CC BY
275
С.В. Кодан
Кодан Сергей Владимирович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии
Государственный совет в законотворческой деятельности Российского государства (1800—1850-е гг.)
1800—1850-е годы стали периодом существенных изменений в механизме законотворческой деятельности Российского государства. На протяжении всего XIX — начала XX века они определяли процесс принятия законов, в которых Государственный совет имел ведущую роль в разработке законопроектов. Манифест 20 февраля 1906 года и новая редакция Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 года с учреждением российского парламента определили в нем положение Государственного совета как верхней палаты с нижней палатой — Государственной думой. И если этот период деятельности Государственного совета получил достаточно полное освещение, то период образования и становления данного учреждения остается недостаточно изученным. В рамках данного материала предполагается показать создание и деятельность Государственного совета на фоне механизмов законотворческой деятельности.
Создание и поиски путей определения места Государственного совета механизме законотворческой деятельности в 1801—1810-е годы отразили изменения в государственном аппарате Российского государства. Законотворчество как деятельность по оформлению «высочайшей воли» в законодательных актах в условиях абсолютной монархии в России находилась всецело в руках императора. Но при сохранении исключительно за императором законодательной власти рост проблем и содержательное усложнение вопросов, требующих разрешения на законодательном уровне, требовали привлечения к разработке и обсуждению более широкого круга высшей бюрократии и «законо-ведцев». Создание и отработка деятельности законосовещательных механизмов в законодательной деятельности верховной власти явились существенной чертой и новеллой в деятельности Российского государства в юридической сфере.
Характерной чертой развития законотворческого процесса было создание органов исключительно лишь для обсуждения законопроектов, что в условиях абсолютистской модели организации верховной власти не вступало в противоречие с главным принципом законодательной власти, сформулированным М.М. Сперанским: «власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавною, что никакой закон не может исходить, как токмо от верховного начала всех законов, от государя»1. При этом и само законодательство определяет и подчеркивает что «империя российская управляется на точном основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих» и «никакое место или правительство в государстве, кроме самодержавной власти, не может само собой установить нового закона»2. На всех стадиях присутствовали властные полномочия монарха, от которого зависела реализация каждой из фаз законотворчества. При этом заметим, что поэтапное выстраивание законотворческого процесса также способствовало тому, что постепенно определились основные принципы и черты законодательной деятельности. Среди них необходимо выделить: расширение участия высшей бюрократии в процессе создания узаконений, что обеспечивало определенный учет ее мнения и повышало ответственность за содержание законодательных актов; коллегиальность и обеспечение бюрократической гласности при обсуждении законопроектов; повышение роли информационного и научного обеспечения законотворческой деятельности; обеспечение презумпции правоознакомления. Все это способствовало выходу процесса издания законов на новый уровень, выведению законотворчества на определенный уровень публичности и обсуждения.
Законодательная инициатива как право непосредственно возбуждать вопрос об издании нового закона (или об отмене прежнего) в качестве первой стадии законодательного процесса принадлежала монарху, и внесение законопроекта на обсуждение в законосовещательное учреждение могло произойти только при участии императора, законопроект — «первообразное предначертание законов» — вносился по «высочайшему усмотрению и непосредственному повелению», а также с разрешения царя высшими органами исполнительной власти — Сенатом, Синодом и министерствами, имевшими право на законодательный почин. При этом Государственному совету такое право не принадлежало, к
1 Сперанский М.М. О государственных установлениях // Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2000. С. 498—499.
2 Свод основных законов // Свод законов Российской империи. СПб., 1932. Т. 1. Ч. 1. Ст. 47, 51.
его ведению относилось только «рассмотрение уже возбужденных законодательных вопросов», то есть исключительно законосовещательная функция1.
Законодательная инициатива обеспечивалась подготовкой законопроектов, которой занималась Комиссия для составления законов (с 1804 г. Комиссия составления законов), а затем созданное в 1826 году на ее базе II отделение Собственной е.и.в. канцелярии. Каждое из этих учреждений в свое время обеспечивало реализацию законодательной инициативы на уровне законопроектных работ. В Комиссии составления законов в первое десятилетие XIX века готовились проекты узаконений как по поручению императора, так и давались заключения и проводилась предварительная отработка проектов, поступающих из центральных государственных учреждений, с доведением их до соответствующего уровня узаконений. В 1810 году новое «Образование Государственного совета» включило Комиссию составления законов в состав учреждений, состоящих при Государственном совете, определило ее место в законодательном процессе и предписывало, что «все предварительные начертания гражданских и уголовных законов, также уставов и учреждений, составляемых вне комиссии, особенно для сего учрежденной, вносятся прежде всего через государственного секретаря в сию комиссию и потом с мнением ее поступают в департамент законов», как и «начертания законов, уставов и учреждений, в комиссии составляемые, вносятся все без изъятия в департамент законов». После ликвидации комиссии созданное в 1826 году II отделение Собственной е.и.в. канцелярии выполняло те же функции2. При этом отметим, что значительно возрос как уровень законодательной техники при подготовке законопроектов, так и информационное обеспечение прохождения дел. Государственный секретарь должен был наблюдать, чтобы в законопроектных работах «при каждом деле приложено было: 1) Краткая записка, существо его излагающая. 2) Все сведения, к ней принадлежащие в приложениях. 3) Решительное заключение министра. 4) Проект постановления, учреждения, указа или общего предписания»3.
