Центральная избирательная комиссия Российской Федерации как основной субъект государственного управления избирательным процессом Текст научной статьи по специальности «Право»

1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)

1.1. ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВНОЙ СУБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ

Чистобородов Илья Григорьевич, канд. юрид. наук, подполковник полиции. Должность: старший преподаватель. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: кафедра управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка. E-mail: [email protected] Аннотация: В статье рассматривается Центральная избирательная комиссия Российской Федерации как основной субъект государственного управления избирательным процессом. Предложено описание функций управления реализуемых в целях оказания государственно-властного влияния на избирательный процесс. Целью работы является представление читателю функций государственного управления, избирательным процессом которые реализуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и созданными при ней органами.

Ключевые слова: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, основной субъект государственного управления, реализуемые функции государственного управления.

RUSSIAN CENTRAL ELECTION COMMISSION AS MAIN SUBJECT OF PUBLIC ADMINISTRATION BY ELECTORAL PROCESS

Chistoborodov Ilya Grigorievich, PhD at law, police lieutenant colonel. Position: senior lecturer. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: management of activity of divisions of ensuring protection of a public order chair. E-mail: [email protected]

Annotation: In article the Russian Central Election Commission as the main subject of public administration is considered by electoral process. The description of the functions of management realized for rendering state and imperious influence on electoral process is offered. The purpose of work is representation to the reader of functions of public administration, electoral process which are realized by Russian Central Election Commission and bodies created at it.

Keywords: Russian Central Election Commission, the main subject of public administration, the realized functions of public administration.

Ряд Российских ученых-правоведов достаточно подробно описали в своих работах имеющиеся международные избирательные стандарты. Они утверждают, что принятие и имплементация их в Российское законодательство позволяет проводить свободные и демократичные выборы. Кроме того, считается, что эти стандарты несут на себе универсальный цивилизаци-онный язык демократии. Предполагается, что приняв

этот язык, все народы смогут понимать друг друга и творить собственную демократическую историю. В частности, А.А. Вешняков считает, что избирательные права и международные стандарты по проведению демократических выборов должны быть основополагающей нормой современной политики1.

В своей статье «ООН и Международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития» он анализирует деятельность ООН за последние 60-летний период и отмечает, что данная организация внесла большой вклад в выработку международных стандартов в области избирательного права и избирательного процесса. В частности, ей были сформулированы важнейшие принципы избирательного права - всеобщее, равное, прямое право граждан на волеизъявление2.

Несомненно, стоит согласиться с уважаемым автором, тем более, что соблюдение международных избирательных стандартов позволяет подтверждать легитимность избранных органов власти и выборных должностных лиц. В данном случае речь идет прежде всего о внешней легитимации перед мировым сообществом так как избранные органы государственной власти должны пользоваться признанием не только внутри страны, но и зарубежном.

Таким образом можно утверждать, что существует как внешнее, так и внутреннее управленческое влияние на порядок формирования властных институтов. Разработка международных избирательных стандартов влияет в первую очередь, путем создания эталонов открытых и свободных выборов прозрачных стадий и процедур избирательного процесса. Это позволяет утверждать, что существует определенное информационное и правовое воздействие со стороны международных организаций на избирательный процесс в Российской Федерации. Как уже отмечалось это управляющее воздействие достаточно изучено, подготовлено множество исследовательских работ о международных избирательных стандартах. В тоже время важно отметить, что существует ряд международных организаций, осуществляющих наблюдение за выборами, которые также в свою очередь оказывают информационное управляющее воздействие на избирательный процесс. Это воздействие осуществляется с помощью опубликования собственных экспертных заключений о соблюдении общепринятых правил и процедур, гарантирующих соблюдение избирательных прав граждан.

Становиться очевидным, что на этом фоне вопросы государственного управления избирательным процессом в России недостаточно исследованы. Другими словами, можно сказать, что уделив большое внимание международным стандартам мы упустили из виду вопросы государственного управления. Конечно вопросам избирательного права и избирательного процесса было уделено должное внимание, однако рассматривать эту проблему под таким углом никто из исследователей не решался. Несомненно,

1 А.А. Вешняков ООН и Международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал Российского права. 2005, №10

2 Там же...

государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации требует теоретическое и научное осмысление.

