CC BY
79
УДК 341.231.14 Н. С. Грудинин
кандидат юридических наук, доцент каф. международного права юридического факультета МГЛУ; e-maiL: [email protected]
КОМПАРАТИВИСТСКИЙ АНАЛИЗ ПОЛНОМОЧИЙ ОМБУДСМEНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
В статье проводится компаративистский анализ полномочий, которыми обладает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и омбудсме-ны зарубежных государств. На основе проведенного анализа делается вывод о том, что правовой статус российского омбудсмена является в определенной степени суженным в сравнении с некоторыми зарубежными государствами. Автор статьи предлагает расширить круг полномочий российского омбудсмена с целью наиболее эффективного осуществления им своих функций.
Ключевые слова: права человека; уполномоченный по правам человека; права человека; закон; правопорядок; меры ответственности.
N. S. Grudinin
Ph. D. in Law, Associate Professor, Chair of International Law, Faculty of Law, Moscow State Linguistic University; e-mail: [email protected]
A COMPARATIVE ANALYSIS OF THE POWERS OF THE OMBUDSMAN IN THE RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES
The articLe provides a comparative anaLysis of the powers of the Ombudsman of the Russian Federation and ombudsmen of foreign states. Based on the analysis, it is concluded that the legal status of the Russian Ombudsman is limited to a certain extent in comparison with some foreign states. The author of the articLe proposes to expand the powers of the Russian Ombudsman in order to implement his functions in the most effective way.
Key words: human rights; Ombudsman for Human Rights; law; law and order; measures of responsibility.
Уполномоченный по правам человека Российской Федерации -это публичное должностное лицо, основным предназначением которого является правовая защита граждан от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц, нарушающих гарантированные Конституцией РФ, международными актами и законодательством РФ права и свободы человека и гражданина.
Основной функцией Уполномоченного по правам человека во всех странах мира является защита и оказание содействия в восстановлении нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Сказанное нами подтверждается содержанием конституций многих зарубежных государств. Так, например, в ст. 208 Конституции Республики Польши отмечается, что Уполномоченный по гражданским правам стоит на страже свобод и прав человека и гражданина, определенных Конституцией, а также другими нормативными актами [Бердников, Мохова 2014, с. 17-18].
Необходимо особо отметить, что схожие дефиниции, определяющие целевую сферу деятельности Уполномоченного по правам человека, закреплены и в законодательстве РФ. Так, в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - ФКЗ об Уполномоченном по правам человека) к компетенции и функциям Уполномоченного относится: содействие восстановлению нарушенных прав, совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, правовое просвещение по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.
Данные функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются основными его функциями, которые вытекают непосредственно из закона. Однако опыт функционирования данного института на практике позволяет выделить еще ряд функций российского омбудсмена, которые являются дополнительными (вспомогательными): взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации; взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями, иными общественными объединениями, религиозными конфессиями, национальными диаспорами; взаимодействие со средствами массовой информации [Миронов 2009, с. 175-176].
Важно подчеркнуть, что целевое предназначение, перечень задач и функций, которые возложены на Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, определяют его полномочия. При этом
в настоящее время ФКЗ об Уполномоченном по правам человека содержит 23 статьи (ст. 15-36.2), посвященные полномочиям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Представляется, что столь подробная регламентация деятельности российского омбудсмена является подтверждением его важной роли в системе механизмов государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в России. С другой стороны, сам факт закрепления полномочий российского омбудсмена в тексте федерального конституционного закона автоматически не означает, что, реализуя их, российский ом-будсмен обретает необходимый авторитет и признание как в системе органов государственной власти, так и в глазах россиян.
В этой связи нельзя не отметить, что по результатам опроса Левада-Центра, порядка 75 % опрошенных сказали, что должность Уполномоченного по правам человека в России нужна, а вот 25 % высказались против или вообще ничего не знали о деятельности омбуд-смена в нашей стране. Однако показательно, что при осведомленности и в целом одобрительном отношении россиян к деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации порядка 70 % граждан страны отметили, что права человека в России продолжают нарушаться. При этом, по мнению 41 % россиян, за последние годы ситуация с правами человека в нашей стране не изменилась, а порядка 30 % убеждены в том, что нарушений прав человека в последние годы в России стало даже больше (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Социологический опрос общественного мнения, проведенный Левада-Центром, 24-27 января 2014 г.).
Результаты опроса общественного мнения позволяют нам сделать ряд важных выводов. Во-первых, граждане России знают о существовании института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Более того, за 20 лет своего существования данный институт доказал свою состоятельность, и граждане России в целом поддерживают и одобряют его деятельность. Во-вторых, несмотря на деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в нашей стране по-прежнему достаточно остро стоит проблема нарушения прав человека и гражданина и необходимость их защиты. Сказанное заставляет нас подробнее остановиться на рассмотрении полномочий, которыми наделяет действующее российское законодательство Уполномоченного по правам человека.