Стадия обсуждения законопроектов претерпела наиболее существенные изменения и была связана с введением в законотворческий процесс законосовещательных учреждений. Обсуждение законопроектов при Александре I впервые было вынесено на уровень специально созданного учреждения — Государственного совета, а также создаваемых в различное время высших комитетов проблемно-отраслевого характера. Создание этих государственных органов отразило как прежние тенденции наличия совещательных (не законосовещательных, конфиденциальных) учреждений при царствующей особе в XVIII веке, так и «новые веяния» александровского царствования с идеей создания учреждений, ограничивающих возможность произвола со стороны императора и помогающих ему избежать ошибок в управлении государственными делами. «Его власть будет проявляться тем свободнее, чем полнее, всестороннее, обдуманнее будет предварительное обсуждение его предначертаний. Выслушав многих и по возможности независимых советников, монарху в своем решении будет тем легче стать выше одностороннего влияния узких, партийных или своекорыстных стремлений того или другого отдельного советника» — подчеркивал Н.М. Коркунов4.
Создание и становление Государственного совета как законосовещательного учреждения в 1801 году, его реформа в 1810 году и реорганизация в 1842 году положили начало созданию и последующей отработке механизма и процедур подготовки законопроекта для рассмотрения и принятия по нему решения о возможности передачи его императору на утверждение в качестве закона. Образцом создания Государственного совета в 1801 году для Александра I выступила европейская практика создания государственных советов при монархах. Создание Государственного совета для Александра
I, кроме институционального выстраивания государственных механизмов, было необходимо и политически. Ему было нужно укрепить свое положение как главы государства и создать действенный орган, позволивший бы избежать возможной реставрации фаворитарной модели власти времен дворцовых переворотов XVIII века и иметь учреждение для обсуждения наиболее сложных проблем государственного управления и требующих законов. При этом требовалось не совещание приближенных к царствующей особе сановников, а государственный орган законосовещательного характера, но без ограничения законотворческих прав монарха. 25 марта 1801 года на совещании приближенных к императору сановников в Зимнем дворце была обсуждена и одобрена эта идея5.
1 См.: Щеглов В.Г. Государственный совет в России, в особенности в царствование императора Александра Первого. Ярославль, 1892. Т. 1; Государственный совет. 1801 —1901. СПб., 1901. С. 1 —11; Даневский П.Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859. С. 52—83.
2 См.: Майков П.М. Комиссии составления законов при императорах Павле I и Александре I // Журнал Министерства юстиции. 1905. № 9. С. 236—282; № 10. С. 189—214; Он же. Второе отделение собственной его императорского величества канцелярии. 1826—1882. Истор. очерк. СПб., 1906. С. 26—158.
3 Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. // Российское законодательство X—XX вв. М., 1988. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. Ст. 119.
4Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1914. (СПб., 2003.) С. 375—376.
5 См.: Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988.
С. 70—85.
Новое учреждение предполагалось создать при императоре как орган «для рассуждения и уважения дел государственных» в составе облеченных доверием монарха и общества лиц. Компетенция его ограничивалась законосовещательными полномочиями, и совет «не имеет никакого действия внешнего, не входит ни в какие распоряжения по части исполнительной, ... никаких указов и повелений от себя и имени своего он не издает, ... силы другой не имеет, кроме силы соображения», в которое включалось «все, что принадлежит до государственных постановлений, временных или коренных и непреложных». Это был шаг к созданию постоянно действующего совещательного органа, который бы мог дать свое заключение по важнейшим государственным проблемам и оказать помощь в отработке законопроектов, а также предоставить политические и организационно-правовые консультации монарху, которому предстояло уже принимать решение по утверждению или отклонению законопроекта и возведению его своей волей в ранг законодательного акта. 26 марта 1801 года последовал указ о намерении «для уважения государственных дел и постановлений учредить Совет»1. В истории Государственного совета в первой половине XIX века можно выделить три этапа: период создания и оформления основ деятельности (1801 —1809 гг.), реформирования и определения процедур деятельности (1810—1812 гг.) и определения его реального положения в механизмах законодательной власти царя (1812—1850-е гг.). При этом заметим, что в историографии XIX — начала XX века при всех спорах вокруг даты создания Государственного совета (особенно в период подготовки к юбилею в 1901 г.) датой его создания был признан 1801 год. Позднее в историографии это учреждение получило название Непременного совета и компромиссное — Непременный (государственный) совет.
