CC BY
225
УДК 341.2 современные зарубежные
модели института омбудсмена
Modern ombudsman Models in Foreign Countries
Д. Т. Караманукян - преподаватель кафедры конституционного и административного права Омского юридического института
D. Т. Karamanukyan - Lecturer of the Department of Constitutional and Administrative Law, Omsk Law Institute
Аннотация. В данной статье исследуются особенности института омбудсмена в зарубежных государствах, позволяющие выявить общие и специфические черты данного института, значение омбудсмена и механизм его деятельности в правовых системах современных демократических стран.
This article examines the features of the institute of ombudsman in foreign countries, reveals its general and specific attributes. The significance of the institute of ombudsmen and their activities in the legal systems of modern democratic countries are also analyzed.
Ключевые слова: омбудсмен, права человека, уполномоченный по правам человека.
Ombudsman, human rights, the representative of human rights.
Первая половина XX в. сопровождалась гло- ственных прав и свобод человека, что под-бальным пренебрежением и ущемлением есте- тверждается всем известными репрессивными
мерами государств в период между мировыми войнами.
Однако именно ужасающие последствия Второй мировой войны инициировали процесс углубленного переосмысления мировым сообществом значения проблемы прав человека. В результате были разработаны международные стандарты прав человека, суть которых в том, что естественные права личности имеют вне-государственное происхождение. В свете сегодняшнего дня утвержден факт, что права человека находятся под защитой мирового сообщества и являются высшей ценностью государств.
В этой связи правозащитный принцип по итогам мировых войн был положен в основу новых отношений в мире. Конституции практически всех государств декларировали и учреждали большое разнообразие институтов по охране1 и защите прав и свобод своих граждан. В современных правовых системах функционирует весьма разнообразный спектр политических, общественных и судебных юстиционных механизмов. Однако в силу множества причин (судебные процедуры часто бывают дорогостоящими, депутаты по различным причинам не располагают временем для запросов правительству и рассмотрения обращений избирателей и т. д.) их эффективность в защите граждан от произвола государственной власти не сравнима с ролью института омбудсмена.
Этимологически скандинавский термин «ом-будсмен» переводится как «представитель». Международный институт омбудсмена2 определяет омбудсмена как должностное лицо, назначаемое либо парламентом, либо главой государства по согласию парламента, призванное защищать граждан от злоупотребления властью, совершения ошибок, безответственности со стороны органов государственной власти и должностных лиц, повысить прозрачность их действий и предотвращать принятие несправедливых решений, ущемляющих права граждан3.
В современном его виде институт омбудсмена впервые был основан в Швеции в результате
принятия новой конституции после свержения короля Густава IV Адольфа, призванный создать необходимый баланс власти короля и парламен-та4. Сегодня простой (в процедурном аспекте) и доступный (безвозмездный характер оказания гражданам помощи) институт омбудсмена во многих государствах стал неотъемлемой частью национальной правовой системы. Уже с начала XX в. он получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления - конституционной монархией, президентской и парламентской республиках (в 1983 г. он существовал в 21 стране, к 1997 г. - уже в 87 странах, а к лету 2004 г. -в 122 странах мира)5.
В мировой практике известны три функциональные модели института омбудсмена, которые различаются его местом в системе государственной власти, порядком назначения, подотчетностью, объемом полномочий.
Исполнительный омбудсмен представляет собой должностное лицо, назначаемое правительством или президентом страны, и, следовательно, перед ним подотчетен. Это сравнительно редко встречающаяся модель, которая существует во Франции, в Казахстане и в некоторых штатах США.
Независимый омбудсмен находится вне системы трех ветвей государственной власти и назначается либо президентом, либо парламентом, однако после назначения обладает служебной ответственностью, т. е. никому не подотчетен.
Парламентский омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, избирается парламентом и подотчетен ему. Парламентский ом-будсмен выступает органом парламентского контроля, имеет широкие полномочия, придающие ему определенную автономию и независимость.
Проведенный анализ надзорных полномочий омбудсменов в отношении государственных органов и должностных лиц позволяет классифицировать зарубежные модели омбудсменов на несколько категорий.
1 Под термином «охрана» понимается не только защита прав человека от всевозможных нарушений, но и создание необходимых условий для того, чтобы человек мог обладать и пользоваться своими правами без всяких незаконных препятствий.
2 Международный институт омбудсмена (англ. International Ombudsman Institute) - международная организация, основной целью которой выступает развитие сотрудничества омбудсменов всех стран мира.
3 См.: URL: http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/About-the-I.O.I./Concepts.php
4 Если углубиться в историю, можно обнаружить, что органы по защите прав человека создавались и ранее - в Римской империи (народные трибуны в 494 г до н. э.) и на Востоке (императорские архивариусы).
