CC BY
174
В.И. МОРОЗОВ V.I. MOROZOV
КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕФОРМАХ 1810-1811 гг.
THE CONCEPT OF THE REFORMS OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE 1810-1811 years
Ключевые слова:
реформа, кодификация законов, административно-территориальное устройство, центральное и местное управление, Государственная дума, Государственный совет, Сенат, разделение властей
В статье рассматриваются реформы государственного управления в России в первой четверти XIX в., разработанные графом М.М. Сперанским — великим русским реформатором и кодификатором законов.
Проект преобразования государственного строя, изложенный Сперанским во «Введении к Уложению государственных законов», послужил основой реформирования системы высшего государственного управления в 1810—1811 гг.
Необходимость преобразования обосновывается Сперанским в «Записке о необходимости учреждения Государственного совета» (1810). «В государстве сильном и обширном, — полагает мыслитель, — разные части управления не могут идти со стройностью и успехом, когда каждое движется по своему направлению, и направления сии нигде не приводятся к единству, когда главные отношения разных частей не определены и не соображены между собою, когда каждое дело может по произво-
Key words:
reform, codification of laws, administrative and territorial organization, central and local administration, State Duma, State Council, the Senate, separation of powers
The article deals with public administration reforms in Russia in the first quarter of the XIX century developed by count M. Spe-ransky — the great Russian reformer and codifier of laws.
лу поступать в различные установления, в Совет, Сенат или Комитет, и ни в одном из них не установлено порядка, течению государственных дел свойственного и единообразного» [1, с. 79—80]. В связи с этим главная цель реформирования системы государственных учреждений состояла в том, чтобы привести к единству различные части управления и установить между ними правильные и постоянные отношения.
Свой план Сперанский предлагал осуществить в такой последовательности: начать с учреждения Государственного совета, затем реорганизовать министерства и Сенат.
В той же Записке Сперанский критикует многолетнюю практику составления законов. По его мнению, «все законы <...> имеют у нас вид
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
произвола и личного доверия, изменяющегося по случаям и обстоятельствам»: законы «начинались по одному личному доверию, соображались втайне и издавались без всякого публичного и единообразного их уважения». Очевидными послед -ствиями такого положения вещей были запутанность системы законодательства, отсутствие «достоинства и важности, свойственной закону», постоянное изменение закона, т. к. «если одно лицо, часто действующее втайне, могло предложить закон и частным соображением привести его в силу, то другое, пользуясь, в свою очередь, той же степенью доверия, могло отменить его и ввести другое учреждение». Кроме того, последствием такого способа принятия законов, по мнению Сперанского, является «слабость в исполнении закона». Однако самую главную опасность он видит в том, что в России сформировалось «всеобщее убеждение, самим опытом оправданное, что нет в России закона постоянного и что можно переменить все по личным случаям и удобностям» [2, с. 76— 77]. Следовательно, главная цель учреждения Государственного совета состояла в том, чтобы придать законотворчеству характер государственной деятельности, которая основывалась бы на постоянных правилах, независящих от произвола усмотрения частного лица.
В записке Сперанского «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам» (1809) содержится обоснование необ-
ходимости первоочередного учреждения Государственного совета. Из четырех проектируемых Сперанским государственных установлений — Государственной думы, министерств, Сената и Государственного совета — прежде всего, надлежало «устроить и открыть Государственный совет». Сперанский объясняет принятую им последовательность в реформировании системы государственного управления следующими причинами. Во-первых, «совет есть место средоточия, чрез которое власть державная действует на другие установления; следовательно, прежде всего, должно устроить и утвердить сие средоточие». Во-вторых, Сперанского привлекала относительная легкость проведения данной реформы: «Открытие Совета в новом его устройстве не предполагает никаких трудных приготовлений». В-третьих, учреждение Совета было обусловлено необходимостью разъяснить народу целесообразность проведения непопулярных реформ финансовой системы как вынужденной со стороны монархии меры. «Если бы устройство Совета и не входило в план общего преобразования, то необходимо бы нужно было его расширить и дать ему публичные формы по двум следующим, не терпящим времени, обстоятельствам: а) положение наших финансов требует непременно новых налогов и весьма нарочитых. <...> Налоги тягостны бывают особенно потому, что кажутся произвольны. Нельзя каждому с очевидностью и подробно доказать их необходимость. Следовательно,
очевидность сию должно заменить убеждением в том, что не действием одного произвола, но необходимостью, признанной и представленной от Совета, полагаются налоги. Таким образом, власть державная сохранит к себе всю целость народной любви, нужной ей для счастия самого народа. Она оградит себя от всех неправых нареканий, заградит уста злонамеренности и злословию, и самые налоги не будут казаться тягостными с той минуты, как признаны будут необходимыми. б) Смешение дел управления и суда в Сенате дошло уже до такого беспорядка, что независимо от общего преобразования нельзя более отлагать нужные меры исправления; а меры сии во всех предположениях не могут быть иначе приняты, как отделением части управления и назначением ей особенного порядка»1.