Александр I, создавая Указом от 30 марта 1801 года Государственный совет, в последовавшем затем 5 апреля 1801 года Наказе этому учреждению подчеркивал, что совет «не должен никогда упускать из виду высшего своего предустановления, которое состоит в том, чтобы постановить силу и блаженство империи российской на незыблемом основании закона». Император в Указе определял, что «для рассмотрения дел и постановлений вместо временного при дворе нашем Совета признали мы за благо учредить при нас на особенных правилах Совет непременный, составив его из лиц, доверенностью нашей и общей почтенных...». Он подчеркивал, что, в отличие от Совета при высочайшем дворе — «временного и редко занимавшегося предметами существенными», новый совет должен был стать «непременным не в лицах, его составляющих, но в самом установлении». Речь шла о постоянном законосовещательном учреждении «для рассуждения и уважения дел государственных». В совет вошли 12 сановников, сосредоточивших в своих руках управление страной: в качестве председателя — президент Военной коллегии и ранее один из воспитателей наследника престола Н.И. Салтыков, статс-секретарь при императоре Д.П. Трощинский, генерал-прокурор А.А. Беклешев, вице-канцлер А.Б. Куракин, вице-президент Военной коллегии И.В. Ламб, вице-президент Адмиралтейств-коллегии Г.Г. Кушелев, министр коммерции Г.П. Гагарин, государственный казначей А.И. Васильев, петербургский военный губернатор П.А. Пален. В Совет также вошли бывший екатерининский генерал-прокурор П.В. Лопухин и участники переворота П.А. и В.А. Зубовы. Затем император усилил свое влияние в Совете назначением либерально настроенных П.В. Завадовского и А.Р. Воронцова (апрель 1801 г.). С образованием министерств в Совет вошли министры. При наличии пяти из них заседания были правомочны, а с августа 1803 года заседания проходили при министре, представлявшем дело2.
Государственному совету, как предусматривал Наказ, поручалось обсуждение важнейших государственных дел и особенно проектов законодательных актов: «коренных и непреложных государственных постановлений» — основных, основополагающих узаконений государственного и общественного устройства страны, и «временных государственных постановлений», то есть которые «определяют какое-либо обстоятельство государственное, по существу своему перемене подлежащее», — текущего законодательства. Оттеняя законодательные функции Совета, Наказ определяет, что «поручаемое ... дело относится только к части законодательной, исполнительная же предоставляется Сенату и местам, ему подвластным». Перечислялись и некоторые направления предстоящей законодательной деятельности Совета. Приоритетными были вопросы о положении крестьянства, поскольку оно «источник силы и богатства государственного», о развитии земледелия, промышленности и торговли, проблемы просвещения, внешней политики и «все внутреннее гражданское устройство» Российской империи. Характерно и то, что Совету предоставлялось право (не обязанность) по своему усмотрению разрабатывать проекты государственных реформ. «Когда Совет найдет нужным привести в ясность коренные постановления известной части государственного управления, не прерывая своих прочих упражнений, он может, — определял Наказ, — представить нам о составлении особенной для сего комиссии на известных правилах, и, когда учреждение оной утвердится, Совет будет рассматривать дела ее и вносить к нам в предписанном порядке. Сюда войдет комиссия о своде законов и про-
1 ПСЗ 1. Т. 26. № 19805; Архив Государственного совета. СПб., 1878. С. 18—21. Т. 3. Ч. 1.
2 ПСЗ 1. Т. 26. № 19806; Архив Государственного совета. Т. 3. Ч. 1. С. 4; Раскин Д.И., Витенберг Б.М., Корнева Н.М. Государственный совет // Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801 —1917. СПб., 2000. Т. 1. С. 20.
чие, какие впоследствии учредить признано будет нужным». Для этого члены Совета могли потребовать от всех государственных учреждений необходимые сведения и представить проекты необходимых улучшений. Это была лишь возможность возбуждения вопроса об издании узаконения, а не предоставление Совету права законодательной инициативы, которая принадлежала исключительно императору. В этом отношении он не отличался от Сената, Синода и министров, которые также имели право законодательного почина1.
Дела в Государственном совете рассматривались по повелению монарха или по предложению одного из членов, который мог предложить «на уважение его всякого рода дело для постановления лучшего, для пресечения какого-либо зла или для отвращения злоупотребления» и это «дело» требовало одобрения большинства членов совета. Предложения, «не имеющие сего уважения, остаются без действия». После обсуждения вопроса и одобрения дела большинством составлялся протокол с указанием мнений, высказанных при обсуждении. На его основании император принимал решение и издавал указ, при этом принятие мнения большинства или меньшинства всецело зависело от усмотрения царя. Была организована и регистрация высочайших указов, которые после издания на основании протоколов предъявлялись в Совет и вносились в две книги: в одну — «коренные и непременные», во вторую — «временные государственные постановления». При этом ни одно постановление Совета не должно было быть вписано в книгу без утверждения императором, но распоряжение монарха, «хотя бы оно и мимо Совета было сделано», должно быть внесено в книгу. Дела в Совете проходили через канцелярию, которая состояла из четырех экспедиций по соответствующим частям: первая — «по части иностранной и коммерческой», вторая — «по части военных дел сухопутных и морских», третья — «по части гражданской и духовной», четвертая — «по части государственного хозяйства». Правителем канцелярии назначен И.А. Вейдемейер, 23 апреля 1801 года начальником третьей экспедиции был назначен М.М. Сперанский — с поручением представлять императору доклады, обрабатывать поступающие документы и готовить законопроекты2.
