CC BY
162
HID F3 ИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
СПЕРАНСКИМ
Сергей Александрович КОРФ
(1876—1924), юрист, профессор русского государственного права и истории русского права в Гельсингфорсском университете
Уже в первые годы царствования Александра I, в эпоху работ неофициального комитета, из-за спины молодых сотрудников государя стала выдвигаться мощная фигура великого русского реформатора, Михаила Сперанского. <...> Он участвовал в Сенатской реформе 1802 года; к следующим же годам (1803—1804) относится его проект учреждения губернских мест. В обоих случаях мы находим блестящую и резкую критику недостатков организации тогдашнего имперского управления; Сперанский ярко отмечает «отсутствие определения степени власти высших органов (совета, Сената, министерств), точного установления компетенций и взаимных отношений их друг к другу»; молодой реформатор мечтал тогда о коренном преобразовании Сената, которого значение он сильно преувеличивал; нетрудно в его взглядах найти влияние теории разделения властей, согласно которой «три власти государства» представлены были «тремя Сенатами: Сенатом законодательным, Сенатом исполнительным и Сенатом судебным (судом верховным); отличительной чертой этого проекта можно считать тот факт, что всем трем Сенатам предоставлялось право «постановлять закон новый», при недостатке законов существующих или «очевидном несходстве их»; вследствие этого названный проект по справедливости заслужил себе порицание исторической литературы, укоряющей его в неопределенности и запутанности положенных в его основание мыслей; не только была законодательная власть раздроблена между тремя Сенатами, но и самый «законодательный Сенат» нисколько не представлял собой чисто законодательного органа, имея контролирующие, административные и даже судебные функции. Относительно интересующего нас вопроса мы не находим в этих первых работах Сперанского ничего ни нового, ни существенного; положение это, впрочем, вполне понятно, если принять во внимание, что автору названных проектов приходилось иметь дело с наиболее важными вопросами в государстве иного устройства, при исследовании которых власть надзора должна была неизбежно отступать на задний план.
Но в те времена Сперанский только пробовал свои счастье и силу; практическая его деятельность была еще впереди. Мы имеем в виду конец первого десятилетия XIX века, к которому принадлежит его знаменитый «проект Уложения государственных законов»2; и в этом акте мы находим основой теорию Монтескье о разделении властей, но проведенную с гораздо большей решительностью: «Три силы, — писал Сперанский, — движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная.
Печатается по: Корф С. А. Административная юстиция в России. Книга первая. СПб. : Типография Тренке и Фюсно, 1910. С. 216—233.
Существуют указания, что названный проект имел несколько редакций; одна из них хранится в Исторической публичной библиотеке, в архиве Репинского, под рубрикой: «Работы Сперанского 1809 г.»; части этого проекта напечатаны у Тургенева «La Russie et les Russes». T. II. P. 423—508. Paris, 1847.
Начало и источник их в народе». В этой последней фразе заключался основной идеал Сперанского, являвшийся несомненным плодом не только теории философии ХУШ века, но и отзвуком событий французской революции; недаром автор этого проекта так настаивает на «правах народа»; подобная конструкция понятия государства не могла, конечно, не сказаться и на его определении «прав подданных», которому также уделено видное место в этой работе. «Всякое правление, чтобы быть законным, должно основываться на общей воле народа», — восклицает автор.
Система управления и отношения государственных властей к гражданам описаны следующим образом: «Силу исполнительную так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы независима...» и немного далее: «Исполнительная власть должна быть исключительно вверена правительству». Итак, права, интересы и вся совокупность жизни граждан гарантируются, согласно идеалам Сперанского, двумя факторами: законом и ответственностью государственных органов. Первый фактор уже признан был в Екатерининскую эпоху; как мы видели, уже великая императрица слишком много весу придавала значению одного закона, слишком крепко верила в его всемогущество. Практическая деятельность, сама жизнь, поколебали в ней эту уверенность к концу царствования, но помочь горю, она думала, могло только ее собственное самодержавное око; посредством личного надзора и вмешательства надеялась она восполнять то, чего не мог достигнуть «строгий закон». Сперанский, хорошо знакомый с недостатками политики Екатерины, шел гораздо дальше, устанавливая и настаивая и на другой гарантии, а именно — на ответственности администрации, и притом не одной низшей, а всей без исключения, снизу и до самого верху, включая, следовательно, и министров. Известно, что Сперанский особенно настаивал на ответственности последних, утверждая, что «образ исполнения закона не должен отступать от его разума и не сделал бы самый закон игралищем прихоти и произвола». Одним из величайших недостатков министерской реформы 1802 г. Сперанский правильно считал отсутствие точного определения ответственности министров.