Проект учреждения Государственного совета Сперанский предполагал составить, обсудить и принять уже к 15 декабря 1809 г.: «Вместе с сим должны быть готовы обряды сего места и образ его открытия». В течение следующих двух недель Сперанский планировал сформировать состав Совета: «Последние две недели определятся на окончательное избрание разных чинов к устройству сему принадлежащих». Соответственно открытие Совета должно
1 Сперанский М.М. Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам (Краткая схема-конспект ко «Введению к Уложению государственных законов») (1809) // ОР РНБ. Ф. 731. Ед. хр. 57. Л. 6-9.
было последовать первого января 1810 г.2
Сперанский предусмотрел и план ближайших занятий Государственного совета: «Два предлога весьма естественные можно взять к сему преобразованию». В первую очередь, по мысли Сперанского, Совет должен был рассмотреть проект Гражданского уложения: «Со времен Петра Первого непрестанно думали
о Гражданских законах. Во всех царствованиях они были начинаемы. Теперь настало время их совершения, и сие уже одно во всех государствах может составить эпоху важных установлений. Нет ничего справедливее, как расширить существующий ныне Совет, чтоб доставить Гражданскому закону всю зрелость уважения». Второй предмет деятельности Совета — составление «плана финансов»: «Скрывать затруднения финансов есть верный способ умножать запутанность и питать беспокойство; к тому же ежедневное падение бумаг преграждает всякую возможность скрыть настоящее их положение. Первый шаг исправления есть признать публично сии затруднения, но вместе с тем показать средство и путь исправления»3.
Таким образом, два департамента Государственного совета — законов и экономии — «воспримут свое действие, а департамент Военный
2 Сперанский М.М. Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам... Л. 12 об. 13
3 Там же. Л. 9 об. 11.
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
и Внутренних дел, также и Общее Собрание отсрочатся на две недели, дабы дать время переместить дела без торопливости». Через две недели после начала работы департаментов законов и экономии должно будет начать работу и Общее Собрание, на рассмотрение которого «из департамента законов внесут <...> первые рассмотренные главы Гражданского Уложения с мнением Департамента», а из департамента экономии рассмотренный уже план финансов. Сперанский планировал завершить составление последнего к концу января 1810 г.1.
В дальнейшем согласно предположениям Сперанского «упражнения Совета будут состоять: 1) в продолжении рассмотрения Гражданского Уложения; 2) в постепенном образовании одного из трех государственных установлений, и именно — порядка исполнительного. Сюда принадлежать будет рассмотрение общего плана министерств и общего министерского наказа и учреждения об управлении губерний. Министерства в подробностях должны быть образуемы одно за другим, начиная с полиции; 3) в разрешении дел, кои поступать будут из департаментов Совета»2 [9, Л. 14 об. 15 об.].
В соответствии с предположениями Сперанского Государственный Совет должен был «составлять
средоточие всех дел высшего управления»3 [1, Л. 4].
