CC BY
35
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Чистобородов Илья Григорьевич, канд. юрид. наук, подполковник полиции. Должность: старший преподаватель. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: кафедра управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка. E-mail: i.Chistoborodov@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются функции государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации. Предложено авторское описание функций государственного управления избирательным процессом.
Ключевые слова: функции государства, функции государственного управления, государственное управление, функции государственного управления избирательным процессом.
FUNCTIONS OF PUBLIC ADMINISTRATION BY ELECTORAL PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Chistoborodov Ilya Grigorievich, PhD at law, police lieutenant colonel. Position: senior lecturer. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: management of activity of services of providing public order. E-mail: i.chistoborodov@mail.ru
Annotation: In article functions of public administration in the Russian Federation are considered by electoral process. It is offered the author's description of functions of public administration by electoral process. Keywords: functions of the state, function of public administration, public administration, public authorities.
Прежде чем начать исследование, в котором предстоит определить функции государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации, следует выделить ряд ключевых составных компонентов этого определения. Очевидно, что к этим составным компонентам можно отнести следующие дефиниции, которые необходимо рассмотреть: функции государства, функции управления, функции государственного управления, функции избирательного процесса.
Только разобравшись с перечисленными понятиями и проведя их сравнительный анализ, можно приступить к формулировке определения «функции государственного управления избирательным процессом». Применяя такой метод научного познания как сравнение, представляется возможным синтезировать неизвестное понятие (функции государственного управления избирательным процессом). Искомое определение сопоставляется с уже известными компонентами с целью его сравнения и последующей формулировки необходимой дефиниции.
В первую очередь, необходимо рассмотреть функции государства, при этом важно отметить, что этими вопросами занимались еще в древнем Китае. Ученые
рассматривали вопросы управления обществом, отношениями между различными социальными группами - вот, что традиционно интересовало философов древнего Китая1.
Анализируя древних ученых, невозможно обойти стороной замечательный политико-экономический трактат древней Индии «Артхашастра и наука политики», который содержит ценнейшие сведения о функциях древнеиндийской государственной администрации и особенностях политического устройства Индии. В этом уникальном историческом памятнике рассматриваются вопросы законодательного устройства, сбор налогов, испытания чиновников и многие другие аспекты. Достаточно широкий круг функций государства освещен в этом произведении, что позволяет нам утверждать, что уже в древние времена этим вопросам уделялось пристальное внимание2.
Проявляется значительный интерес к функциям государства и устройству государственной администрации в античные времена. Диалог Платона «Государство» раскрывает признаки идеальной формы правления, на примере Спарты описывает имеющиеся социальные сословия и выстраиваемые между ними общественные отношения для эффективного управления государством3.
Перечисленные работы древних ученых подчеркивают факт постоянного пристального внимания к вопросам функционирования государственной администрации. Несомненно, от эффективности государственного управления зависит благоденствие граждан, и в интересах управляемых и, конечно, субъекта управления, иметь высоко эффективную государственную администрацию, способную выполнять возложенные на нее функции.
Современные исследователи под функциями государства понимают основные направления внутренней и внешней деятельности государства, обусловленные его сущностью и задачами развития общества. Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов власти, в которых выражается целевая нагрузка государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый органами власти объем государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности государственной власти, выражают внутреннюю природу государства и являются реальным воплощением сущности его практической деятельности внутри страны и на международной арене. Одновременно их можно разделить на внутренние функции, которые характеризуют задачи государства внутри страны, и внешние функции, раскрывающие специфику деятельности государства в межгосударственных отношениях. Ведущая внутренняя функция — это охрана конституци-
1 Орешин В.П. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. - М.: РИОР; ИНФА-М, 2011. С. 8-10.
2 Артхашастра и наука политики: научное издание. - Л.: отделение АН СССР, 1959.
3 Платон. Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 1 / Под общ. ред. А. Ф. Лосева и В. Ф. Асмуса; Пер. с древне- греч. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та; «Изд-во Олега Абышко», 2007. 752 с.
онного строя, прав и свобод гражданина, обеспечение
4
законности и правопорядка .
