CC BY
45Ю. Б. Носова
Воронежский государственный университет
ФРАНЦУЗСКАЯ МОДЕЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Анализируются положения Кодекса административного судопроизводства Франции, рассматриваются особенности французской модели административной юстиции. К л ю ч е в ы е с л о в а: Кодекс административного судопроизводства, Франция, административная юстиция.
FRENCH MODEL OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: FEATURES OF LEGAL REGULATION
This article analyzes the provisions of the Code of Administrative Procedings of France, discusses the features of the French model of administrative justice.
K e y w o r d s: Code of Administrative Proceedings, France, administrative justice.
Актуальность исследования российскими учеными Кодекса административного судопроизводства Франции обусловлена актуальностью всего комплекса вопросов формирования и функционирования систем административного судопроизводства в государствах, относящихся к одной (романо-германской) правовой системе. Решение указанных вопросов, несмотря на известные различия в политическом, государственном, административном, правовом устройствах России и Франции, определяется общностью возникающих потребностей и средств для их удовлетворения, поэтому опыт другого государства может дать полезные указания отечественным теоретикам и практикам.
Модель административной юстиции Франции во многом послужила основой для формирования систем административного судопроизводства отдельных зарубежных государств или, по крайней мере, оказала существенное влияние на создание административных судов других стран. Некоторые ее категории схожи с институтами находящейся в стадии становления системы административного судопроизводства России, отдельные элементы еще могут быть частично позаимствованы российским законодателем из развитого, проверенного временем и обширной практикой применения, французского законодательства об административной юстиции.
История развития нормативной основы административного судопроизводства Франции богата и специфична, отдельные ее положения можно обнаружить еще в законодательстве конца XVIII в. Становление административной юстиции Франции проходило в свете практической реализации принципа разделения
© Носова Ю. Б., 2016
властей, проявившегося в запрете судьям вмешиваться в деятельность административных органов, а также обсуждать вопрос о законности административных актов. Развитие этой идеи стало основой отделения администрации, осуществляющей непосредственное управление, от администрации, рассматривающей споры в сфере управления. Создание системы специальных органов, рассматривающих и разрешающих административные дела по определенной процессуальной форме и формируемых по судебной модели, и ознаменовало появление административной юстиции во Франции в начале XIX в.
За весь более чем двухвековой период развития система административного судопроизводства Франции подвергалась значительным изменениям, важнейшими из которых были реформирование Государственного Совета, преобразование советов префектур в административные трибуналы, создание административных апелляционных судов, и. наконец, кодификация положений различных нормативных правовых актов в сфере организации и осуществления административного судопроизводства. Результатом такой кодификации стал Кодекс административного судопроизводства, отличительными особенностями которого являются упорядоченность, логичность, системность, комплексность и полнота изложения процессуальных норм.
Свой современный вид Кодекс приобрел в 2000 г. Так, Ордонансом от 4 мая 2000 г. № 2000387 «О законодательной части Кодекса административного судопроизводства» была утверждена законодательная часть Кодекса, а Декретом от 4 мая 2000 г. № 2000-389 «О регламентарной части Кодекса административного судопроизводства» - регламентарная его часть. При этом
статьи законодательной части обозначаются буквой «L», а регламентарной - «R».
Кодекс состоит из вступительной части, излагающей принципы административного судопроизводства, девяти книг, включающих титулы, состоящие из глав, разделов, подразделов, объединяющих статьи, которые в свою очередь могут составлять законодательную или регламентарную части Кодекса.
Книга I Кодекса административного судопроизводства носит название «Государственный Совет» и посвящена раскрытию полномочий верховного органа административной юрисдикции по разрешению споров и полномочий в административной и законотворческой сферах. Кроме того, в Книге I приводятся положения об организации и функционировании Государственного Совета, его составе и структуре, составе отделения по разрешению споров и административных отделений; определяются полномочия отделений; освещаются вопросы национального списка экспертов, организации и деятельности секретариата отделения по разрешению споров, Генеральной ассамблеи и Постоянной комиссии Государственного Совета. Значительная часть законодательных и регламентарных положений Книги I - это положения о службе (вопросы деятельности консультативной комиссии, назначения членов Государственного Совета, повышения по службе, отправления в длительные служебные командировки, делегирования на публичную должность, зачисления в резерв и дисциплины).