Однако, как следует из отчета Сперанского за 1810 г., представленного им императору, реформатор после учреждения 1 января 1810 г. Совета не был вполне удовлетворен его изолированным функционированием вне связи с другими, проектируемыми им учреждениями, прежде всего Государственной думой и правительствующим и судебным Сенатом: «Пользу сего учреждения, — полагает Сперанский, — должно измерять не столько по настоящему, сколько по будущему его действию. Те, кои не знают связи и истинного места, которое Совет занимает в намерениях Ваших, не могут чувствовать его важности; они ищут там конца, где полагается еще только начало. Они судят об огромном здании по одному краеугольному его камню» [6, с. 449]. Кроме того, Сперанский указывает на вполне объяснимую, впрочем, неопытность лиц, призванных к заседанию в Государственном совете: «Время, с коего начали у нас заниматься публичными делами, весьма еще непродолжительно, количество людей, кои в предметах сих упражняются, вообще ограничено, и в сем ограниченном числе надлежало еще по необходимости избирать только тех, кои по чинам их и званиям могли быть помещены с приличи-
1 Сперанский М.М. Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам. Л. 13 об. 14.
2 Там же. Л. 14 об. 15 об.
3 Александр I. Речь, произнесенная Александром I при открытии Государственного Совета / Подготовлена М.М. Сперанским // ОР РНБ. Ф. 731. Ед. хр. 80. Л. 4.
ем. При сем составе нельзя, конечно, и требовать, чтобы с первого шагу он поравнялся в правильности рассуждений и в пространстве его сведений с теми установлениями, кои в сем роде в других государствах мы видим». Сперанский видит единственную возможность исправить эти два недостатка в дальнейшем продолжении задуманных преобразований: «По мере успеха в прочих политических установлениях, и сие учреждение само собою исправится и усовер-шится. Нужно только вести его единообразно и неослабно» [6, с. 450].
Таким образом, в представлении Сперанского, Государственный совет не занял «истинного места» в системе проектируемых им учреждений. Очевидно, что в отсутствие Государственной думы, рассматривавшейся как орган законодательной власти, Совет необходимо должен был воспринять ее значение, что не соответствовало первоначальным предположениям Сперанского о нем как об органе, являющемся «общим соединением всех государственных сил»1.
Наиболее соответствовала планам Сперанского реформа министерской системы 1811 г. Эта реформа дала России строго организованные институты исполнительной власти. «В министерствах, одинаково устроенных, хорошо дисциплинированных, — пишет С.М. Середонин, —
1 Сперанский М.М. Проект уложения Государственных Законов Российской Империи. Часть проекта «О державной власти» (1809) // ОР РНБ. Ф. 731. Ед. хр. 59. Л. 2. об. 2.
верховная власть получила сильное и надежное орудие для проведения в жизнь своих предначертаний; к тому же министерства оказались орудием чрезвычайно гибким» [5, с. 64]. Необходимо отметить, что, несмотря на отдельные изменения, в своих главных, принципиальных чертах созданная Сперанским система министерств просуществовала до 1917 г.
После того как в России были созданы две хорошо организованные специализированные отрасли управления — законосовещательная и исполнительная, необходимо было, во-первых, установить на таких же постоянных основаниях судебную власть, во-вторых, создать орган, объединяющий деятельность управления, взамен Комитета министров.
Следовательно, следующим учреждением, на необходимость преобразования которого обратил внимание Сперанский, был Сенат. Преобразование Государственного Совета и министерств должно было повлечь за собой и преобразование Сената, который не мог более оставаться в том неопределенном положении, в которое он был поставлен реформами 1802 г. Сперанский указывает на поводы к неотложному преобразованию Сената: 1) смешение в Сенате функций суда и управления, доведшее дела до крайнего беспорядка; 2) несоответствие устройства Сената со строем местного управления, указанное еще императрицей Екатериной II; 3) необходимость превратить Сенат в орган, объединяющий деятельность министерств, и, следо-
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
вательно, организовать его сообразно с новым их учреждением 1811 г., «ибо без сей сообразности два сии установления должны по необходимости одно вредить другому» [1, с. 78—80].
Необходимость правильного разделения исполнительной и судебной власти обосновывается Сперанским в Записке «О неудобстве разделения дел, восходящих на Высочайшее решение» (1811). В этой записке указывается на беспорядок, внесенный в ход управления расширением роли Комитета министров и злоупотреблением единоличными всеподданей-шими докладами министров. Поводом к учреждению Комитета была необходимость «ускорить движение дел, восходящих до Государя». Однако Сперанский указывает на то, что «Сенат, быв оставлен без всякой точной связи с министерствами, не только не способствует общему их движению, но часто затрудняет оное, действуя в противоположном направлении по неизвестности положений, принятых в Комитете или в министерствах» [1, с. 80].