Анализ положений ФКЗ об Уполномоченном по правам человека позволяет выделить следующие полномочия российского омбудсмена:
1. Рассмотрение жалоб граждан России и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов). В рамках рассмотрения жалоб Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал принятые решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
2. Обращение к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, изложенных в жалобах граждан, направление запросов Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации. При этом проверка не может проводиться теми органами и должностными лицами, чьи действия обжалуются.
3. Право на истребование от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц сведений, документов и материалов, которые необходимы для рассмотрения жалоб граждан.
4. Право на получение объяснений от должностных лиц и государственных служащих (за исключением судей) по вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы.
5. Право проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по вопросам, имеющим отношение к существу рассматриваемых жалоб.
6. Право на ознакомление с материалами уголовных, гражданских, административных дел, решениями (приговорами), а также с прекращенными производствами, делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
7. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный имеет право обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина, обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
8. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный имеет право обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав человека.
9. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный имеет право обращаться в Конституционный суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
10. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина он вправе выступить на заседании Государственной Думы или предложить создать парламентскую комиссию для расследования указанных фактов [Бобрицких 2016, с. 4-5].
Названные полномочия российского омбудсмена дают основание сделать вывод о том, что их содержание позволяет ему осуществлять свои функции достаточно эффективно в плане защиты прав и свобод человека и гражданина, нарушенных вследствие неправомерных действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Объем полномочий, имеющийся у российского омбудсмена в данном отношении, аналогичен тому объему полномочий, который имеют в указанной сфере омбуд-сманы зарубежных государств. Так, омбудсмены Франции, Испании, Польши и Швеции имеют право обращаться с запросами, связанными с рассмотрением жалоб о нарушениях прав и свобод человека, в органы государственной власти, они имеют право на истребование необходимых сведений и документов, право на ознакомление с материалами уголовных, гражданских, административных дел, право на обращение с жалобами в суд и административные органы, право направить свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод, а также направить законодательным органам власти свои предложения об
изменении и о дополнении законодательства с целью защиты прав и свобод человека и гражданина [Ракитская 1999, с. 285-295].
Вместе с тем необходимо особо отметить, что законодательство Российской Федерации, регламентирующее правовой статус российского омбудсмена, сужает его полномочия, связанные с контролем за соблюдением прав человека в иных сферах (не связанных с деятельностью органов государственной власти). По этой причине, на наш взгляд, правовой статус российского Уполномоченного по правам человека является в определенной степени суженным по сравнению с некоторыми зарубежными государствами, законодательство которых наделяет омбудсменов более обширными полномочиями в сфере защиты прав и свобод человека.
Следует особо отметить, что омбудсмены в Швеции обладают широким перечнем прав и возможностей для исполнения своих должностных обязанностей. Так, в случае отказа должностных лиц органов публичной власти представить необходимые для проведения разбирательства сведения и документы, шведские омбудсмены имеют право наложить штрафные санкции на лиц, уклоняющихся от дачи необходимых объяснений, размером до 1 000 крон (приблизительно 6 500 руб.) в поддержку своих требований о предоставлении информации и объяснений. Важно также подчеркнуть, что шведский омбудсмен юстиции наделен правом законодательной инициативы: он может предлагать на рассмотрение Риксдага как законопроекты по конкретным вопросам государственно-правовой жизни Швеции, имеющие прямое отношение к охране правопорядка, так и отдельные поправки к уже действующим законам. Такие законопроекты рассматриваются в первоочередном порядке в Риксдаге [Хаманева 1990, с. 138-142].
Уполномоченный по гражданским правам в Польше, в отличие от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, имеет право контролировать военное управление и администрацию внутренних дел, а также деятельность судов, но только в рамках, не нарушающих принцип судейской независимости. Помимо этого Уполномоченный по гражданским правам в Польше может участвовать при рассмотрении дела в суде в порядке административного производства, обладая полномочиями прокурора; выступать с предложениями о виде и размере наказания, а также об отмене имеющего юридическую силу решения при производстве по делам об административных
правонарушениях; предъявлять иски к лицам, нарушившим законы, применять служебные санкции [Хиль Роблес 2005, с. 152].
Защитник граждан в Греции компетентен не только контролировать соблюдение прав и свобод человека гражданина в свете решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, но и деятельность предприятий и организаций, связанную с оказанием жилищно-коммунальных услуг (уборка мусора, водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, канализация, водоочистка), а также работу СМИ и почты. Защитник народа Аргентины контролирует деятельность, связанную с обслуживанием и поддержанием в надлежащем состоянии сети автомобильных и железных дорог [Миронов, Шагалов 2006, с. 14].