Совершенно тождественными идеалами дышит и та часть проекта, которая посвящена «начертанию прав подданных»; «существо гражданской свободы состоит в том, чтобы личность и ее имущество зависели только от закона». Нельзя более категорично установить верховенство закона для граждан. Гарантиями же такого верховенства закона являются равновесие и разделение властей.
Наконец еще резче оттенены те же мысли в последнем отделе проекта, трактующем о «духе органических законов» и описывающем государственное устройство; здесь мы находим обоснование конституционного государства, в котором закон «доверяется государственной думе» (национальному собранию), суд — Сенату, а управление — министрам. Для нас весьма важно отметить, что Сперанский в данном случае настаивал на необходимости «отделения от Сената всех предметов управления», что значило, другими словами, превращение Сената в чисто судебный орган, в «верховное судилище по обыкновенным преступлениям», стоящее во главе имперских судебных мест (судов волостных, уездных и губернских). «Таким образом, — говорит Сперанский, — все части государственной организации будут иметь однообразное устройство; от министра до волостного правителя дела будут следовать, так сказать, по прямой линии и не будут, как теперь, беспрестанно уклоняться в стороны, вследствие чего теряется даже след злоу- и потреблений, которые правительство хотело бы уничтожить». И
Как уже отмечено было в нашей литературе, этот проект Сперанского тесно свя- х зан с мыслями, высказанными им ранее в других его работах, и является как бы их даль- С нейшим развитием; мы и в данном случае на первом месте находим теорию разделения ^ и равновесия властей. Государственное устройство, предположенное Сперанским, как т и прежде, было похоже на пирамиду, во главе которой стоял монарх; последнему пред- НАСлтдит
ввсвдпее
лагалось вручить право санкций законов и всю исполнительную власть. Верно заметил еще Тургенев (La Russie et les Russes, I, 329— 400), что Сперанский «слишком много придавал значения форме, а не существу вещей, слишком верил во всемогущество уставов и письменных регламентов». Так видим, с этим государственным деятелем повторилась та же история, как и с молодыми реформаторами неофициального комитета. Строганов тоже слишком много веры положил во всемогущество закона. Горький житейский опыт должен был впоследствии разрушить эти мечты.
Из всех многочисленных проектов Сперанского о реформе государственных органов судьбе угодно было осуществить только два главных — преобразование государственного совета и реорганизацию министерств. Сенат же, к несчастью, остался в своем прежнем положении, созданном в 1802 году, несмотря на то, что Сперанский не раз настаивал на необходимости реформы его. «Без устройства Сената, — жаловался в своем пермском письме Сперанский, — сообразно устройству министерств без средоточения и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и заботы, нежели пользы и достоинства». Но сей мечте не суждено было осуществиться.