Таким образом, Государственный Совет должен был выполнять функции законосовещательного учреждения, т. к. по новому учреждению министерств предполагалось упразднение Комитета министров. Министерства получили, наконец, законченную организацию, которая усилила единоличное начало в центральном управлении. Следовательно, реформа Сената должна была преследовать две цели. Во-первых, Сперанский предполагал создать высший судебный
орган с тем, чтобы осуществление судебной власти соответствовало высшим началам законности, провозглашенным Александром I в 1810 г. Во-вторых, требовалось создать высший распорядительный орган взамен Комитета министров, который предполагалось упразднить. Данный орган был необходим, поскольку в соответствии с министерской реформой министры приобретали большую самостоятельность в кругу своего ведомства. Поэтому «без устройства Сената, сообразно устройству министерств, без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда <...> нежели пользы». Сперанский подчеркивал, что преобразование Сената находилось в необходимой связи с учреждением министерств, поскольку «не могут два сии установления идти на двух началах, совершенно противоположных» [7, с. 519].
Возможны были два пути реорганизации Сената: оставить Сенат единым учреждением, либо подвергнуть полному реформированию, разделив его на два учреждения — правительствующий и судебный. Следуя теории разделения властей, которая приобретала себе сторонников не только в среде теоретиков, но и в кругу государственных деятелей, Сперанский решил покончить со смешением в одном учреждении судебных и административных функций.
На составление проекта преобразования Сената Сперанский положил немало труда. По его поручению в Государственной канцелярии был со-
ставлен краткий сборник всех законодательных актов, касающихся Сената, изданных с 1711 по 1783 г.
Однако первоначально, приступив к составлению проекта преобразования Сената в 1810 г., Сперанский предполагал его в качестве исключительно судебного установления. Данный проект, впервые опубликованный Н.М. Коркуновым, содержит подробные объяснения необходимо -сти изъятия из ведения Сената дел высшего управления. В историческом очерке судеб сената Сперанский показывает, как «учрежденный вначале с пространством власти неограниченным и непрочным, он непрестанно <... > колебался в своем основании». «Никогда не проходило двадцати лет сряду, чтобы не потерпел он важных и существенных изменений. Личные уважения много в сих переменах действовали, а недостатки его устройства: медленность его форм, несовместность их с быстротою дел управления служили к тому поводом или предлогом». Тщетными называет Сперанский попытки возвести и утвердить Сенат «на степени непоколебимых политических установлений». В частности, Сперанский имеет ввиду Манифест о правах Сената 1802 г., который, по его мнению, «не имел и не мог иметь никакого действия». Таким образом, Сенат соединял в себе две разнородные власти: «1) власть судную и 2) некоторые части, или <...> отломки некоторых частей управления» [3, с. 68].
Изъятие дел управления из ведения Сената было важно произвести,
во-первых, в связи с необходимостью последовательного осуществления принятой Сперанским теории разделения властей: «Часть судная и по существу своему и по принятому во всех государствах правилу отделяется от части управления. Великое смешение было бы в силах государственных, если бы законодатель или его министр вздумал судить частные дела, а судья давать законы, или управлять». Во-вторых, все дела управления «требуют связи и единообразного производства», следовательно, «если признано нужным большую часть, отделив от сената, дать им особенное течение в министерствах, то нет никакой причины оставлять отрывки их в судебном производстве». В-третьих, соединение исполнительной и судебной компетенции в Сенате приводит к дублированию его функций с функциями министров: «дела одного
и того же рода производятся с равной степенью власти и в Сенате и в министерстве». Для разрешения возможных противоречивых мнений данных учреждений, обладающих равной юридической силой, требовалось «разрешение верховной власти в делах, ей совершенно чуждых». В-четвертых, необходимость превращения Сената исключительно в судебное установление обусловлена различием форм производства суда и управления: «Каким образом можно с успехом теми же обрядами решить тяжебное или уголовное дело и представление, например, Казенной Палаты о заключении контракта на построение моста или здания».
