CC BY
607
Функции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
А.Э. Плотникова, аспирантка, Оренбургский ГАУ
Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы — функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. В современной науке конституционного права вопрос о функциях омбудсмана (уполномоченного по правам человека), который является государственным органом согласно действующему законодательству, до сих пор остаётся одним из наименее разработанных. Функция омбудсмана представляет собой реализацию компетенции, прав и обязанностей уполномоченного по правам человека в соответствии с занимаемым им местом в государственном механизме и политической системе общества. Уполномоченный по правам человека РФ реализует одну из важнейших функций государства — обеспечение прав и свобод человека и гражданина в рамках своей компетенции.
Прежде чем перейти к анализу функций современного российского омбудсмана, обратимся к эволюции функций института омбудсмана с момента его возникновения в мире. Деятельность первых омбудсманов заключалась прежде всего в контрольных функциях, поскольку была направлена на выявление ненадлежащего выполнения государственными органами и должностными лицами возложенных на них обязанностей, а охрана прав и свобод человека и гражданина играла лишь косвенную роль. Впоследствии компетенция омбудсмана стала расширяться и дополнилась функциями защиты основных прав и свобод человека и борьбы с коррупцией при расследовании случаев ненадлежащего администрирования. Как указывает Е.Н. Мухитдинов, постепенно в сферу деятельности омбудсмана стали входить вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, закреплённых в конституциях и законодательстве стран и основанных на общепризнанных принципах и нормах международного права. При этом возросла роль международного права в регулировании вопросов защиты прав человека на международном уровне [1].
К проблеме выделения функций у современного омбудсмана исследователи подходят с разных точек зрения. А.Ю. Сунгуров, исследуя задачи, поставленные перед омбудсманами зарубежных стран, на основе анализа ряда законов об уполномоченном приходит к выводу, что
функции омбудсмана несколько изменились в процессе его распространения «от приоритета в коррекции сбившихся с пути публичных чиновников и повышения качества работы публичной администрации к рассмотрению и разрешению индивидуальных жалоб». Кроме того, некоторые офисы омбудсманов берут на себя вторичную, но важную функцию выполнения как бы «административного аудита», с целью выявления системных сбоев административных служб и последующей помощи в улучшении качества административных процедур [2]. Ещё одной функцией омбудсманов в ряде стран становится содействие в развитии системы «открытого правительства», что происходит в случаях, когда они начинают систематически работать с жалобами на непредставление различными правительственными службами гражданам информации о своей деятельности. Работа в этом направлении включает также инициирование соответствующих нормативных актов, обеспечивающих доступ жителей к правительственной информации. Такую работу ведут омбудсманы Новой Зеландии, Австралии, Ирландии и Великобритании. Наконец, институт омбудсмана берёт на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный «туннельный эффект» в условиях всё более усложняющейся и дорогой судебной власти, поэтому деятельность омбудсмана приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в общине».
Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин выделяют четыре основные функции института омбудсмана: содействие более эффективной работе власти; содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав; реализация функции посредника, моста между обществом и властью; реализация функции внесудебного расследования [3].
Между тем Р. Г. Вагизов отмечает, что важными функциями омбудсмана стали функция посредника: «Институт омбудсмана становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма» и функция внесудебного рассмотрения дел [4].