С течением времени, однако, взгляд Сперанского на положение Сената в значительной мере изменяется. Уже первый признак тому можно найти в имеющейся в архиве государственного совета записке «О преимуществах Сената и нарушении их», черновой список коей писан его рукой. В заголовке мы находим указание на задачу Сената, являющегося «верховным местом исполнения всех законов в империи и высшим судилищем гражданских дел и уголовных», а в пункте IV говорится о том, что «Сенат один может давать указы по делам, в подчиненных ему местах производящимся, и никто мимо его предписывать, ни взыскивать ответов по сим делам или объявлять указы не может». Нарушением этого «преимущества» Сената записка правильно полагает тот факт, что «побудительные предписания» губернским местам давались чрезвычайно часто помимо Сената, что и вызывало « неуважение» к сим предписаниям. Совершенно то же самое повторяется и в другой записке «О преимуществах и должности Сената». Здесь также повторяются эти два общих положения, характеризующие компетенцию и значение Сената. Но, кроме того, в записке имеется и примечание к п. IV, касающееся «жалоб на неисполнение указов и медленность решений». Поступают подобные жалобы в Сенат либо «от самых лиц», либо «поставляются в виду чрез генерал-прокурора (фраза эта писана рукою Сперанского) по Высшему ему повелению или по доходящим до него сведениям». Это место записки важно для нас в двояком отношении. Оно, во-первых, свидетельствует, что здесь речь идет о порядке обжалования решений губернских мест, а не власти надзора, а, во-вторых, что уже намечалось в эту эпоху различие между функцией административной юстиции и властью надзора.
Наконец и в приложении к этой записке, трактующем «о причинах унижения Сената», повторяются те же мысли, что Сенат должен быть, во-первых, органом активного управления, а, во-вторых, верховным судилищем, с тою лишь прибавкой, что первая его функция «точного и непосредственного управления всех присутственных мест в империи» включает в себе, как непременное дополнение « право определения или отрешения чиновников исполняющих»; конструкция эта, конечно, совершенно логична, но имеет своей основой начальственный надзор, с правом исправления3.
В одном отношении реформы Сперанского, практически осуществленные, задели и положение Сената. Мы имеем в виду «общее учреждение министерств» 1811 года4; в
Сбоку рукою Сперанского отмечено: «По всем сим уважениям точность исполнения нужно соединить с правом избрания исполнителей, а посему сенат должен иметь и по узаконениям имеет в точной своей власти назначение и отрешение чиновников по части исполнительной».
Манифест 25 июня 1811 г. // Полное собрание законов. № 24686. Т. XXXI.
4
нем имеются параграфы (229 и след.), II отдела, II главы, которые описывают некоторый функции Сената. Положение последнего определено § 231 как «средоточение дел сего (исполнительного) рода. В нем разрешаются они по существующим законам и учреждениям»; в случаях недостатка закона, дело должно представляться на разрешение монарха (§ 232), вследствиe чего отношения министров к Сенату получают двоякий характер: «1) по делам исполнительным общим и 2) по делам, требующим особенного Высочайшего разрешения» (§ 233); очевидно, что п. 1 имеет в виду инстанционное подчинение министерств Сенату; такое отношениe министерств к Сенату и описывается в следующему, 234, параграфе, где перечисляются «исполнительные дела, представляемые на разрешение Правительствующего Сената». Во главе подобных дел поставлена задача единения министерств. Сенат является компетентным во всех делах, либо выходящих за пределы власти одного министра, либо требующих соображения и соглашения отдельных министров. Во всех этих случаях Сенат выступает в качестве активного участника управления империи. Но рядом с этими функциями его имеются и другие, а именно: пп. 11—13 говорят о праве Сената определять, увольнять, производить в чины, отрешать от должности и предавать суду чиновников. Это полномочие вытекло по всей очевидности из приведенной выше мысли Сперанского, что раз Сенату вручается ответственность за правильную деятельность администрации, то ему должны быть даны и средства к тому, из коих одно из главных — вышеприведенные полномочия по отношение к чиновничеству. Впрочем, следует заметить, что Сперанский, по собственному его признанию, не вводил в наше законодательство чего-либо нового, так как подобное право Сената создано было еще в ХУШ веке. Наконец, п. 10 содержит в самом конце упоминание о праве Сената рассматривать жалобы частных лиц по делам, касающимся «обязательств частных лиц» (вроде подрядов, поставок и пр.); в этом последнем пункте заключался зачаток судебно-административной функции, говорим «зачаток» ввиду того, что функция эта, согласно § 234, была очень ограничена и качественно, и количественно. Подобные же зачатки содержатся и в п. 2, где Сенату дано право определять подсудность или подведомственность данного дела, и в п. 3, в котором можно отметить элементы «толкования» административных актов.