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
Наконец, в-пятых, наличие в Сенате власти управления парализует деятельность министров и «вводит беспорядок <...> в производстве дел по министерствам»: «Хотя в уставах их и означены предметы их действия и степень их власти, но так как те же самые предметы остаются и в Сенате, то ни министры, ни места и лица, им подчиненные, не могут определить с точностью, в чем состоят их отношения к сему месту» [3, с. 68—69].
Таким образом, неудобства, происходящие от смешения в Сенате дел управления и суда, требуют «существенного преобразования», т. к. «никогда средние и нижние суды не воспримут у нас твердого основания, если Верховный суд, ими управляющий сам оною иметь не будет». Поэтому Сперанский считает необходимым для должного устройства Сената «во-первых, отделить от него все части управления с существом его власти несовместные, во-вторых, учредить судную власть его на основаниях твердых и государственным установлениям свойственных» [3, с. 69].
За Сенатом оставались дела управления двух видов. Первые — принадлежавшие отдельным министерствам, куда они и должны быть переданы. Вторую группу составляли дела, «кои, быв общими всем министерствам, требуют особенного образования», в частности, обнародование законов и дела герольдмейстер-ские. Обнародование законов, по мнению Сперанского, необходимо должно принадлежать власти испол-
нительной «яко первый степень их исполнения» [3, с. 69].
Выделение из ведения Сената дел управления должно было превратить Сенат в высшее судебное место Империи: «Три есть государственные силы, действующие в государстве: сила законодательная, судная и исполнительная. Начало их есть власть самодержавная, но изливаясь из сего общего источника, каждая из них должна иметь свой порядок действия и свои раздельные установления. Государственный Совет есть средоточие, в коем державная власть действует в порядке законодательном. Чрез министерство действует она в порядке исполнительном. Сенат должен быть средоточием власти судной. Установления сии должны быть все равны между собою, ибо каждое из них непосредственно подчиняется одной Державной власти» [3, с. 70].
Данное рассуждение показывает, что Сперанский ко времени составления данного проекта о преобразовании Сената уже расстался с мыслью
о возможной перспективе введения учреждения Государственной думы, законодательное значение которой уже присвоено Государственному совету. По его мнению, не время «помышлять ныне в России о законодательном сословии в истинном его разуме, ныне в трудном положении финансов, в трудных сопряжениях политических и в совершенном недостатке всякого рода положительных законов и учреждений» [3, с. 76].
Сперанский предлагает выборный принцип формирования состава
Сената. Он обосновывает это тем, что судьи назначаются правительством только в тех государствах, где «особенное знание правоведения признано необходимым качеством судьи». В тех же государствах, где «вместе с знанием уважено и нравственное к судьям доверие, они назначаются по выборам государственных сословий, а правительство предоставляет себе над ними надзор иногда через президентов, иногда через прокуроров (Франция)». Сперанский полагает, что в России предпочтительнее второй порядок формирования судебного сословия, поскольку наше правосудие «более основано на добром смысле, нежели на положительном учении». Сперанский настаивает на необходимости сохранении сословного принципа судоустройства, введенного «Учреждением о губерниях» 1775 г. Екатерины II: «Судьи <...> должны <...> быть определяемы из того же класса людей, к какому в гражданском суде принадлежат стороны, а в уголовном, к какому принадлежит подсудимый». Однако сословный принцип, по мысли Сперанского, должен быть применен и к формированию Сената: «Если бы Правительство имело в распоряжении своем известный класс людей, кои особенно посвятили себя науке права, тогда было бы основание присвоить отдельно классу сему право суда в высшей инстанции; но как у нас сего нет, то и должно допустить, чтобы доверие сопровождало судью не только в нижних судебных местах, но и в высшем судилище, где решится
окончательно жребий каждого». В сословном и выборном характере формирования Сената Сперанский видит единственную возможность «доставить Сенату ту степень свободы, независимости и уважения, которая должна принадлежать высшему в империи судебному сословию» [3, с. 71]. Однако наличие в Сенате функции управления подчиненными ему судебными местами обусловливает необходимость «допустить в состав его известное число сенаторов, от Правительства определяемых» [3, с. 72].