Важно подчеркнуть, что функции государства (если понимать его как совокупность органов государственной администрации) характеризуют его основные направления деятельности по управлению жизнью общества. Несомненно, в проводимом исследовании необходимо выделить одну из важнейших внутренних функций государства - это обеспечение народовластия.
Таким образом, возможно сделать вывод, что функции государства отличаются от функций государственного управления. Функции государства — это статичная субстанция, отражающая долговременную и постоянную деятельность государственной администрации или же взятое обязательство государства перед обществом. В свою очередь, функции государственного управления носят динамичный характер, так как управлению присущ непрерывный и постоянный характер. Ключевое отличие заключается в термине -управление.
Управление - это, прежде всего, влияние на сознание и поведение людей (управляемых граждан). Оно осуществляется с помощью применения различных форм и методов управления. Одновременно важно отметить, что субъект управления, осуществляя управленческую деятельность, прежде всего, формирует собственное представление о предполагаемой цели в своем сознании. Другими словами, должностные лица органов государственной власти, наделенные правом принятия управленческих решений, формируют в своем рефлексирующем сознании определенный управленческий алгоритм, а в последующем его реализуют. Логически выстроенные и последовательно реализованные действия называются функциями управления.
Основоположником классической административной школы управления является французский социолог Анри Файоль. Горный инженер, которого иногда называют отцом менеджмента, ученый, занимавшийся теорией управления. Им впервые было предложено рассматривать собственно управленческую деятельность как самостоятельный объект исследования. Он выделил пять основных элементов, из которых, по его мнению, складываются функции управления: прогнозирование, планирование, организация, координирование и контроль5.
Разработанные теоретические положения (универсальные функции управления) стали своего рода предтече в теории государственного управления. Предложенные им элементы управления легли в основу и стали отправной точкой при формулировке дефиниции И функции государственного управления. Важно отметить, что функции государственного управления - это специфический вид деятельности, обособившейся в процессе разделения управленческого труда и направленной на достижение поставленной цели.
Как отмечалось выше, следует отличать функций государства от функций управления и функций государственного управления. Функции управления первичны и универсальны по отношению к функциям государственного управления. Безотносительно к специфике
4 Теория государственного управления / Феликс Шамхалов. -М.: ЗАО «Издательство Экономика», 2002. С. 261-263.
5 Вергилес Э.В. Анализ принципов управления Анри Файоля /
Моск. гос. ун-т экономики, статистики и информатики. - М., 2001. С. 22.
управляемого объекта можно выделить следующие функции государственного управления: анализ; целе-полагание; прогнозирование; принятие решений; организация; координация; стимулирование; коммуникация и контроль6.
Сравнивая функции управления (предложенные Ан-ри Файолем) и функции государственного управления, необходимо подчеркнуть их схожесть. Во-первых, они представляют собой определенный управленческий цикл; во-вторых, они разработаны относительно субъекта управления, его управленческой деятельности, реализации властных полномочий; в-третьих, носят универсальный характер и могут быть с определенными дополнениями и поправками применимы к избирательному процессу либо управлению в других сферах.
Сделанные выводы позволяют автору приступить к сравнительному анализу следующих компонентов: «функции избирательного процесса» и «функции государственного управления избирательным процессом». Очевидно, что избирательный процесс является механизмом, функционально связывающим народ и власть в государстве. Несомненно, чем выше степень эффективности реализации функций избирательного процесса, тем демократичней государственный режим. По мнению автора, к функциям избирательного процесса возможно отнести:
- реализация народного суверенитета, обеспечение права народа на государственную власть;
- обеспечение прав граждан на участие в управлении обществом и государством;
- реализация прав граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе;
- легитимация государственной власти и других государственных институтов;
- влияние граждан на внешнюю и внутреннюю политику государства, контроль за деятельностью органов власти;
- обеспечение представительства интересов различных социальных групп общества, наций и народностей в законодательных органах и на государственных должностях;
- сменяемость властвующих элит, ограничение их доминирования;
- разрешение конфликта между гражданами и государством путем мирной смены властвующих элит.