Создание Государственного совета не вносило принципиальных изменений в механизмы реализации абсолютистской модели верховной государственной власти, но законодательная деятельность царя должна была все же осуществляться при непосредственном участии законосовещательной коллегии, состоящей из наиболее видных сановников. Император не был обязан рассматривать все дела в Совете, мог самостоятельно издавать законы без учета его мнения, но члены Совета получили определенные надзорные функции: они могли отслеживать по книгам регистрации распоряжения монарха и делать ему коллективные представления «для пресечения какого-либо зла или для отвращения злоупотребления». Наиболее активной работа Государственного совета в законосовещательном и управленческом отношении была в первые полтора года существования. Он участвовал в сборе сведений о состоянии государственной деятельности, осуществлял «приведение в ясность постановлений» и выработку проектов необходимых преобразований. Здесь обсуждали проекты манифестов о подтверждении жалованных грамот дворянству и городам, об уничтожении Тайной экспедиции, о прощении находящихся под судом, о запрещении продажи крестьян без земли и проект «Всемило-стивейшей грамоты, российскому народу жалуемой», ряд внешнеполитических вопросов — об отношениях с Англией, о присоединении Г рузии к России и др. В Совете рассматривались проекты преобразования государственных учреждений различного уровня, отчеты министра финансов о государственных доходах и расходах, внешних займах, вопросы казенных повинностей, положения сословий и другие вопросы. Государственный совет с самого начала существования приобрел такое значение, что его позиция в значительной степени влияла на окончательное решение Александра I в важнейших вопросах внутренней и внешней политики. Уже в мае 1801 года Совет занял явно «прохладную» позицию по внесенным на его рассмотрение проектам указов о запрещении продавать крепостных без земли. Александр I, несмотря на иной взгляд, был вынужден соглашаться с мнением большинства Совета, отражавшим волю дворянской аристократии.
Расклад сил в Государственном совете и неприятие (хотя и неявное) императорских предложений заставил Александра I вернуться к конфиденциальному обсуждению проблем в узком кругу единомышленников и он создал под своим председательством Негласный комитет в составе гр. В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, гр. П.А. Строганова и кн. А.А. Чарторыйского и сделал его своеобразной, хотя и неофициальной, «высшей законосовещательной палатой» при царствующей особе. Здесь фактически принимались решения по вопросам внутренней и внешней политики, затем соответствующие законопроекты передавались уже на усмотрение Государственного совета, а в ряде случаев законы издавались императором и без участия последнего. Наибольшая активность пришлась на первые два года работы Комитета (24 июня 1801 г. — 12 мая 1802 г.), когда прошли 35 заседаний. С обсуждением вопросов о необходимости проведения административной реформы центральных управленческих ведомств как первого шага к введению «конституционного правления» в Комитете возникал и вопрос
1 См.: Наказ совету. 5 апреля 1801 г. // Архив Государственного совета. Т. 3. Ч. 1. С. 20—24.
2 См.: Архив Государственного совета. Т. 3. Ч. 1. С. 3—10.
о централизации государственного управления и создании «общего министерства» — комитета, собрания всех министров, на котором в присутствии императора обсуждались бы предложения отдельных министров для «соображения со всеми государственными частями», — чем и «ограждалось бы единство в направлении и образе действий правительства». Вопрос об организации и деятельности министерств будет рассмотрен особо. С образованием министерств 8 сентября 1802 года (вопрос в Государственном совете не обсуждался) началось свертывание законосовещательных функций Государственного совета и перевод их в Комитет министров. Совет стал заниматься преимущественно рассмотрением гражданских и уголовных дел, поступавших из Сената. В 1802—1809 годах законосовещательные и административно-совещательные функции были объединены в одном совещании министров — Комитете министров, в котором в ранге министров практически были представлены все те же члены Негласного комитета. Заседания комитета в 1802—1804 годах проходили за редким исключением в присутствии царя и сделали комитет, наряду с административно-совещательным органом, и местом обсуждения законопроектов1.
Реформа Государственного совета 1810 года определила его место в механизме законотворчества. Преобразования стали следствием рассмотрения Александром I плана реформ М.М. Сперанского 1809 года — «Введения к Уложению государственных законов». Сперанский определил и исходные принципы создания Государственного совета и подготовил проекты манифеста и узаконения о новом его устройстве и текст речи, которую Александр I должен был огласить при открытии «вновь образованного учреждения». При этом законопроекты не обсуждались и с ними за месяц до издания ознакомили Н.И. Салтыкова, П.В. Завадовского, А.А. Аракчеева, Н.П. Румянцева и В.П. Кочубея2.
1 января 1810 года Александр I манифестом объявил о новом образовании Государственного совета и лично открыл первое заседание реформированного учреждения, выступив с докладом, в основу которого были положены изложенные ранее Сперанским аргументы в пользу реорганизации, а практически коренного переустройства прежнего и, по существу, создания нового законосовещательного учреждения. Император заявил, что «всегда желал ... чтобы благосостояние империи утвердилось на законе» и «кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений— Государственному совету». Манифест объяснял подданным, что новое учреждение должно реализовать стремление власти «к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении», стремление дать ему «образование, свойственное пространству и величию нашей империи». Он обращал внимание и особо подчеркивал, что XVIII век правлений Петра I, Екатерины II и Павла I «многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил» и «отечество наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения». Не упустил монарх напомнить, что он, «восшед на престол», имел «первое попечение ... удостовериться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к устройству внутреннего государственного управления», и желал «видеть ... управление» в той «степени совершенства», которая согласуется «с положением империи ... пространной и в силах ее многосложной», и не переставал «мыслить о усовершении внутренних наших установлений». Император напомнил о том, что в числе первых его мер при вступлении на престол было преобразование совещательного совета при дворе и что, «наименовав его Государственным, мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям», подчеркнув связь между «старым» (1801 г.) и «новым» Государственным советом3.