В данном исследовании считаем необходимым рассмотреть деятельность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как субъекта государственного управления избирательным процессом. При этом важно отметить, что она является не просто субъектом государственного управления, а ей принадлежит и отведен основной перечень функций и полномочий способный оказывать управляющее воздействие на избирательный процесс. Одновременно необходимо обратить внимание на организации, созданные при Центральной избирательной комиссии России и осуществляющие обеспечивающие функции.

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 года государственная власть осуществляется на основе разделения властей, Президентом РФ, Федеральным Собранием (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительством РФ, Судами РФ3. Кроме того, существуют государственные органы, которые не отнесены не в одну из ветвей власти. Именно такой статус имеет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Несмотря на то, что она не упоминается в Конституции России и не входит не в одну из ветвей власти она является государственным органом. Закрепленная в федеральном законодательстве система избирательных комиссий в Российской Федерации является главным государственным организационным механизмом, который призван обеспечивать управление избирательным процессом. Соответственно рассматриваемый государственный орган играет важную роль в государственном управлении избирательным процессом и выступает от имени государства. Государственно-властное управляющее воздействие, оказываемое основным субъектом государственного управления избирательным процессом направлено прежде всего на беспрепятственную реализацию избирательных прав граждан.

В частности, Центральная избирательная Комиссия РФ осуществляет в своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В тоже время, комиссией осуществляется контроль за соблюдением избирательных прав граждан, реализуется правовое и методическое обеспечение деятельности нижестоящих избирательных комиссий.

Если рассматривать ЦИК РФ как основной субъект государственного управления избирательным процессом необходимо обратиться к Регламенту Центральной избирательной комиссии РФ4. В данном регламенте определен перечень вопросов, которые входят в компетенцию ЦИК РФ. Важно отметить, что при рассмотрении вопросов Центральная избирательная комиссия в ряде случаев принимает решения с помощью которых осуществляется государственно-властное

3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.

4 О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 28.06.1995 №

7/46-И (ред. от 23.03.2011) // Первоначальный текст документа опубликован не был.

воздействие на избирательный процесс. Другими словами, можно сказать, что это не просто решения, а управленческие решения по отношению к избирательному процессу в целом и участникам избирательного процесса, в частности. Например, исключительно на заседаниях ЦИК России решаются следующие вопросы:

- принимается решение о регистрации кандидатов либо федерального списка кандидатов;

- принимается решение об аннулировании регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов;

- принимается решение о финансовом обеспечении подготовки и проведения федеральных выборов и референдума Российской Федерации;

- принимается решение об определении результатов выборов и референдума Российской Федерации;

- принимается решение об отмене решений нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;

- принимается решение об утверждении инструкций, либо иных нормативных актов, регламентирующих избирательный процесс;

- принимается решение об обращении в суд с заявлением о расформировании избирательных комиссий;

- принимается решение об установлении факта нарушения требования об освещении деятельности парламентских партий в равном объеме.

Изучив перечисленный перечень возможно утверждать, что все перечисленные решения, принимаемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, оказывают управляющее воздействие на избирательный процесс в целом и на участников избирательного процесса в частности. Этот факт позволяет утверждать, что комиссия является основным субъектом государственного управления избирательным процессом. При этом важно обратить внимание на то, что ЦИК РФ принимаются решение об утверждении инструкций, иных нормативных актов.

Издание собственных нормативных правовых актов представляет возможность комиссии оказывать управляющие воздействие на участников избирательного процесса с помощью установления нормативных предписаний. Таким образом, осуществляется детальная регламентация организационных процедур и технико-юридических споров. Все это указывает на основную роль ЦИК РФ в государственном управлении избирательным процессом. Среди нормативно-правовых актов, издаваемых ЦИК РФ можно выделить: инструкции, постановления, методики, положения, перечни документов, инструктивные письма, разъяснения, программы, концепции, методические рекомендации.

Кроме того, комиссия рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. Подлежат рассмотрению обращения граждан о нарушении федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, регламентирующих избирательный процесс. При рассмотрении жалоб и обращений принимаются решения, которые защищают и обеспечивают избирательные права граждан. Одновременно комиссия, обеспечивает единообразное применение федерального законодательства о выборах.

Свое государственно-властное управляющее воздействие ЦИК РФ оказывает и на персональный состав комиссий субъектов Российской Федерации. Ей

предоставлено исключительное право на внесение предложения по кандидатурам членов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации с правом решающего голоса, а также по кандидатурам на должности председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Важное значение в государственном управлении избирательным процессом имеет и принятие решения по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Протокол в данном случае подписывают все присутствующие на заседании члены Комиссии с правом решающего голоса.