5 См.: URL: http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/About-the-I.O.I./History-and-Development.php
В первую группу входят национальные ом-будсмены, полномочия которых распространяются на государственные органы всех ветвей власти (Швеция, Финляндия, Польша).
Ко второй группе относятся омбудсмены, в орбиту которых входят лишь органы исполнительной власти (СНГ и Балтия)6.
К третьей группе принадлежат омбудсмены, сфера контроля которых охватывает органы и должностных лиц государственных и негосударственных структур.
Резюмируя результаты сравнительно-правового исследования, можно сделать вывод об отсутствии единого образца (модели) института омбудсмена в зарубежных странах, но необходимо отметить, что среди подобного разнообразия правовых атрибутов существуют всеобщие специфические черты единого института.
Основной задачей деятельности омбудсмена является охрана прав граждан от произвола государственной власти, что определяет его сущность как системного компонента охраны правопорядка, стоящего на защите прав человека и обладающего полной служебной и юридической независимостью.
Широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах Западной Европы является право законодательной инициативы (Франция, США).
Основной функцией омбудсмена является контроль за деятельностью представителей государственной власти.
Анализ законодательств стран мира показывает, что юридически омбудсмен приравнивается к высшим представителям государственной власти, поскольку дает рекомендации должностным лицам на самом высоком уровне и должен обладать таким же статусом, как они, чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание.
Необходимым условием деятельности уполномоченного является его политическая нейтральность. Отсутствие политической принадлежности омбудсмена является обязательным избирательным цензом во всех странах мира вне зависимости от конкретной модели. Омбудсме-ны почти инстинктивно сторонятся политической деятельности, поскольку феномен политики предрасположен к переменам, а право тяготеет к постоянству. Значение данного табу заключается в том, что политические взгляды могут
воспрепятствовать справедливому рассмотрению жалоб.
В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий органов власти, но и выносит решение, основываясь на принципах гуманизма, справедливости.
результаты контрольных мероприятий омбуд-смена направлены в первую очередь на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственного аппарата. рекомендации омбудсмена высоко оцениваются во всех государствах, потому что они являются результатом социального анализа функционирования системы государственного управления. Деятельность уполномоченного по правам человека в любом государстве имеет широкий общественный резонанс. Чиновники всех уровней боятся попасть в доклад омбудсмена. В цивилизованных странах одно только упоминание имени чиновника или организации, нарушивших права человека, может стоить чиновнику карьеры, а организации - потери ее авторитета.
Омбудсмен через средства массовой информации предает огласке выявленные нарушения в работе органов государственного управления, тем самым используя их в качестве рычагов воздействия на соответствующие органы в целях восстановления нарушенных прав граждан. В этом проявляется информационно-воспитательная функция института.
Жалобы, направляемые омбудсмену, не облагаются государственной пошлиной.
Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что проблема прав человека в современном праве вышла за национальные рамки, приобрела глобальный характер, а приоритет прав человека в системе социальных ценностей закреплен во всех универсальных правовых документах современности. Глобализация вопроса создания более эффективных правозащитных институтов внутригосударственного характера послужила толчком учреждению института омбудсмена в правовых демократических странах. Во многих странах существует уже двухуровневая система институтов омбудсмена - национальный и региональный омбудсмены, которые не связаны между собой иерархическим подчинением.
Нужно также отметить, что во многих государствах распространяется тенденция к соз-
6 См.: БашимовМ. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии // Рос. юстиция. 2007. № 6. С. 68-74.
данию института специализированных омбуд-сменов в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека (по правам детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов).
Все это свидетельствует об объективной необходимости гражданского общества в институте омбудсмена, в существовании специального независимого механизма по охране законных интересов граждан.
Аргументом в пользу вышесказанного является доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г., в котором говорится, что в отчетном году к российскому ом-будсмену поступило около 57 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные сообщения и обращения, касающиеся правозащитной те-
матики, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о сотрудничестве с политическими и общественными организациями. Не менее 29 тыс. единиц входящей корреспонденции составили собственно жалобы на различные нарушения прав и свобод человека7.
В заключение следует отметить, что дальнейший рост влияния института омбудсмена в россии на правоприменительную практику и укрепление законности возможно лишь при расширении круга его полномочий. В этом выражается значение правовой компаративистики в области прав человека. Иными словами, знание иностранных правозащитных механизмов позволяет лучше понять собственные, увидеть их преимущества и недостатки. В этой связи изучение специ-фик иностранных омбудсменов является важнейшим правовым ингредиентом при реформировании национального института Уполномоченного по правам человека в российской Федерации.