Непосредственно статус нового учреждения определяло «Образование Государственного совета», изданное в качестве приложения к манифесту о его создании. Его открывали «коренные законы Государственного совета». В них, как и в манифесте, подчеркивалось, что «в порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к верховной императорской власти», и «по сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению». Исключительно законосовещательный характер подчеркивало положение — «никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти». В царствование Николая I с учетом накопленного опыта и реалий деятельности Государственного совета его положение было оформлено новым законодательным актом — Учреждением Го-
1 ПСЗ 1. Т. 27. № 20406. Ст. 15; Сперанский М.М. О государственных установлениях // Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 504.
2 См.: Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов // Сперанский М.М. Проекты и записки. М.; Л., 1961. С. 218—220; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. (Первая половина XIX в.). М., 1981. С. 91—92; Казанцев С.М. Образование Государственного совета. Введение // Российское законодательство. Т. 6. С. 56—57; Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1986. С. 29—32; Кодан С.В. Проекты преобразований политико-правовой системы России М.М. Сперанского. Екатеринбург, 2003. С. 91.
3 ПСЗ 1. Т. 31. № 24064; Российское законодательство. Т. 6. С. 61—64.
сударственного совета от 15 апреля 1842 года, подготовленным секретным комитетом под руководством председателя Государственного совета И.В. Васильчикова1.
Компетенция и организация деятельности Государственного совета в 1810—1840-е годы достаточно четко определили его место как законосовещательного бюрократическо-коллегиального органа в системе законотворчества в условиях абсолютной монархии. Тем не менее его деятельность способствовала повышению качества законопроектных работ и впервые определила процедурные черты подготовки и рассмотрения рассмотренных узаконений «на высочайшее рассмотрение».
Компетенция Государственного совета включала ряд вопросов, подлежащих предварительному его обсуждению («уважению») «в порядке государственных дел, от разрешения и утверждения верховной императорской власти зависящих». Совещательные полномочия (их указывалось 10) могут быть распределены по пяти группам: 1) вопросы, имеющие отношение к изданию, отмене, толкованию и реализации узаконений: «предметы, требующие нового закона, устава или учреждения»; «предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений»; «дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла»; «меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений»; 2) вопросы экстраординарного характера — «общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые»; 3) вопросы внешнеполитического порядка: «объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению»; 4) финансово-бюджетные проблемы — «ежегодные сметы общих государственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры», «дела, по коим отчуждается какая-либо часть государственных доходов, или имуществ в частное владение» и «о вознаграждении частных людей за имущества, на государственные нужды взимаемые»; 5) «отчеты всех министерств в управлении принадлежащих к ним частей», но при этом из нее были исключены две категории дел — «кои особенно предоставлены будут непосредственному докладу министров» и «кои по общему министерскому наказу подлежать будут соображениям министерского комитета». По новому Учреждению Государственного совета 1842 года количество компетенций Совета расширилось и возросло до 232.
Состав Государственного совета формировался «из особ, высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых», то есть лиц, назначаемых императором, а также министров, которые входили в него по должности («по их званию»). При этом члены Совета могли находиться в различных государственных должностях — «могут иметь звания в порядке судном и исполнительном». Председателем Совета являлся император, в его отсутствие «место председателя занимает один из членов по высочайшему назначению» и его должность «возобновляется ежегодно». Состав совета разделялся по департаментам. При этом указывалось — «министры не могут быть председателями департаментов». Особо определялся «обряд вступления членов совета» в исполнение обязанностей. При начале заседаний совета в новом составе и «при вступлении каждого члена в сие сословие» принимается «присяга по установленной форме»3.
Состав Государственного совета представлял высшую бюрократию. В 1825 году он включал 42 члена. Из них Александр I и вел. кн. Михаил Павлович представляли императорскую фамилию. Имеющиеся данные на 22 членов свидетельствуют о представительстве в нем высшей бюрократии: 77,3% относились ко 2-му классу (действительные тайные советники) и 22,7% — к 3-му классу (тайные советники), то есть чиновники, прошедшие почти всю бюрократическую лестницу. По своему социальному происхождению члены Совета были потомственные дворяне (исключение составлял только М.М. Сперанский.) и 36,4% из них представляли дворянскую аристократию — имели графские и княжеские титулы. 31,8% имели придворные звания. 68,2% — генералы. Средний возраст членов составлял 56,3 года, но 67% из них были моложе 60 лет. Подавляющее большинство членов — 81,8% получили домашнее образование. По вероисповеданию 68,2% членов были православные, 9,1% были католики, в 18,2% церковная принадлежность не указана, наконец, 1 принадлежал к евангелическому вероисповеданию. В совете были представлены землевладельцы и собственники крепостных крестьян. В начале 1850-х годов законосовещательное сословие — Государственный совет — представляли 59 членов, в том числе 11 — министры и главноуправляющие ведомствами (на правах министров) входили в состав по должности, 3 представляли императорскую фамилию. В исследованиях по имеющимся данным на 55 членов он в полной мере отражал социальную опору власти: 54 из них были дворянами и 1 из духовного звания. Из дворян 29 было титулованных. В составе Государственного
1 Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. Отд. 1. П. 1-2. См.: Образование государственного совета. СПб., 1842; Мальцева И.В. Учреждение Государственного совета 1842 года // Правоведение. 1995. № 2. С. 102—108.