Книга II «Административные трибуналы и административные апелляционные суды» определяет полномочия административных трибуналов и административных апелляционных судов по разрешению споров, а также их административные полномочия; устанавливает особенности функционирования административных трибуналов и административных апелляционных судов, их юрисдикционных канцелярий, Высшего Совета административных трибуналов и административных апелляционных судов, Генерального секретаря административных трибуналов и административных апелляционных судов. Значительное внимание уделяется регламентации уставных положений, вопросам о персонале, назначении и подборе кадров административных трибуналов и административных апелляционных судов, оставлении за штатом, повышении по службе, служебных положениях, дисциплинарных мерах.
В Книге III «Компетенция» раскрывается компетенция административных судов по рассмотрению дел в первой инстанции (предметная подсудность и подсудность по территориальному основанию), подсудность судов апелляционной
инстанции (предметная и территориальная), компетенция Государственного Совета как кассационной инстанции. Особое место среди норм Книги III занимают установления, касающиеся подсудности связанных между собой требований (относящихся к компетенции административного трибунала и Государственного Совета, компетенции двух административных трибуналов или двух административных апелляционных судов), а также положения об урегулировании вопросов о подсудности.
Содержание Книги IV «Возбуждение дела в суде первой инстанции» составляют положения о подаче возбуждающей дело жалобы (представлении жалобы, прилагаемых документов, сроках подачи жалоб), о представительстве в административных трибуналах, административных апелляционных судах и Государственном Совете, о юридической помощи.
Книга V «Вынесение решений по срочным вопросам» содержит нормы о процедуре вынесения таких решений, способах их обжалования, различные и особые положения, применяемые к конкретным спорам (по делам о заключении контрактов и осуществлении закупок, в области налогообложения, области аудиовизуальных средств связи), а также регламентирует специальный порядок о приостановлении, требование о котором сопровождает жалобы государственного представителя, направленные против актов коммун или в области градостроительства и защиты окружающей среды.
В Книге VI «Рассмотрение дела в суде» отсутствуют законодательные установления, содержатся только следующие регламентарные положения: о подаче меморандумов, иных документов, в том числе посредством электронной коммуникации; регистрации жалобы; назначении докладчика; извещениях о различных процессуальных действиях; заседании; требованиях о приведении в соответствие и вынесении предупреждения, прекращении разбирательства. Значительное внимание уделяется вопросам назначения экспертизы (количеству и порядку назначения экспертов, проведению экспертизы, отчету об экспертизе, расходам на экспертизу); выезда на место; расследования (процедуре, протоколу и расходам); другим мерам судебного разбирательства; разрешению вопросов, возникающих при судебном разбирательстве (заявлению ходатайств и вступлению в дело); возобновлению производства по делу и избранию нового адвоката; дезавуированию и отказу от исковых требований.
Книга VII «Решение» посвящена таким вопросам, как: внесение решения в список дел, слушаемых судом; самоотвод и отвод; проведение заседания и постановление судебного
решения; объявление решения; разграничение подведомственности между административными и судебными юрисдикционными органами (запрос Трибунала по конфликтам, преюдициальному вопросу, приоритетному вопросу о конституционности); медиация. Кроме того, весомое место занимают нормы об особенностях разрешения налоговых споров, избирательных споров, нарушений в сфере путей сообщения, споров об обязанностях покинуть французскую территорию и постановлениях о препровождении за государственную границу, споров об отказе во въезде на французскую территорию в качестве беженца, споров о праве на жилище и урбанистических споров, споров о местах остановки передвижных местонахождений путешествующих людей, исков о дискриминации и пр.
В Книге IX «Исполнение судебных решений» охарактеризованы принципы исполнения судебных решений, вынесения решения об обеспечении исполнения решения, положения об астрэнте.