Оказывается, государственно-властное управленческое воздействие и на политические партии как в период проведения избирательной капании, так и в межвыборный период. В частности, комиссия осуществляет проверку сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий. Осуществляется контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц.

При этом важно отметить, что правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Комиссии. Аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации является органом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, обеспечивающим ее деятельность и исполнение принятых ею решений5.

Кроме того, при ЦИК России создастся Контрольно-ревизионная служба, она выполняет функции, исполнение которых возможно отнести к государственно-властному управленческому влиянию на избирательный процесс. Контрольные функции управления также оказывают воздействие на участников избирательного процесса, к ним можно отнести:

- контроль за расходованием бюджетных денежных средств, выделенных избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, территориальным, участковым избирательным комиссиям, соответствующим комиссиям референдума на подготовку и проведение федеральных выборов;

- контроль за источниками поступления, правильность учета и использования денежных средств избирательных фондов, фондов референдума при проведении федеральных выборов;

- контроль за соблюдением участниками избирательной кампании, кампании референдума установленного порядка финансирования предвыборной агитации;

- проверка финансовых отчетов кандидатов, политических партий, инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп при проведении федеральных выборов;

- организация проверки достоверности представленных кандидатами, в том числе выдвинутыми в составе федеральных списков кандидатов, сведений об их

5 Об утверждении Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 31.01.2006 № 169/1100-4 // Первоначальный текст документа опубликован не был.

гражданстве, судимости, образовании, имуществе, доходах и источниках этих доходов6.

Таким образом можно отметить, что контрольно-ревизионная служба, реализуя представленные ей полномочия осуществляет управление участниками избирательного процесса и как следствие избирательным процессом в целом. Проведя анализ перечисленных функций возможно отметить, что основное внимание уделяется контролю финансовых средств. Так как именно средства, затраченные на избирательную кампанию, могут влиять на результат выборов. Таким образом государственный контроль за поступлением и расходованием финансовых средств необходим и несомненно важен так как оказывает государственно-властное управляющие воздействие.

Продолжая исследование необходимо рассмотреть и другие органы, создаваемые при ЦИК России, которые исполняют обеспечивающие функции управления. Так, при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации создан и функционирует Федеральный центр информатизации. Он создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 года № 861 «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» и является государственным предприятием, обеспечивающим использование, эксплуатацию и развитие ГАС «Выборы»7.

Он выполняет обеспечивающие функции, государственного управления избирательным процессом, к которым относится:

- обеспечение использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы»;

- организационное, техническое, информационное, методическое и иное обеспечение ГАС «Выборы»;

- обеспечение функционирования ГАС «Выборы» при проведении выборов и референдумов, а также в межвыборный период, оперативного управления средствами автоматизации;

- информационное обеспечение деятельности ЦИК России;

- обеспечение безопасности информации в ГАС «Выборы»;

- осуществление организационно-методического руководства деятельностью информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, обучение работников информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;

- обеспечение взаимодействия ГАС «Выборы» с информационными системами органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, другими информационными системами;

- организация разработки программ и методик испытаний средств автоматизации ГАС «Выборы».

Несомненно, государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации требует информационного обеспечения. Так как именно оно позволяет сделать управление более эффективным. Центр информатизации облегчает работу членов и

6 О Контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 25 апреля 2007 г. № 5/45-5* // Первоначальный текст документа опубликован не был.

7 Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»: Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 года № 861 / СЗРФ, 21.08.1995, № 34, ст. 3443.

служащих избирательной комиссии, позволяет выполнять возложенные на них обязанности в более короткий срок. Все это говорит о важных обеспечивающих функциях управления.