Сообразно различию дел Сенат предполагалось разделить на четыре департамента: первый — для спорных дел казенных, второй — для тяжебных дел частных, третий — для дел уголовных и четвертый, который рассматривался как временный, — для дел межевых. В Сенат должны были поступать три вида гражданских и уголовных дел: 1) апелляции или ревизии, 2) жалобы на неправильное производство и 3) жалобы на неправильное исполнение решений. Департаменты делились, в свою очередь, на два отделения: первое рассматривало дела, отнесенные к первой категории, второе — к двум следующим.
Кроме того, в виду обширности пространства Российской империи предполагалось ввести также разделение Сената по губерниям, что, по мнению Сперанского, до сих было невозможно из-за смешения функций суда и управления. Сенат предполагалось ввести в четырех городах империи: Санкт-Петербурге, Моск-
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
ве, Киеве и Казани, в каждом из которых находилось бы по три департамента, а четвертый — межевой — находился бы только в Санкт-Петербурге [3, с. 72].
Однако ограничение деятельности Сената судебной функцией вызвало сильное противодействие со стороны представителей консервативного направления. Сперанский был вынужден отказаться от своего проекта и составить новый, основная идея которого заключалась в разделении Сената на правительствующий и судебный.
Принципиальной основой проекта по-прежнему остается теория разделения властей. Сперанский признает невозможной передачу законодательной власти Сенату, т. к. она принадлежит непосредственно государю в Государственном совете, тем более что Сенат, по его мнению, учрежден как средоточие верховного суда и исполнения [3, с. 75—76]. Сперанский по-прежнему утверждает, что «править и судить — два предмета в действии своем различные». Таким образом, Сперанский и в новом проекте учреждения Сената полагает, что «без крайнего смешения всех понятий нельзя присвоить одному и тому же установлению власть управляю -щую и власть судную совокупно» [3, с. 76-77].
С учреждением министерств необходимо установить общее средоточие, в котором бы верховная власть действовала на все части управления.
Необходимость учреждения органа, который бы являлся средоточием
исполнительной власти, приводит Сперанского к мысли о разделении Сената на правительствующий и судебный. Такого средоточия не может быть в самих министерствах, поскольку каждое из них занимается вверенной ему особенной частью. В законодательном отношении министерства объединяет Государственный совет. В порядке исполнительном средоточение исполнительной власти проявляется в трех установлениях, не имеющих между собой никакой связи, — первом департаменте Сената, Комитете министров, непосредственном единоличном докладе министров Государю. Очевидно, полагает Сперанский, при отсутствии единства в этих установлениях невозможно достижение единства в управлении. «Надо поэтому учредить новое установление, и какое дать ему прилично наименование?» Для решения этого вопроса необходимо выяснить, возможно ли существующие учреждения соединить в одно [3, с. 77-78].
Рассмотрев историю данных учреждений, Сперанский делает вывод, что «все эти три установления: личный доклад, доклад в Комитете и доклад через Сенат, происходя из одного источника и направляясь к одной цели, могут составить одно целое». Таким образом, «принимая во внимание первоначальный состав Сената и столетний навык уважения, им приобретенного, следовало бы это общее сосредоточие управления назвать Правительствующим Сенатом, придав судебным его департаментам наименование Судебного Сената» [3, с. 78].
Обосновав необходимость существования двух сенатов, Сперанский стремится так устроить Сенат Правительствующий, чтобы он включал в себя и личный доклад, и Комитет министров.
Все, что превышает компетенцию отдельных министров, представляется на «высочайшее разрешение». В предметах законодательных разрешение принадлежит державной власти, действующей в Государственном совете. В предметах управления разрешение принадлежит державной власти, действующей в Правительствующем Сенате.