Проведя анализ, возможно утверждать, что функции избирательного процесса носят статичный характер, являются долговременными и постоянными величинами, отражающими основное предназначение избирательного процесса. В свою очередь, государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации является специфическим видом управленческой деятельности, которая находит свое отражение в реализации субъектами управления универсальных функций управления. То есть управленческая деятельность, позволяющая осуществлять управляющее воздействие на избирательный процесс, заключена в универсальном алгоритме. Выполняемые в определенной последовательности функции управления образуют управленческий цикл.
Прежде чем определить (сформулировать) функции государственного управления избирательным процессом, необходимо отметить, что проведенное выше
6 Государственная служба: Энциклопедический словарь / под ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. - М.: Издательство РАГС, 2008. С. 408.
сравнение перечисленных компонентов вынуждает исследователя придерживаться определенных требований, которые должны быть учтены при их синтезировании: во-первых, они должны быть универсальны по отношению к субъектам государственного управления; во-вторых, они должны представлять собой последовательный управленческий цикл; в-третьих, соответствовать основным функциям государственного управления; в-четвертых, должных быть разработаны относительно основного субъекта управления, наделенного государственно-властными полномочиями (ЦИК России).
Таким образом, по мнению автора, к функциям государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации возможно отнести: анализ; це-леполагание; прогнозирование; планирование; принятие решений; организация и контроль.
Анализ, как функция государственного управления избирательным процессом, И это один из видов деятельности субъектов управления. В процессе осуществления анализа изучается общая внутриполитическая обстановка, складывающаяся во время функционирования избирательного процесса, изучаются проблемные ситуации во время реализации избирательных прав граждан. Важно подчеркнуть, что анализ, как вид деятельности, носит позитивный характер и предназначен для создания гносеологических предпосылок развития избирательного процесса.
В демократическом, федеративном государстве, которым является Российская Федерация, во время анализа возникает много трудностей. Они связаны: во-первых, с тем, что Конституция РФ предусматривает разделение властей, тем самым образуя насколько независимых субъектов государственного управления избирательным процессом; во-вторых, с наличием множества факторов, влияющих на избирательный процесс.
Необходимо подчеркнуть, что очень важен анализ управленческих способностей субъекта государсвен-ного управления. Другими словами, достаточно ли государственно-властных полномочий для достижения требуемого результата в процессе осуществления управляющего воздействия на избирательный процесс.
Целеполагание, как функция государственного управления избирательным, процессом является компонентом управленческой деятельности субъектов управления. Целеполагание - это, прежде всего, формулировка или выбор цели государственного управления избирательным процессом. Вопрос целеполагания является определяющим в управленческой деятельности. Важно отметить, что наличие обоснованных и перспективных целей делает процесс управления более эффективным.
Можно утверждать, что государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации осуществляется субъектами государственного управления, ими определяются цели на основе проведенного анализа. Определяемые цели носят позитивный и созидательный характер, они направленны, прежде всего, на обеспечение избирательных прав граждан, упрощение избирательных процедур, создание атмосферы открытости и прозрачности во время реализации народного суверенитета и наделения властью выборных должностных лиц и представительных органов.
Однако, мы видим, что в настоящее время отсутствуют четко сформулированные долгосрочные, пер-
спективные цели управленческой деятельности. Другими словами, не определена генеральная цель либо иерархия целей, которая бы позволила объединить усилия всех субъектов государственного управления избирательным процессом. Это обстоятельство вносит определенный диссонанс в деятельность субъектов государственного управления. Процесс управления становится сложным и трудно предсказуемым, так как органы государственной власти (субъекты государственного управления) независимы друг от друга в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Очевидно, что в случае определения долгосрочной, перспективной цели либо иерархии целей государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации, это существенно повысит эффективность управления.
Прогнозирование, как функция государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации, выступает в качестве перехода от стратегии «пассивного реагирования» на внешние условия к стратегии «активного реагирования». Субъекты государственного управления вырабатывают вероятностное суждение о развитии избирательного процесса. Другими словами, это опережающее отражение избирательного процесса. Оно осуществляется с целью избежание нежелательных последствий вероятного негативного развития событий во время реализации избирательных прав граждан.