Омбудсмен Эстонии обладает таким полномочием, как внесение в Парламент предложения о привлечении члена Парламента, Президента Республики Эстонии, членов кабинета министров, председателя и судей Государственного суда Эстонии к уголовной ответственности в соответствии с законом [Ярвелайд, Кале 2015, с. 86].
Интересным представляется опыт Дании, где юрисдикция омбуд-смена распространяется в том числе на дела, которые имеют отношение к церкви и религии, за исключением дел, прямо или косвенно относящихся к догматам или доктринам церкви. В Италии полномочия омбудсмена распространяются на сферу отношений, связанных с соблюдением прав умершего человека при его погребении. В Италии это считается нормальным, поскольку сами итальянцы полагают, что права человека должны соблюдаться не только при его жизни [Ваги-зов 2008, с. 44].
Анализируя тот перечень полномочий, которым обладают омбуд-смены в ряде зарубежных государств, следует отметить, что, по всей вероятности, вмешательство Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в дела церкви просто недопустимо, поскольку по Конституции 1993 г. церковь и государство в России отделены друг от друга, и государство не имеет законных оснований для вмешательства в дела церкви и различных религиозных конфессий и уж тем более для контроля за их деятельностью.
По нашему мнению, сфера полномочий Уполномоченного по правам человека не должна затрагивать и вопросы, связанные с привлечением к уголовной ответственности парламентариев, членов
Правительства и судей. Для этого существуют установленные законодательством РФ процедуры и компетентные для производства расследования правоохранительные органы. Не меньшей критики заслуживает и возможность наделения российского омбудсмена полномочиями принимать участие в процедуре импичмента Президенту России, поскольку подобное предложение способно сосредоточить в руках Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации контроль за деятельностью Президента, что не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
Положительным представляется опыт Греции, омбудсмен в которой имеет право контроля за соблюдением прав граждан в деятельности негосударственных предприятий и организаций, предоставляющих населению жилищно-коммунальные услуги. С учетом российской действительности, в которой очень часто управляющими компаниями нарушаются права граждан при начислении платежей за оказанные жилищно-коммунальные услуги, расширение предметной компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и наделение его полномочиями по контролю за деятельностью предприятий и организаций, предоставляющих населению жилищно-коммунальные услуги, могло бы послужить дополнительной гарантией соблюдения прав граждан. Не менее интересной выглядит и возможность наделения российского омбудсмена полномочиями по контролю за содержанием и ремонтом российских дорог. Кроме того, по аналогии со Швецией, на наш взгляд, было бы целесообразно наделить российского омбудсмена правом налагать штрафные санкции на должностных лиц, уклоняющихся от дачи необходимых объяснений или предоставления сведений в связи с осуществлением Уполномоченным своей деятельности.
Резюмируя сказанное, следует отметить, что российский омбудсмен имеет достаточные полномочия, аналогичные полномочиям, которые имеют омбудсмены Аргентины, Швеции, Дании, Испании, Италии, Польши. Однако нельзя не отметить, что законодательство Российской Федерации, регламентирующее правовой статус российского омбудсмена, сужает его полномочия, которые связаны с контролем за соблюдением прав человека в иных сферах (не связанных с деятельностью органов государственной власти), в сравнении с рядом зарубежных государств. С целью укрепления авторитета Уполномоченного по
правам человека и усиления его предметной компетенции, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о наделении его полномочиями по контролю за деятельностью предприятий и организаций, предоставляющих населению жилищно-коммунальные услуги, контролю за содержанием и ремонтом российских дорог, а также наделить Уполномоченного правом налагать штрафные санкции на должностных лиц, уклоняющихся от дачи необходимых объяснений или предоставления сведений по запросам Уполномоченного по правам человека.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Бердников Н. А., Мохова Т. С. Становление и развитие мирового института омбудсмена и его роль в охране прав человека // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 3. С. 17-19. Бобрицких И. В. Обращение к Уполномоченному по правам человека как внесудебное средство защиты прав человека в России // Новая правовая мысль. 2016. № 4 (67). С. 4-5. Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 40-44.
Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М. : Изд-во СГУ, 2009. 518 с.
Миронов О. О., Шагалов М. Р. Эффективность институтов омбудсмена и повышение качественных показателей их деятельности // Вестник Российского нового университета. Серия: Человек и общество. 2006. № 8. С. 13-17.
Ракитская И. А. Эволюция института омбудсмена в Швеции // Северная Европа: проблемы истории: сборник статей. М., 1999. С. 285-295. Хаманева Н. Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 138-147.
Хиль Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт ом-
будсмена) / пер. с исп. А. Казачкова. М., 2005. 350 с. Ярвелайд П. М., Калле А. Л. К вопросу о развитии института Канцлера юстиции как гаранта конституционных прав (на примере Эстонской Республики) // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2015. Т. 1. № 2 (2). С. 83-89.