Дела управления, превышающие власть отдельных министров, Сперанский делит на три разряда: 1) дела общие для всех министров, как, например, обнародование законов; 2) дела, решение которых присвоено Сенату, например, определение
к высшим должностям и 3) дела, требующие высочайшего разрешения. По мнению Сперанского, дела первых двух разрядов могут быть без труда соединены в одном установлении, т. к. в течение целого века они производились в Сенате. Соединение в одном установлении дел третьего разряда представляет определенные трудности, происходящие от степени власти, требуемой для их разрешения. Если бы в Сенате можно было предполагать постоянное присутствие державной власти, тогда третья категория дел здесь же получала свое завершение. Сперанский предлагает действующий Комитет министров, в котором собранием министров об-
суждаются дела, требующие высочайшего разрешения, заменить особенным заседанием Сената в присутствии государя. Таким образом, Правительствующий Сенат, состоящий из министров, будет иметь два рода собраний: одни собрания обыкновенные — для дел, решаемых его собственной властью без присутствия государя под председательством президента Сената; другие, особенные, — для дел, требующих высочайшего разрешения под председательством государя. Сперанский полагает, что такое разделение дел оградит верховную власть «от множества дел, с положением и достоинством ее несовместных». Для решения дел чрезвычайных и «тайне принадлежащих», которые не могут поступать «на соображение» всего Сената, Сперанский предполагал ввести особое учреждение — Кабинет императора, проект которого был написан им предположительно уже в 1819 г. [3, с. 78-79].
В соответствии с приведенными выше соображениями Сперанский в 1811 г. составил проект учреждения Правительствующего Сената и проект учреждения Судебного Сената. В главе проекта «Коренные законы Правительствующего Сената» данное учреждение определялось как «верховное сословие управления в Империи». На разрешение Правительствующего Сената должно было представляться все то, что «в порядке управления превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру» [7, с. 405]. В состав данного учреждения должны были вхо-
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
дить министры, главные начальники разных частей управления и товарищи министров.
В проекте, в соответствии с требованием разделения властей, подчеркивалось, что «власть, вверенная Правительствующему Сенату, принадлежит единственно к порядку управления». Поэтому «никакой закон, устав и учреждение не могут быть изданы Правительствующим Сенатом, не быв рассмотрены и утверждены в порядке, для законодательной части установленном». Отделение от Правительствующего Сената судебной власти обеспечивалось тем, что данное учреждение, «охраняя пределы вверенной ему власти, не входит в рассмотрение и решение дел, другим государственным установлениям принадлежащих, в особенности наблюдая, чтоб дела, к Судебному Сенату принадлежащие, не были сливаемы с предметами управления» [7, с. 426-427].
В «Проекте учреждения Судебного Сената» последний определяется как «верховное сословие суда и его управления в Империи» [7, с. 433]. Сперанский оставил за Судебным Сенатом две главные функции: 1) «дела по управлению подчиненными судебными местами» и 2) «дела по ревизии или апелляции» [7, с. 441].
В состав данного учреждения входят, во-первых, лица по непосредственному высочайшему назначению, во-вторых, избранные дворянским сословием [7, с. 437]. Для избрания сенаторов дворянское сословие должно было представить из-
вестное число кандидатов в сенаторы своего округа. Затем списки избранных кандидатов должны были поступать к председателю Сената и от него представляться на высочайшее усмотрение. Сперанский в проекте закона предпринял меры к сохранению незыблемости избирательного порядка формирования Сената. Во-первых, организация выборов кандидатов в сенаторы была независима от распоряжений императора. Согласно § 35 Коренных законов «выборы возобновляются в сроки, в особенном положении означенные». Во-вторых, «избранные сенаторы, по смерти их или по увольнении, замещаются из кандидатов последнего избрания» [7, с. 438], таким образом, обеспечивалась преемственность избираемого состава сенаторов. В проект учреждения Судебного Сената также была заложена идея разделения властей. В частности, в § 253 проекта говорится: «Судебный Сенат, охраняя пределы вверенной ему власти, не входит в рассмотрение и решение дел, другим Государственным установлениям принадлежащих» [7, с. 467].
Составленные Сперанским проекты в августе 1811г. были внесены в Государственный совет, и, как вспоминает Сперанский, учреждение Сената «было выслушано в присутствии Государя Императора в общем собрании и большинством голосов одобрено» [4, с. 7]. Сохранились журналы заседаний общего собрания Государственного совета, на которых проходило слушание проектов Сперанского. Они имеют важное значение, по-
скольку знакомят с аргументацией Сперанского в пользу своих законодательных предположений, а также отражают их восприятие современниками.