Эти постановления манифеста отличаются неполнотой и неясностью по отношению к положению Сената, что легко объясняется предположением Сперанского об особой реформе Сената, которую он думал провести вслед за сим. О работе Сперанского над этим вопросом свидетельствует нам его отчет, представленный Александру 11 февраля 1811 года. При этом Сперанский замечает, что «образование Сената представлялось всегда затруднительным. Во всех установлениях трудно найти истинную линию разграничения; коими же паче трудно ее определить между делами суда и управления, кои столетним беспорядком были у нас смешаны и кои и во всех государствах весьма часто друг другу приражаются. Как бы то ни было, образование cиe кончено. В нем осталось решить один вопрос: под каким наименованием имеет быть основано сословие, к коему должны стекаться разные части управления? Должно ли присвоить ему имя Сената, имя, облеченное некоторою привычкою уважения?».
Итак, мы видим, что к началу 1811 года взгляды Сперанского окончательно установились по отношению к Сенату. Он уже более не предполагал, как прежде, сделать из него чисто судебный орган, а оставлял за ним и многие функции управления; это уже был значительный шаг назад и являлось новой уступкой реформатора веяниям реакции, и сделанной в том же направлении, как и замена Государственной думы Государственным И советом, в качестве законодательного органа, которого жизнь с первого же дня его суще- х ствования обратила в учреждение законосовещательное. С
Сущность проекта 1811 года, о котором мы только что говорили, заключалась в ^ сохранении за Сенатом его двойственного положения, с разделением его на две части: т Сенат « правительствующий» и Сенат «судебный». Первый должен был состоять из ми- НАСлтдит
ВВОИНЕШ ^УШИВВРЭИ'й'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
нистров, их товарищей и главных начальников отдельных частей управления, второй же — из сенаторов, часть которых была выборная, заседающих («размещенных», по выражение Сперанского) по 4 округам (С.-Петербург, Москва, Киев, Казань))5. Согласно этому проекту Правительствующий сенат был весьма похож на тогдашний комитет министров. Не мог, однако, Сперанский отказаться от своего идеала — разделения властей, а потому, оставляя за Сенатом административные функции в проекте 1811 года, он старался обосновать разделение властей на разделении самого Сената; но провести подобное разделение Сената, с сохранением при том внешнего единства этого органа, было невозможно. Насколько же Сперанский этого не сознавал, можно судить по следующему факту. Критикуя отношения министерств 1802 года к Сенату, он писал: «С одной стороны, они (министерства) равнялись Сенату, ибо независимо от него управляли и получали Высшие разрешения.
С другой — они были подчинены Сенату и по отчетам и потому, что стояли на той же чреде, где были прежние коллегии, и потому, что Сенат, яко установление правительствующее, оставлен был в своей силе. Если же они были равны Сенату, то они или I Департамент Сената были излишни, ибо и в них, и в сем департаменте дела были однородными. Если они подчинены были Сенату, то от него или чрез него должны были получать окончательный разрешения». Между тем к устранению этих же недостатков записка 1811 г о реформе Сената не предлагала ничего иного, как разделение Сената. При таком порядке по-прежнему должна была довлеть и перевешивать исполнительная власть, воплощенная в лице министров; Сенат по-прежнему не мог получить какого-либо существенного значения. Власть его надзора была слишком перемешана с активными функциями управления, таковые же были, сами по себе, слишком незначительны, чтобы выдвигать значение Сената над министерствами; наоборот, последние продолжали оставаться сильнейшими.
Впрочем, проект реформы Сената в закон так и не воплотился. В июне 1811 года он был внесен в Государственный совет, где при обсуждении возбудил «очень настойчивые и резкие прения»6. Вследствие этого рассмотрение его затянулось до сентября7. Некоторые члены Совета подали свои особые замечания, суть которых, по словам биографа Сперанского, сводилась к следующему: «1) перемена учреждения, существовавшего век, произведет печальное впечатление на умы; 2) разделение Сената умалит его важность; 3) назначение части сенаторов по выбору противно разуму самодержавного правления; 4) опасно устанавливать окончательное решение судебных дел, так как это также умалит право монарха рассматривать жалобы на такие дела; 5) слова «державная власть» несвойственны России, знающей только самодержавие». Однако противники проекта остались в меньшинстве8. Александр утвердил мнение большинства, ставшего на сторону Сперанского; «но, — говорит его биограф, — делу не было предназначено
Начала этого проекта повторены Сперанским в его записке «О государственных установлениях», напечатанной в Архиве исторических и практических сведений. СПб. : Изд-во Калачева, 1859 г. Кн. 3. С. 46 и след.