2 Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. Отд. 2. § 29—30. См. также: Образование государственного совета. СПб., 1842. Ст. 13.
3 Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. П. 4—16.
совета было 27 генералов. По вероисповеданию из 55 человек православных — 41, лютеран — 9, католиков — 5, то есть русские составляли 74,5%, немцы — 16,3, поляки — 9,2%. Характерен и возраст — всего 9 (5,4%) были в возрасте от 45 до 50 лет, 15 (27,4%) от 51 до 60, 24 (43,6%) от 61 до 70 и 16 (23,6%) от 71 до 85 лет. Из состава совета всего 10 членов имели высшее образование (университеты и лицеи); 7 — среднее образование и 38 человек — домашнее. Имущественное положение членов Совета также отражало его принадлежность к крупным землевладельцам1.
Организацией работы Государственного совета ведал председатель, который имеет «в общих его собраниях первое место и подпись», «открывает и закрывает собрание», «назначает каждую неделю дела, предлежащие уважению ... совета», «при рассуждениях совета он охраняет надлежащий порядок и единство предмета, в случае разнообразия мнений для соглашения их излагает существо и силу вопроса и потом объявляет мнение, большинством голосов принятое», а «при конце заседания он возвещает предметы будущего собрания». В заседаниях «все рассуждения членов обращаются к лицу председателя», первым из которых был назначен канцлер гр. Н.П. Румянцев. С 1812 года должности председателя Государственного совета и председателя Комитета министров (до 1865 г.) были совмещены. В последующие годы председательствовали наиболее близкие к власти и авторитетные сановники Н.И. Салтыков (03.1812—16.05.1816), св. кн. П.В. Лопухин (25.05.1816—06.04.1827), В.П. Кочубей (29.04.1827—03.06.1834), Н.Н. Новосильцов (08.07.1834—08.04.1838), кн. И.В. Васильчиков (09.04.1838—21.02.1847), гр. В.В. Левашов (31.12.1847—13.09.1848), св. кн. А.И. Чернышев (01.11.1848—05.04.1856), кн. А.Ф. Орлов (05.04.1856—08.01.1861). Важное место в системе должностных лиц Государственного совета занимал государственный секретарь, который «управляет государственной канцеляриею», и «на ответственность его возлагается точность сведений, предлагаемых совету, и надлежащая ясность их изложения», а также «изготовление всех исполнительных бумаг по журналам совета, как в общем его собрании, так и по департаментам». Первым госсекретарем был назначен сам автор реформы Государственного совета — М.М. Сперанский2.
Организационные основы деятельности Государственного совета предусматривали, что ведение дел в соответствии с указанными полномочиями проходило две стадии — «рассмотрение и окончание» — в департаментах и в общем собрании. Этим определялась его структура, которая включала общее собрание и четыре департамента (председатель и не менее трех членов). Указывалось, что «все дела, предоставленные соображению. совета, сначала поступают в департаменты его по свойству их и принадлежности», за исключением тех, которые «общими положениями или особенными высочайшими повелениями предназначаются непосредственному уважению общих совета собраний». Структуре соответствовала стадийность прохождения дел, что должно было обеспечить всесторонность их рассмотрения и представить императору и мнение совета, и проект узаконения или решения для «высочайшего утверждения». Структурно в состав Государственного совета вошли четыре департамента со следующей компетенцией: I. Законов — «все то, что по существу своему составляет предмет закона»; II. Дел военных — «предметы министерств военного и морского»; III. Дел гражданских и духовных — «дела юстиции, управления духовного и полиции»; IV. Государственной экономии — «предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, казначейства и счетов». В 1832 году, после отмены действия Конституционного устава (хартии) Царства Польского 1815 года и ликвидации в нем самостоятельной законодательной деятельности, в составе Государственного совета был создан департамент дел Царства Польского, где до 1837 года рассматривались вопросы по данному национальному региону (ликвидирован в 1862 г.). Число членов департамента первоначально определено не было, затем установили не менее трех, а в 1842 году департаментам было предоставлено право приглашать на заседания лиц по своему усмотрению. Департаменты возглавили: законов — гр. П.В. Завадовский, военного — гр. А.А. Аракчеев, гражданских и духовных дел — кн. П.В. Лопухин, государственной экономии — Н.С. Мордвинов. Процедура деятельности департаментов и общего собрания была унифицирована — «заседания ... в департаментах. и в общих собраниях в положенные дни начинаются с 10 часов утра. Сверх сих заседаний члены департаментов могут учреждать между собою по удобности все нужные по делам сношения по назначению председателей. В делах, требующих общего двух или трех департаментов уважения, они могут учреждать частные собрания по сношению их председателей». Оговаривались и принципы взаимоотношений с министерствами3.
Кроме департаментов, при Государственном совете создавались временные внутренние подразделения, которые принимали определенное участие в решении вопросов о необходимости издания
1 См.: Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. С. 37—59; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 129—134 .
2 Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. Отд. 1. П. IV—IX; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие. С. 92; Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. СПб., 2002. С. 855—856. См. там же биографические справки на председателей Государственного совета.
3 Казанцев С.М. Образование Государственного совета. Комментарий // Российское законодательство. Т. 6. С. 84—85; Раскин Д.И., Витенберг Б.М., Корнева Н.М. Государственный совет // Высшие и центральные государственные учреждения в России. СПб. 2000. Т. 1. С. 23—27.