В.В. Эмих выделяет следующие функции омбудсмана: корректирующая, консультационно-ориентирующая, превентивная, просветительская, координационная, диагностическая, функция содействия совершению правовых актов и административных процедур [5]. Осуществление этих функций тесно связано с основными целями деятельности уполномоченных по правам
человека — обеспечением гарантий государственной защиты и соблюдения прав и свобод граждан. Согласно классификации, предложенной В.В. Эмих, в целях выполнения корректирующей функции уполномоченные содействуют восстановлению нарушенных прав граждан, обращаются в компетентные органы государственной власти для привлечения виновных лиц к ответственности, способствуют отмене или изменению нормативных правовых актов, на основании которых допускаются нарушения прав и свобод человека. Консультационно-ориентирующая функция заключается в оказании обратившимся гражданам бесплатной юридической помощи. Превентивная функция направлена на недопущение подконтрольными субъектами нарушений прав человека. Диагностическая функция позволяет выявить уровень защиты прав и свобод человека, а также состояние законодательства в этой сфере путём анализа уполномоченными по правам выявленных случаев нарушения прав. Её можно, на наш взгляд, также назвать функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Функция содействия совершению правовых актов и административных процедур предполагает содействие омбудсманов развитию законодательства в области прав человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами международного права, заключению Российской Федерацией международных договоров в этой области, совершенствованию подзаконных правовых актов и актов огранов местного самоуправления по вопросам реализации и соблюдения прав и свобод граждан, а также совершенствованию административных процедур.
Анализ норм федерального конституционного закона об уполномоченном позволяет выделить отдельные направления его деятельности (ст. З):
— восстановление нарушенных прав человека и гражданина;
— совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
— развитие международного сотрудничества в области прав человека;
— правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты [б].
Основываясь на нормах законодательства, регулирующих деятельность российского ом-будсмана, а также изучив практику его деятельности, мы приходим к выводу, что классификацию функций по содержанию, предложенную В.В. Эмих, следует дополнить также контрольной функцией, поскольку омбудсман в ходе выполнения проверок, начатых на основе полученных им жалоб или по собственной инициативе, выявляет нарушения прав и свобод человека,
способствует их устранению, определяет фактическое положение дел с соблюдением прав и свобод человека, даёт ему оценку и принимает меры по устранению обнаруженных недостатков и предотвращению их появления в будущем. По своей сути эта совокупность действий представляет собой контроль. Также можно выделить информационную функцию, поскольку помимо оказания бесплатных юридических консультаций гражданам, обратившимся к нему за помощью, омбудсман предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной власти, должностным лицам, общественным организациям, средствам массовой информации и прочим заинтересованным субъектам.
В качестве самостоятельной можно выделить правотворческую функцию, реализуемую в рамках статьи 31 ФКЗ при обращении омбудсмана РФ к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации в установленных законом случаях. Аналогичная функция существует и у региональных уполномоченных, некоторые из которых также наделены правом законодательной инициативы.
Немаловажной является функция сотрудничества, поскольку при осуществлении своих полномочий омбудсман взаимодействует со многими субъектами: с общественными правозащитными организациями, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и СМИ. Также омбудсман выполняет организационную функцию, поскольку согласно закону уполномоченный утверждает структуру своего рабочего аппарата, положение о нём и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, уполномоченный издаёт распоряжения.
На основе анализа ФКЗ об уполномоченном автор предлагает следующую классификацию функций по степени обязательности для уполномоченного их выполнения: они делятся на императивные и диспозитивные. Критерием в данном случае будет выступать отнесение действий омбудсмана в рамках выполняемой функции к основным направлениям его деятельности (статья 2 ФКЗ об уполномоченном), уже указанных нами ранее. Соответственно, к императивным функциям, точно очерчивающим права и обязанности омбудсмана и не допускающим отступлений от них по его воле, будут отнесены такие функции, как корректирующая,
просветительская, координационная, правотворческая, контрольная, диагностическая, функция сотрудничества. Остальные функции мы отнесём к диспозитивным — при выполнении таких функций уполномоченному по правам человека предоставляется возможность самому выбирать форму своих взаимоотношений, урегулированных нормами права (например, превентивная, консультационно-ориентирующая, организационная функции, функция содействия совершению правовых актов и административных процедур).