В архиве Государственного совета, в делах Комитета председателей за 1810 и 1811 гг., хранится рукописный свод возражений, сделанных членами Совета на проект Сперанского, и, кроме того, подробный ответ самого Сперанского на каждое возражение. Это чрезвычайно важные материалы... Дела по проекту учреждения Правительствующего и Судебного Сената; журналы № 9 и 10, по архиву 27; в частности, ответы Сперанского помещены в томе XXIV; но нас интересующего вопроса они почти не касаются.
Предварительно этот проект рассматривался в Особом комитете, составленном из Завадов-ского, Лопухина и Кочубея.
Противниками были кн. А. Н. Голицын и сенатор И. А. Алексеев.
осуществиться. Приведение проекта в действие требовало многих предварительных мер, особенно денежных средств, в которых правительство крайне тогда нуждалось для предметов более настоятельных. На политическом горизонте уже предвиделась неизбежная война, и приготовления к ней поглощали все интересы. Государь, главнейшие, по убеждениям самого же автора, решил — остановиться преобразованием Сената до благоприятнейших обстоятельств».
Резюмируем же теперь сделанное Сперанским по отношению к реформе Сената. В первую голову здесь следует поставить то положение, что ни раньше, ни потом мы не находим у него мысли создания из Сената органа пассивного надзора. Первоначально он думал сделать из Сената верховную судебную инстанцию, впоследствии же остановился на уже существовавшей двойственности его компетенции, причем предполагал настаивать на одной функции, а именно — на праве политического надзора Сената за министрами. Право это уже существовало на бумаге (согласно закону 1802 г.), но практического значения никогда не получило; так, например, не осуществлялось на практике право Сената рассматривать ежегодные министерские отчеты. В первый же год, после реформы Сената 1802 года, рассмотрено было им всего лишь два отчета министров внутренних дел и финансов9; недаром заметил еще Тургенев, что «надзор Сената за министрами скоро исчез совершенно, и из административных прав Сената осталась у него только публикация законов и Высочайших повелений»; вот к восстановлению этого права надзора Сената и стремился Сперанский, верно полагая в нем сильное средство контроля министров и обеспечения их ответственности; «верховное положение Сената и его коллегиальный состав должны были служить задержкой для слишком сильной личной власти».
Рядом с политическим надзором Сперанский оставлял за Сенатом и общий надзор за законностью управления, но в том виде, в каком он существовал с 1802 года; в этом отношении со Сперанским случилось как раз то же самое, как около десяти лет раньше со Строгановым; веря во всемогущество закона и принципа ответственности должностных лиц, оба эти реформатора не обратили достаточного внимания на положение и существо власти надзора. Благодаря этому, последняя не могла в их реформах и проектах ясно определиться. Она, во-первых, всегда принимала окраску, если и не форму, начальственного надзора, а во-вторых, никогда не была отделяема от активного управления и, в частности, от «права исправления», против которого восставал сам Сперанский, но от которого он не сумел освободить в своих конструкциях надзирающую власть. Объясняем мы такой для интересующего нас вопроса плачевный результат, во-первых, слишком преувеличенной верой этих двух реформаторов в силу закона, а во-вторых, второстепенным для них значением всего вопроса о положении власти надзора. И в Западной Европе в те времена считали одни конституционные гарантии вполне достаточными для охраны субъективных публичных прав граждан. Нельзя большего требовать и от Сперанского.
Таково отношение Сперанского к власти надзора Сената. Более определенны его взгляды касательно организации надзора в губернской администрации. По этому поводу ему пришлось высказываться дважды довольно пространно, в 1821 и 1827 годах.