Кроме того, управленческая деятельность ЦИК России имеет научно-методическое обеспечение. Так при Центральной избирательной комиссии создан и функционирует Российский центр обучения избирательным технологиям. Целями деятельности Центра являются - организация, координация и обеспечение работ в области повышения правовой культуры избирателей, обучения организаторов выборов и референдумов, других участников избирательного процесса. Он выполняет научно-методическое обеспечивающие функции, государственного управления избирательным процессом, к которым относится:

- правовое просвещение избирателей, участников избирательного процесса;

- организация обучения кадров избирательных комиссий всех уровней;

- правовое обучение участников избирательного процесса, в том числе представителей политических партий, общественных объединений, кандидатов в выборный орган, на выборную государственную или муниципальную должность, их доверенных лиц, наблюдателей, представителей средств массовой информации и других лиц;

- осуществление мониторинговых исследований информационных материалов о выборах и избирательном процессе;

- подготовка и распространение научной, аналитической, информационно-справочной, учебно-методической продукции, тематических радио- и телепередач, учебных, документальных и научно-популярных фильмов и других видео- и киноматериалов по вопросам избирательного права, избирательного процесса;

- оказание информационных, аналитических, консультационных, экспертных услуг по вопросам, относящимся к компетенции Центра.

Несомненно, научно-методическое обеспечение управленческой деятельности необходимо и востребовано. Участники избирательного процесса должны знать и понимать правовые и организационные основы проведения выборов. Как уже отмечалось управляющее воздействие оказывается в первую очередь на сознание и поведение людей. Так-вот именно научно просветительское сопровождение управленческой деятельности позволяет сделать её более эффективнее.

Продолжая исследование необходимо выделить Общественный научно-методический консультативный совет при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Он является постоянно действующим общественным консультативным органом. На базе совета осуществляется взаимодействие осуществляется с научным и экспертным сообществом, общественными объединениями, участниками избирательных кампаний, для наиболее полного учета общественного мнения и позиций экспертов и специалистов в сфере избирательного права и избирательного процесса. Основными задачами Общественного совета являются:

- оказание содействия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в учете мнения общественных объединений и иных участников избирательного процесса;

- подготовка предложений по наиболее важным вопросам организации и проведения выборов в целях обеспечения реализации и защиты избирательных прав и свобод граждан Российской Федерации.

- оказание экспертного содействия при реализации полномочий ЦИК России по обеспечению избирательных прав граждан;

- выработка рекомендаций по определению приоритетных направлений научно-методического обеспечения избирательных комиссий;

- оказание содействия в подготовке методических рекомендаций по вопросам организации избирательного процесса;

- выработка предложений по совершенствованию финансирования избирательных кампаний, а также контроля за формированием избирательных фондов, расходованием средств этих фондов, деятельности контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях;

- осуществление постоянного взаимодействия с научным и экспертным сообществом, политическими партиями, иными общественными объединениями и другими участниками избирательного процесса;

- разработка предложений по осуществлению международного сотрудничества в области избирательных систем;

- оказание экспертного содействия ЦИК России при реализации полномочий по обеспечению равенства политических партий.

Таким образом подводя итог можно с уверенностью утверждать, Центральная избирательная комиссия является основным субъектом государственного управления избирательного процесса. Данный факт обусловлен тем, что она выполняет основные управленческие функции оказывающие государственно-властное воздействие на избирательный процесс. Кроме того, при ЦИК России созданы организации которые обеспечивают эффективность управления и стимулируют участников избирательного процесса добровольно выполнять позитивные требования и нормативные предписания.

ЦИК РФ

Аппарат цик РФ

Контрольно-ревизионная служба

V

Федеральный центр информатизации

Российский центр

обучения избирательным технологиям

Общественный

научно-методический консультативный совет

Рисунок № 1. Структура основного субъекта государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

2. Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»: Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 года № 861 / СЗ РФ, 21.08.1995, № 34, ст. 3443.

3. О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 28.06.1995 № 7/46-11 (ред. от 23.03.2011) // Первоначальный текст документа опубликован не был.

4. Об утверждении Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 31.01.2006 № 169/1100-4 // Первоначальный текст документа опубликован не был.

5. О Контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 25 апреля 2007 г. № 5/45-5* // Первоначальный текст документа опубликован не был.

6. А.А. Вешняков ООН и Международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал Российского права. 2005, №10.

7. Чистобородов, И.Г. Назначение и задачи государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве, М., 2015. № 3(2015). С. 19-22.

8. Чистобородов, И.Г. К вопросу о государственном управлении избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве, М., 2015. № 4(2015). С. 21-25.

9. Чистобородов, И.Г. Принципы государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве, М., 2015. № 5(2015). С. 12-16.

10. Чистобородов, И.Г. Функции государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве, М., 2015. № 6(2015). С. 9-14.