узаконений, подготовке и отработке законопроектов до «запуска» их в общий процесс обсуждения. С 12 февраля по 21 апреля 1817 года под председательством гр. Н.Н. Головина работал Временный департамент Государственного совета, который рассматривал до внесения в общее собрание законопроекты о питейном сборе, об управлении Государственной комиссией погашения долгов, о Государственном коммерческом банке и о Совете государственных кредитных установлений. Проработку отдельных вопросов, требующих специального совещания руководителей департаментов, согласования между департаментами Совета или с другими государственными учреждениями, обеспечивали высшие комитеты, комиссии и присутствия. Для проработки отдельных вопросов дважды создавались Особые комитеты председателей департаментов (27.05.1810—28.11.1811, 16.06.1823—
18.08.1826). Особое место занимал «Комитет 6 декабря 1826 года» — специальный секретный комитет при Государственном совете, созданный для рассмотрения найденных в бумагах Александра I законодательных предположений, для обозрения общего состояния государства и подготовки проектов преобразований государственного управления. Комитет находился в непосредственном ведении Николая I. Члены Комитета рассмотрели достаточно широкий круг вопросов, связанных с состоянием государственных дел, но подготовленные им законопроекты, которые должны были рассматриваться затем в Государственном совете, дальнейшего хода (кроме проекта о состояниях) не получили и деятельность была свернута. Создавались комитеты Государственного совета по проработке отдельных законопроектов и правил введения их в действие: Особый комитет «для рассмотрения Устава о карантинах» (март—сентябрь 1832), Особая комиссия для рассмотрения нового Уложения о наказаниях в империи и Царстве Польском (13.04.1844—12.06.1845), Комиссия для рассмотрения Свода местных узаконений Остзейских губерний (24.04—21.12.1845), Особая комиссия для рассмотрения правил о введении Уложения о наказаниях в Царстве Польском (октябрь—ноябрь 1849 г.). Ряд комитетов занимались проблемами финансового характера1.
При этом следует выделить особую роль в процессе рассмотрения законопроектов Департамента законов, в который поступали все без исключения дела по изданию законов из других департаментов, предварительно проработанные и выведенные на уровень законопроекта. В нем предварительно, до внесения в Общее собрание, подлежали рассмотрению законопроекты общегосударственного значения — проекты новых актов, изменений и дополнений действовавших узаконений в различных областях государственной деятельности и права (по созданию и деятельности государственных учреждений, учебных заведений, судоустройства, различных отраслей права). Возглавляли департамент государственные деятели, имевшие отношение к законодательным и административным занятиям. Среди них были занимавший должность председателя Комиссии составления законов, а затем министр народного просвещения гр. П.В. Завадовский (01.01.1810—29.01.1812), в прошлом член различных комитетов и министр внутренних дел кн. В.П. Кочубей (29.01—30.03.1812, 10.01.1816— 04.11.1819), ранее министр юстиции и руководитель Комиссии составления законов св. кн. П.В. Лопухин (30.03.1812—10.01.1816), министр юстиции кн. Д.И. Лобанов-Ростовский (04.11.1819— 22.01.1825), ранее служивший в генерал-аудиториате и при дворе В.А. Пашков (22.01.1825— 01.01.1833), бывший председатель Комитета по делам Царства Польского кн. И.В. Васильчиков (01.01.1833—09.04.1838), как фактический руководитель II отделения М.М. Сперанский (13.04.1838—
11.02.1839), далее эту должность главноуправляющего II отделением и председателя совмещали Д.В. Дашков (14.02—26.11.1839), Д.Н. Блудов (31.12.1839—01.01.1862)2.
Регламент деятельности Государственного совета предусматривал «особенный порядок рассмотрения законов, уставов и учреждений» в Департаменте законов и Общем собрании Государственного совета. Подготовленные Комиссией составления законов (с 1826 г. II отделением) к рассмотрению законопроекты вносились в департамент, где «директор комиссии имеет место и совещательный голос. по своему званию» и «предлагает начертания законов, уставов и учреждений и представляет по оным надлежащие изъяснения». После рассмотрения законопроектов в Департаменте законов («по рассмотрении и исправлении») они вносятся «в общее собрание в том самом виде, какой получат в департаменте», а «государственный секретарь предлагает их в общем собрании, а директор комиссии представляет надлежащие по оным объявления». Определялось, что «законы, уставы и учреждения. в общем собрании Совета рассмотренные, входят на высочайшее усмотрение и потом поступают в порядок совершения, им предназначенный», с учетом мнения большинства членов Совета. Завершающим этапом издания узаконений было их письменное оформление, для чего были определены «формы издания постановлений». Устанавливалось, что законодательные акты — «все предметы, содержащие в себе закон, устав или учреждение, имеют форму манифестов» и определенную структуру. В начале шел императорский титул — «Божиею милостию мы и проч., и проч.», далее преамбула — «введение, в коем излагаются кратко причины», затем предусматривалась обязательная
1 См.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. С. 48—56; Государственный совет. С. 126—154; РаскинД.И., ВитенбергБ.М., Корнева Н.М. Государственный совет. С. 32—38.
2 РаскинД.И., ВитенбергБ.М., Корнева Н.М. Государственный совет. С. 23—24.