В рассматриваемой сфере общественных отношений выявляются возможные социально-политические проблемы и вырабатываются наилучшие пути их решения. Объективное основание прогнозирования заключается в том, что будущее заключается в настоящем. Насколько четко и правильно сможет оценить субъект государственного управления все факторы, влияющие на избирательный процесс, настолько достоверно он сможет спрогнозировать ситуацию. Необходимо соблюдать принцип верификации (проверяемости), то есть в разработанном прогнозе должна содержаться возможность его подтверждения. Важно подчеркнуть, что субъектами государственного управления избирательным процессом должны применяться современные методы прогнозирования - коллективная генерация идей, написание сценария, моделирование и другие.
Планирование, как функция государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации, И важная, неотъемлемая часть управления. Для эффективного функционирования необходим план, который обладает единством, неразрывностью, гибкостью и точностью. Важно, чтобы обозначались этапы мероприятий, обосновывались ресурсные возможности для достижения целей и обеспечения выполнения задач. Необходимо отметить, что планирование — это функция, с помощью которой субъекты управления приспосабливают свои средства и ресурсы к достижению поставленной цели.
Ярким примером реализации функции планирования основным субъектом государственного управления избирательным процессом (ЦИК России) является подготовка Календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению выборов. Рассматриваемый план является четким алгоритмом действий для различных субъектов государственного управления, он содержит следующие основные разделы: содержание мероприятий; сроки исполнения; исполнители.
Важно отметить, что данный план утверждается избирательной комиссией соответствующего уровня вы-
боров. Исполнителями мероприятий, включенных в календарный план, могут быть избирательные комиссии, кандидаты, избирательные объединения, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица.
Необходимо подчеркнуть, что в условиях осложнения общественно-политической обстановки нужно больше внимания уделять планированию как средству борьбы с политической неопределенностью будущего. Наряду с основным субъектом управления (ЦИК России) планирование в данной сфере общественных отношений осуществляется и в органах власти. Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации готовит план мероприятий по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов. Одновременно важно подчеркнуть, что планирование косвенно является инструментом контроля, так как оно не только устанавливает цели, нормативы и эталоны деятельности, но и определяет границы отклонений от норм, нарушение которых обусловливает принятие координирующих решений.
Принятие решений, как функция государственного управления избирательным процессом, - это зафиксированный устно, письменно или иным способом волевой акт. В сфере государственного управления решение принимает должностное лицо субъекта управления. Важно отметить, что данное должностное лицо должно обладать государственно-властными полномочиями. Одновременно выработка и принятие управленческих решений имеет творческий характер.
Решения могут быть стандартными (типовыми) или творческими7. Стандартное решение в сфере государственного управления избирательным процессом соответствует устойчивому стереотипу. Рассматриваемые решения, как правило, зарекомендовали себя на практике, они принимаются во исполнение норм, закрепленных в законодательстве, которые обязательны для исполнения. Ярким примером принятия стандартного решения является назначение выборов. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством издает указ о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В случае выработки неординарных творческих решений необходима генерация новых идей. Для этого субъекты государственного управления применяют методы дедукции, сравнения, моделирования. Подобные решения принимаются, как правило, в проблемных ситуациях, которые характеризуются отсутствием практического опыта и теоретической базы.
Организация, как функция государственного управления избирательным процессом, заключается в формировании взаимных отношений между субъектами управления. Организация процесса реализации принятого решения заключается в доведении сведений до субъектов государственного управления о принятых решениях и условий их реализации. Создаются организационные предпосылки для реализации принятого решения, применяются различные формы организации деятельности субъектов государственного управления.
7 Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность: учебник. - М.: Издательство «Экзамен», 2007. С. 225.
Ярким примером организации является проведение организационного совместного совещания в ЦИК России по вопросам оказания содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий по обеспечению избирательных прав граждан. Как правило, на этих совещаниях присутствуют должностные лица субъектов государственного управления, рассматриваются вопросы сотрудничества и координации.
Контроль, как функция государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации, неразрывно связана с функцией планирования. Связь контроля и планирования проявляется в реализации конкретных мероприятий в установленный срок. Другими словами, субъекты государственного управления, запланировав мероприятие и предусмотрев исполнителя и сроки реализации, обязаны проконтролировать его исполнение.
