начиная с правовых преобразований начала XIX в., верховная власть стремилась определиться и ограничить число актов, носящих нормативно-правовой характер, что выразилось в поиске критериев разделения нормативно-правовых и правоприменительных актов, попытках определить виды законодательных актов и закрепить сложившуюся систему узаконений с определением их видов по информативной нагрузке.
Решение проблемы продолжил М.М. Сперанский в работе «Введение к Уложению го-
14
сударственных законов» , также к определению нормативной силы актов верховной власти и классификации законов Сперанский вернулся при подготовке Полного собрания законов15.
При наличии теоретических разработок вопрос о четком определении и сокращении до минимума видов законодательных актов верховной власти решен не был. Множественность законодательных актов, исходящих от верховной власти, в совокупности с хаотическим состоянием законодательства создава-
ла сложности в юрисдикционной деятельности. Требовалось решение проблемы упорядочения законов и создания обобщающего акта, что нашло решение в последующей систематизации законодательства по программе и под руководством М.М. Сперанского. В ее ходе были выявлены и восполнены пробелы в законодательстве, определена система законодательства Российской империи, его структура, что позволило обеспечить информационно-поисковые возможности ориентации в законодательном массиве страны, способствовало развитию юридического образования и правоведения.
Все это в совокупности с созданием и совершенствованием механизмов и процедур законотворчества, определением видов и нормативно-содержательной нагрузки узаконений, обнародованием и определением юридической силы узаконений обеспечило создание информационно-правовой базы, способствовало совершенствованию законодательства и стимулировало развитие юридического образования и правоведения, а также определило систему законодательства и соотношение узаконений Российской империи на общегосударственном и региональном уровнях на много лет вперед.
Законодательная политика выступила эффективным инструментарием верховной государственной власти в решении проблем регулирования деятельности государства и общества. Сформировав свои методы, механизмы и методики, обретя черты и особенности и, выступая в начале XIX в. как инструмент выстраивания государства, опирающегося на закон, законодательная политика на протяжении XIX - начала XX века совершенствовала, поддерживала и укрепляла законность в Российской империи, способствовала становлению четкой системы законодательства, способной изменяться в зависимости от необходимости и целесообразности.
1 Сперанский М.М. О государственных установлениях: Руководство к познанию законов. - СПб., 2000. - С. 498-499.
2См.: Свод законов Российской империи. - СПб., 1832. -Т. 1. 4.1. Основные законы. - Ст. 47-79; Градов-ский А.Д. Начала русского государственного права. -СПб., 1892.-Т. 1.-С. 19-47.
3 Мальцева И.В. Учреждение Государственного совета 1842 года // Правоведение. - 1995. - № 2. - С. 102-108.
4 Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. П. 4-16.
5 Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. - СПб., 2002. - С. 855-856.
6 Казанцев С.М. Образование Государственного совета. Комментарий // Российское законодательство. - Т. 6. -С. 84-85.
7 См.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). - М., 1981. - С. 48-56.
8 См: Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. § 67-79.
9 Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие... - С. 99. 10См.: Корф М. Император Николай в законосовещательных собраниях (раздел Б. Особые комитеты) // Сборник русского исторического общества. - СПб., 1896. - Т. 98. - С. 123, 124-167; Кубалов Б.Г. Особый комитет 1826 г. // Декабристы на каторге и в ссылке. -
Л., 1925. - С. 332: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие. - С. 186-200.
11 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. -СПб., 1914 (СПб., 2002). - С. 376-379.
12 Свод законов Российской империи. - СПб., 1932. -Т. 1.4. 1. - Ст. 56-58.
13 Свод законов Российской империи. - СПб., 1932. -Т 1. Ч. 1.-Ст. 59-60.
14 См.: Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов: Проекты и записки. - М.-Л., 1961. — С. 144-148,150.
15 Сперанский М.М. Предисловие // ПСЗ-1. Т. 1; Руководство к познанию законов. - СПб., 2002. - С. 68-69; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. -СПб., 1909.-С. 391-404.