формулировка: «Вняв мнению Государственного совета» с последующей постановляющей частью — «постановляем или учреждаем», и после этого «следуют статьи закона, устава или учреждения», указывалось «место и время издания» и «в заключение подпись высочайшего имени». Предусматривались контрассигнация (визирование) текста узаконения председателем Государственного совета, что означало принятие им ответственности за издаваемый акт, и заверение текста («с подлинным верно») государственным секретарем. Этот порядок устанавливался для «дополнения существующих уставов и учреждений»1.
Надо сказать, Александр I достаточно быстро перестал «внимать мнению» большинства членов Государственного совета. Уже в 1811 году при обсуждении положений предложенной Сперанским реформы Правительствующего Сената Александр I принял мнение меньшинства членов государственного Совета, когда 9 присутствующих высказались за немедленное осуществление реформы, а 12 членов предлагали «отложить до удобнейшего времени». В 1810—1825 годах из 242 дел, при обсуждении которых в Государственном совете не было достигнуто согласия, Александр I в 159 случаях утвердил мнение большинства, в 83 — меньшинства. Характерно, что в 4 случаях император согласился с мнением лишь одного члена. Достаточно быстро была исключена из употребления и формула «вняв мнению Государственного совета», которая была использована в 31 манифесте об издании законов в период со 2 февраля 1810 года по 17 июня 1812 года. В 1816 году были изданы «Подробные правила о производстве дел в Государственном совете», установлено правило о внесении представленного при рассмотрении законопроектов мнения меньшинства в журнал заседаний (ранее подавалось отдельно), а 12 июня 1827 года Николай I по представлению председателя Совета установил «особые формы утверждения мнения меньшинства или постановления особой резолюции». И хотя в Своде Законов Российской империи 1832 года еще сохранилась не употреблявшаяся фактически формула «вняв мнению.», но уже было закреплено правило об утверждении «одного из разных мнений» и постановление «особой резолюции», а формула окончательно исчезла с изданием «Учреждения Г осударственного совета» 1842 года.
Мнение Государственного совета или другого органа представлялось императору, который утверждал предложенный законопроект резолюцией: «Быть по сему» (как правило, в письменной форме, хотя могло быть принято и принималось решение устно), или мнение комитета по его журналу (письменно или устно) оформлялось определенной формулировкой: «Его императорское величество воспоследовавшее мнение Государственного совета высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить». При разнообразии видов узаконений выделялись полная и сокращенная формы написания законодательных актов. При полной форме представлялись текст закона, мнение Государственного совета, определяющее порядок введения его в действие, и повеление царя об обнародовании и введении закона в действие, которое оформлялось именным указом Правительствующему Сенату. При издании «особо важных законов» император обращался к подданным с манифестом, объявляя об издании нового закона и объясняя мотивы, вызвавшие его издание. При сокращенной форме законодательный акт включал мнение Государственного совета и текст закона. При небольшом по объему законе его текст заключался в мнении Государственного совета или соответствующего комитета, и законодательным актом становилось «высочайше утвержденное мнение» соответствующего учреждения. Такие законы могли быть изданы и в виде именного указа Сенату, который содержал закон и повеление о его обнародовании и введении в действие. Затем законодательный акт передавался в Сенат для обнародования2.
В дальнейшем верховная власть под давлением консервативной оппозиции справа стала последовательно уменьшать значение Государственного совета в законодательном процессе. В процедурах издания узаконений перестало соблюдаться положение об обязательном предварительном обсуждении узаконений в Государственном совете, а ряд законопроектов стали утверждаться царем по докладам председателя Комитета министров и Особых комитетов. Нередко, особенно при Николае I, законопроект направлялся в Государственный совет с императорской резолюцией, в которой содержалось желательное решение вопроса.
* * *
Итак, в 1800—1850-е годы в России происходит развитие механизмов и процесса законотворчества в рамках принадлежности законодательной власти исключительно императору. Рост проблем и содержательное усложнение вопросов, требующих разрешения на нормативно-правовом уровне, потребовали качественного улучшения издаваемых узаконений как с точки зрения их регулятивной нагрузки, так и законодательной техники. Это поставило верховную власть перед необходимостью решения ряда вопросов, относящихся к законодательной деятельности государства: создание механизма и процедуры подготовки проектов узаконений и введение предварительного
1 См: Образование Государственного совета. 1 января 1810 г. § 67—79.
2 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. С. 376—379.
рассмотрения законопроектов в Государственном совете, необходимость отработки системы введения законов в действие и определение классификации законодательных актов как источников позитивного права. Законодательное направление деятельности Российского государства получает достаточно четкое институциональное выражение — четко определяются стадии законодательного процесса, а для обсуждения законопроектов в 1801 году создается законосовещательное учреждение — Государственный совет. Его образование и особенно реорганизация в 1810 году позволили объединить в единый механизм подготовку законопроектов в Комиссии составления законов и процедуры их предварительного обсуждения в Совете — в его департаментах и особенно в департаменте законов — специализированном подразделении по рассмотрению законодательных инициатив проектов правовых документов, а затем в общем собрании Совета до внесения их на утверждение императора. Вместе с тем, единого порядка в законопроектной и законосовещательной деятельности не было, что позволяло императору, исходя из политической целесообразности, рассматривать некоторые законопроекты в Комитете министров, в секретных и высших комитетах, создаваемых по отдельным проблемам управления.