Наибольшую критику встретили два положения проекта учреждения Судебного Сената: 1) выборный характер данного установления и 2) недопустимость жалоб на его решения. Так, в частности, по мнению графа
Н.И. Салтыкова, «избрание в сенаторы дворянами по губерниям противны разуму самодержавного правления и могут быть некогда поводом к поколебанию целости Империи» [3, с. 31]. Он полагал, что «в одних местах государственные чины будут иметь влияние на эти выборы, а в других богатые помещики наполнят Сенат людьми, им преданными»1. Действительный тайный советник Попов предлагал исключить из проекта § 249, который устанавливал недопустимость жалоб на решения Судебного Сената: «Народ российский обык всегда почитать в лице Государя земное божество, Верховного Судию. Всяк был уверен, что слезы и вопль
угнетенной невинности всегда могут достигнуть к престолу. Горестно б было лишить его сей утешительной мысли» [3, с. 31].
Несмотря на консервативную оппозицию в отношении большинства представленных проектов Государственный совет 7 августа 1811 г. одобрил проект Сперанского о разделении Сената. Окончательное его утверждение откладывалось на будущее под предлогом ожидавшейся всеми войны с Наполеоном. Но, как известно, и в последующие годы проект Сперанского не был осуществлен.
Таким образом, план государственных преобразований Сперанского был осуществлен лишь частично. Сам Сперанский так оценивал степень реализации своих проектов: «Все учреждения сего времени принадлежат к системе, коей некоторые только части устроены, другие же остались в предположении. Части устроенные суть: Совет и Министерства; части в предположении оставшиеся суть: Сенат и для низшей степени управления губернское и окружное»2.
1. БерендтсЭ.Н. Проекты реформ Сената в царствование императоров Александра I и Николая I. С. 79-80.
2. Берендтс Э.Н. Проекты реформ Сената в царствование императоров Александра I и Николая I // История Правительствующего Сената за 200 лет. 1711-1911. СПб., 1911. Т. 3. С. 76.
3. Коркунов Н.М. Четыре проекта Сперанского о преобразовании Сената // Вестник всемирной истории. 1900. № 2.
4. Коркунов Н.М. Четыре проекта Сперанского о преобразовании Сената // Вестник всемирной истории. 1900. № 3.
5. Середонин С.М. Граф М.М. Сперанский: Очерк государственной деятельности. СПб., 1909. С. 64.
1 Сперанский М.М. О преобразованиях государ- 2 Сперанский М.М. О преобразованиях государственных и губернских установлений // ОР РНБ. ственных и губернских установлений // ОР РНБ.
Ф. 731. Ед. хр. 69. Л. 7. Ф. 731. Ед. хр. 69. Л. 2
В.И. Морозов. Концепция государственного управления в реформах 1810-1811 гг. в России
Общество и реформы
6. Сперанский М.М. Отчет о делах 1810 года, представленный Императору Александру 1 М.М. Сперанским / Сообщ. А.Ф. Бычковым // Сборник Императорского русского исторического общества. Т. 21. СПб., 1877. С. 449.
7. Шильдер Н.К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. Т. 3. СПб., 1897.
References:
1. Berendts E.N. Proekty reform Senata v tsarstvovanie imperatorov Aleksandra I i Nikolaya I. S. 79-80.
2. Berendts E.N. Proekty reform Senata v tsarstvovanie imperatorov Aleksandra I i Nikolaya I // Istoriya Pravitelstvuyuschego Senata za 200 let. 1711-1911. SPb., 1911. T. 3. S. 76.
3. Korkunov N.M. Chetyre proekta Speranskogo o preobrazovanii Senata // Vestnik vsemirnoy istorii. 1900. № 2.
4. Korkunov N.M. Chetyre proekta Speranskogo o preobrazovanii Senata // Vestnik vsemirnoy istorii. 1900. № 3.
5. Seredonin S.M. Graf M.M. Speranskiy: Ocherk gosudarstvennoy deyatelnosti. SPb., 1909. S. 64.
6. Speranskiy M.M. Otchet o delakh 1810 goda, predstavlennyy Imperatoru Aleksandru 1 M.M. Spe-ranskim / Soobsch. A.F. Bychkovym // Sbornik Imperatorskogo russkogo istoricheskogo obschestva. T. 21. SPb., 1877. S. 449.
7. Shilder N.K. Imperator Aleksandr I. Ego zhizn i tsarstvovanie. T. 3. SPb., 1897.