В процессе осуществления контроля могут быть обнаружены факторы, негативно влияющие на избирательный процесс. Выявляются ошибки и недочеты, допущенные во время планирования. По результатам контроля оценивается эффективность применения различных форм и методов государственного управления избирательным процессом. Важно подчеркнуть, что результат контроля может послужить основанием для коррекции управляющего воздействия на избирательный процесс.
Завершив описание функций государственного управления избирательным процессом и подводя итог проведенного сравнительного анализа ключевых определений, необходимо, прежде всего, отметить, что вопросами управления занимались современные ученые и исследователи прошлых лет. Кроме того, вопросам государственного управления посвящено достаточно большое количество работ, так как они были актуальны и на ранних стадиях развития государственности. Однако функции государственного управления избирательным процессом не нашли своего отражения как в современной литературе, так и в работах древних ученых. Благодаря тому, что исследователь придерживался классической школы управления, разработанной Анри Файолем, ему удалось сформулировать функции государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации. Несомненно, они носят универсальный характер, могут применяться в разных сферах общественных отношений. Одновременно описанные автором функции государственного управления избирательным процессом позволяют должностным лицам субъектов управления упорядочить управленческую деятельность, сделать ее более эффективной.
Список литературы:
1. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Издательство «Омега-Л», 2010.
2. Артхашастра и наука политики: научное издание. -Л.: отделение АН СССР, 1959.
3. Вергилес, Э.В. Анализ принципов управления Анри Файоля. - Моск. гос. ун-т экономики, статистики и информатики. - М., 2001.
4. Государственная служба: Энциклопедический словарь / под ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Издательство РАГС, 2008.
5. Орешин, В.П. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. - М.: РИОР; ИНФА-М, 2011.
6. Одинцов, А.А. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность: учебник. - М.: Издательство «Экзамен» 2007 С. 225.
7. Платон. Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 1 / Под общ. ред. А.Ф. Лосева и В. Ф. Асмуса; Пер. с древне- греч. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та; «Изд-во Олега Абышко», 2007. 752 с.
8. Теория государственного управления / Феликс Шамхалов. - М.: ЗАО «Издательство Экономика» 2002.
9. Чуров, В.Е. Эбзеев, Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Российское право 2011. №11.
10. Чистобородов, И.Г. Административно правовая юрисдикция органов внутренних дел в период агитации при проведении избирательной кампании // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 1. С. 241-245.
11. Чистобородов, И.Г. Назначение и задачи государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 3(2015) С.19-22.
12. Чистобородов, И.Г. Избирательный процесс как объект государственного управления в Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2015. № 3(2015) С. 137-141.
13. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: Опыт синтетического исследования. М.: Проспект, 2014. С. 336.
Рецензия
на статью старшего преподавателя кафедры УДСООП Академии управления МВД России, к.ю.н. Чистобородова И.Г. «Функции государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации»
Представленная статья затрагивает весьма актуальную тему, а именно: «Функции государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации». Несомненно, с теоретической точки зрения функции управления предложенные А. Фойолем играют важную роль, они стали основой для формулировки функций государственного управления избирательным процессом. Одновременно возможно утверждать, что они имеют свою специфику и должны послужить основополагающими началами при осуществлении государственного управления в рассматриваемой сфере общественных отношений. Автором была предпринята попытка описать функции управления на основе проведенного сравнительного анализа.
Для описания функций государственного управления избирательным процессом автор рассматривает и осуществляет сравнение различных дефиниций: функции государства, функции управления, функции государственного управления.
Автор умело представляет собственное мнение о том, что данная проблема требует теоретического осмысления и необходимо ее развивать и исследовать. Важно отметить, что статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих теоретический интерес. Она написана просты м и доступным языком, читать её интересно. Работа хорошо структурирована, представляется очень своевременной, отмечает важную актуальную проблему.
Представленная для рецензии статья старшего преподавателя кафедры УДСООП Академии управления МВД России, к.ю.н. Чистобородова И.Г. «Функции государственного управления избирательным процес-
сом в Российской Федерации» имеет важное теоретическое значение и практический интерес, в связи с чем, может быть представлена к опубликованию в научных журналах.
Доцент кафедры УДСООП Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, полковник полиции А.В. Шевцов