По степени важности функции российского омбудсмана можно разделить на основные и вспомогательные. Основные функции выполняются в соответствии с целями деятельности омбудсмана, направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина, с их помощью осуществляются наиболее общие, важнейшие направления деятельности омбудсмана по выполнению основных стратегических задач и целей, поставленных перед ним (например, контрольная, просветительская, функция сотрудничества, консультационно-ориентирующая); вспомогательные функции осуществляются с целью обеспечения выполнения основных функций и представляют собой их составные части (организационная).
Изучив особенности функционирования омбудсмана, можно выделить определённые признаки его функций:
1. Функции омбудсмана носят объективный характер.
2. Функции носят систематический, постоянный характер.
3. В функциях выражаются сущность и назначение уполномоченного по правам человека, реализуется его деятельность.
4. Функции возникают и развиваются в соответствии с задачами и целями омбудсмана.
5. Функции омбудсмана осуществляются в определённых, установленных законодательством формах и определёнными методами.
Исследователи, выделяя определённые функции уполномоченного по правам человека, часто подчеркивают существенные проблемы, связанные с их реализацией. Например, С.Л. Давтян в своей статье обращает внимание на проблемы реализации функции уполномоченного по правам человека по правовому просвещению граждан через СМИ [У]. Из-за отсутствия системности в вопросе правового просвещения выполнение этой функции носит, скорее, декларативный характер. В ФКЗ об уполномоченном и законах субъектов, регулирующих деятельность уполномоченных, не указаны конкретные субъекты, правовым просвещением которых обязаны заниматься уполномоченные, поэтому можно предположить, что к их числу относятся не только рядовые граждане, но и должностные лица
государственных органов и органов местного самоуправления. Зачастую у омбудсмана отсутствуют необходимые средства, поэтому каждый уполномоченный сам выбирает подходящую ему форму правового просвещения, исходя из собственных познаний в области прав человека, опыта правозащитной деятельности и других факторов. Процесс взаимодействия омбудсманов со СМИ, не относящимися к их собственным печатным изданиям, является нерегулярным и бессистемным. Реализации функции правового просвещения также препятствуют низкий уровень правосознания, правовой нигилизм как рядовых граждан России, так и должностных лиц, которые являются одной из причин грубых и массовых нарушений прав человека во всех областях [8].
Также можно выделить следующие проблемы, с которыми сталкивается институт уполномоченного по правам человека при осуществлении своих функций:
— неустойчивость института уполномоченного по правам человека в системе власти как на федеральном уровне, так и в регионах, в ряде которых он до сих пор отсутствует;
— преуменьшение роли института как важного механизма повышения эффективности структур исполнительной власти;
— существование ряда существенных пробелов в законодательном регулировании деятельности и статуса омбудсмана как на федеральном уровне, так и на уровне функционирования региональных уполномоченных;
— отсутствие в ряде случаев стабильных взаимоотношений с общественными правозащитными организациями на партнёрских основах;
— наличие определённых проблем в управлении и организации работы аппарата омбудсманов.
Решение данных проблем и устранение недостатков будут способствовать эффективному развитию института уполномоченного в России.
Литература
1. Мухитдинов Е.Н. Эволюция института омбудсмана // Право и политика. № 5. 2009. С. 10-12.
2. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С. б1.
3. Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И.Н.Государственная политика и управление: учебник / под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 200б. С. 185.
4. Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмана (уполномоченного по правам человека) в современой правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 4З.
5. Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : дисс. ... канд. юридич. наук: Екатеринбург, 2008. С. б8-б9.
6. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 2б февраля 199У г. N 1-ФКЗ (с изм. от 1б октября 200б г., 10 июня 2008 г., 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 199У. № 9. Ст. 1011.
У. Давтян С.Л. Функция уполномоченного по правам человека по правовому просвещению граждан через СМИ: проблема реализации // Право и СМИ 2011. Вып. № 2. URL: http:// www.mediascope.ru/node/784/
8. Образование в области прав человека в России, включая образование в области профилактики ВИЧ/СПИДа: аналитический отчёт / под ред. А.Я. Азарова. М.: Московская школа прав человека, 2008. С. 28У.