К 1821 году относится его проект или «Введение к наместническому или областному учреждению», коснувшееся в частности и власти надзора. Сперанский ставит и разрешает здесь несколько интересных вопросов; он, во- первых, спрашивает, «в чем состоит существо надзора и какое может быть различие между надзором и управлени- и ем». Кроме деления надзора на общий и местный, постоянный и временный, существует И еще разделение на надзор, осуществляемый посредством протеста, и надзор, соеди- х
ненный с властью исправления. Примером первого является надзор прокурорский, при- С
□
9 См. журналы комитета министров. СПб., 1888. Т. 1. Аналогична была судьба права Сената
делать замечания министрам, также не осуществлявшегося на практике. НАСЛтдит
ввошаин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
мером второго — генерал-губернаторский; «различие надзора от управления состоит в том, что управление приемлет или предписывает меры действия, а надзор, следуя за ними, преграждает только одни от правил отступления». Нельзя более метко охарактеризовать активность управления и пассивность надзора, но к несчастью, замечает Сперанский, «сия черта разделения не всегда бывает явственна и надзор часто (только слишком часто, прибавим мы) сливается с управлением». Затем Сперанский переходит ко второму своему вопросу, нужен ли вообще надзор в провинции. Власть надзора имелась в прокурорской должности и у генерал-губернатора, но в руках последнего, будучи соединенной с властью исправления, она была чрезвычайно неопределенна и «непрестанно колебалась между самовластием и послаблением». Прокурорский же надзор, как и надзор Сената, не имел никакого успеха, первый — за отсутствием политического значения у прокурора, второй — за дальностью расстояния. Отсюда автор выводить следствие: необходимо точно и ясно определить власть надзора генерал-губернатора и поручить таковую функцию «областному управлению». Последнее должно быть, во-первых, учреждением «местным» в отличие от Екатерининских наместничеств, являвшихся представителями верховной власти, что противоречило теперь министерскому учреждению. Во-вторых, оно, следовательно, должно быть подчинено министерству, но тут же Сперанский добавляет, что местному надзору должна без сомнения принадлежать и власть исправления, чем, думается, платится дань времени. Эта мысль, конечно, является самым слабым местом этой работы автора. Но Сперанский делает и еще один вывод, свидетельствующий о том, что и ему не совсем ясно представлялась его же вышеприведенная мысль о разделении управления от надзора, а именно, он вручает своему генерал-губернатору и право участия в активном управлении. Итак, начав с блестящей критики, Сперанский приходит к выводам, почти тождественным с положениями Екатерининского учреждения 1775 года! Еще яснее это противоречие выступает в проекте «Наказа областному управлению». Параграфы 84 и 85 говорят о его власти надзора, но тут же упоминается и право участия в активном управлении (§ 84). «Надзор состоит в наблюдении, — говорится в § 86, — дабы порядок, законами установленный в подчиненных местах, был сохраняем». Средствами же его являются: 1) срочная проверка течения дел; 2) особенные обозрения; 3) донесения прокурорского надзора; 4) частные жалобы; 5) меры исправления и 6) меры взыскания (§ 87). Итак, здесь налицо все, что сам же Сперанский считал пагубным для функции надзора: и соединение ее с активным управлением, и присвоение ей же власти исправления! Единственным ограничением последней был запрет областному управлению «введения новых правил» (§ 105).
Отметим в заключение, что среди средств надзора помещены Сперанским «частные жалобы». Это можно считать одним из важных шагов к появлению в нашем праве административной юстиции. Определяется у автора это средство надзора следующим образом. Генерал-губернатор, принимая жалобу, требует от подчиненных мест и лиц «все нужные объяснения и дает им законное движение». При этом наблюдается, чтобы жалоба на низшие места не приносилась помимо мест высших, чтобы присовокуплены были доказательства, чтобы добыты были все необходимые данные, во избежание неправомерных и необдуманных решений в подрыв авторитету прав, учреждений, и чтобы соблюдены были все необходимые формальности, относительно, например, гербовой бумаги и т.п.
Итак, в разобранном проекте Сперанского можно различать две стороны положения интересующего нас вопроса: критику предшествовавшего законодательства, которая отличается большою меткостью, и собственные построения Сперанского, в которых он не сумел отделаться от крупных противоречий.
Второй раз ему пришлось писать по тому же вопросу уже при новом императоре. Он опять-таки определенно высказывает порицание существовавшим узаконениям и
системе надзора, и, в особенности, «преобладанию губернатора, который может парализовать своим влиянием все другие власти». Интересным здесь является тот факт, что Сперанский устанавливает двоякую систему надзора, одну — для судебных мест, другую — для администрации10.
Безотчетное и личное действие губернского правления он предлагал подчинить надзору местному, не личному и самовластному, каков есть надзор генерал-губернатора, и не слабому и ничтожному, каков есть надзор прокурора, но надзору коллегиальному, постоянному, на твердых началах установленному, имеющему власть не только заявлять за тысячу верст беспорядки и злоупотребления, но прекращать их, останавливая зло не спустя месяцы и годы, но в самом его начале; держать чиновников в строгой дисциплине; преследовать виновных судом». Параллельно с этим предполагался подобный же надзор и для судебных мест, сосредоточенный также в руках коллегиального учреждения. Обе коллегии должны были, в свою очередь, состоять из соединенного присутствия подчиненных мест, под председательством особого чиновника, равного по должности губернатору. Совершенно аналогичные органы надзора (состоящие из двух коллегий или присутствий, для суда и для администрации) предлагались Сперанским и для уезда; обе коллегии могли заседать и вместе, называясь тогда «уездным правлением», состоящим под председательством особого чиновника, «представляющего в уезде лицо гражданского губернатора»; по возможности эта должность соединялась с должностью уездного предводителя.
Итак, по мысли Сперанского, власть надзора в губернии вручалась тем же органам местной администрации, но заседающим «общим присутствием» и под председательством «особого чиновника»; последний, конечно, был весьма малою гарантией для более успешного осуществления надзора за провинциальным управлением. Кроме того Сперанский не сумел вовсе провести разграничительной линии между активным управлением и пассивным надзором, оставшимся соединенным у него с правом исправления. Сперанский теперь, как и прежде, придавал слишком большое значение «остановлению зла и прекращению беспорядков и злоупотреблений на самом месте их совершения». К более подробному рассмотрению этого проекта нам, впрочем, еще придется вернуться, здесь же заметим лишь, что весьма ценным в нем является совершенно верная оценка тогдашней системы надзора в провинции. Генерал-губернаторский надзор был действительно «личным и самовластным», прокурорский же надзор — «слабым и ничтожным»11.
10
11
Сперанский в этой записке резко, но хорошо критикует недостатки существовавшего порядка надзора в губернии. Относительно губернатора он говорит, что личная власть его дает всю силу исполнения и суду, и хозяйству в губернии, вследствие чего он является и хозяином губернии, и органом активного управления, не подходящим для функций надзора. Кроме того, «есть надзор прокурора; но, во-первых, протесты его не могут остановить исполнения; во-вторых, что значит надзор лица низшего над высшим? Что значит надзор, коего последствия являются месяц, два, год после исполнения? И что может сей надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных и полицейских? Остается последнее средство: жалоба Сенату или министерству»... Но и это средство далеко неудовлетворительно, так как решения центральных органов, без документальной проверки на месте, всегда будут малодостоверны, случайны и редко справедливы. «К сему присоединяется непомерное количество дел, стекающихся к гражданскому губернатору, жалобы на низшие учреждения, производство следствий, участие во многих делах» и т.д., и т.д. и сверх всего прочего «недостаток законной власти при избытке самовластия». Нельзя правильнее и ярче охарактеризовать положение власти надзора в эту эпоху! К несчастью, указанные Сперанским недостатки не были искоренены правительством первой половины XIX века.
Бумаги Комитета 6 декабря опубликованы в 74-м и 90-м томе «Сборника русского исторического общества».