Содержание Кодекса административного судопроизводства отличается тем, что в ряде его статей содержатся ссылки или даже выдержки из других, чаще всего кодифицированных актов, таких как: Оборонный кодекс; Кодекс о въезде и пребывании иностранцев и реализации права на убежище; Уголовный кодекс; Избирательный кодекс; Монетарный и финансовый кодекс; Строительный и жилищный кодекс; Почтовый и телекоммуникационный Кодекс; Спортивный кодекс; Научный кодекс; Трудовой кодекс и др.
Еще одной отличительной особенностью Кодекса административного судопроизводства является то, что закрепление большинства институтов в соответствующих разделах дополняется положениями, касающимися особенностей применения отдельных норм в Новой Каледонии, Французской Полинезии и других заморских владениях Франции, что обусловлено известной спецификой осуществления государственной власти на таких территориях.
Среди наиболее значимых достижений последовательного развития французского законодательства об административном судопроизводстве следует отметить фиксацию в Кодексе таких принципов административного судопроизводства, как приоритет коллегиального рассмотрения дел, отсутствие у жалобы приостанавливающего действия, состязательность процесса и др.
Заслуживают внимания положения Кодекса о наличии у Государственного Совета компетенции не только по разрешению споров, но и полномочий в административной и законотворческой сферах. Так, на Государственный
Совет возлагаются обязанности постоянной группы по инспектированию административных юрисдикционных органов (А№с^112-5). Инспекционная группа контролирует организацию и функционирование юрисдикционных органов, может формулировать для них любые полезные рекомендации, что способствует распространению положительных практик, направленных на совершенствование выполнения задач, возложенных на юрисдикцион-ные органы (ArticleR112-1). Кроме того, при возникновении в процессе разрешения дела нового правового вопроса, представляющего серьезную трудность, административный трибунал или административный апелляционный суд передает материалы дела Государственному Совету для дачи заключения (Атс^113-1). Государственный Совет также дает заключение на законодательное предложение (Атс^123-1). Члены Государственного Совета могут участвовать в работе комиссий судебного или административного характера, образованных при публичных администрациях, учреждениях или предприятиях, а также при международных организациях (ArticleR137-1). Такие не типичные для судебных органов функции демонстрируют особую значимость Государственного Совета не только как высшего суда, разрешающего административные споры, но и как ключевого государственного органа, осуществляющего важнейшие полномочия в административной и законотворческой сферах, а также управление в системе органов административной юстиции.
Определенный интерес вызывают положения Кодекса о порядке назначения членов Государственного Совета (Агйс^133-1 - АШс^133-7), повышения их по службе (ArticleR134-1 -ArticleR134-8), которые устанавливают прозрачные, понятные и справедливые процедуры, способствующие замещению должностей достойнейшими кандидатами. Назначение и подбор кадров в корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов также отличаются строго регламентированными и четкими процедурами, одной из которых является конкурс ^^^233-8 - ArticleR233-14).
Весьма необычными для российских представлений о возможных вариантах устройства и состава государственных органов могут показаться институты сверхштатных государственных советников ^тс^^!^ - ArticleL121-8) и сверхштатных мастеров запросов Государственного Совета ^^^133-9 - ArticleL133-12). Вместе с тем привлечение к временному выполнению обязанностей члена органа административной юстиции лица из «внешней среды» может быть очень полезным в некоторых случаях.
Характерным для законодательства об административном судопроизводстве Франции является также обязательность по общему правилу участия в процессе представителей сторон. Так, жалобы и меморандумы под страхом признания неприемлемыми должны быть представлены в административный трибунал адвокатом, адвокатом при Государственном Совете и Кассационном Суде либо судебным поверенным, практикующим в пределах соответствующего округа (ArtideR431-2); представительство в апелляционном суде должно осуществляться адвокатом либо адвокатом при Государственном Совете и Кассационном Суде (ArticleR431-11), а в Государственном Совете - адвокатом при Государственном Совете (ArticleR432-1). На исключительные случаи, указанные в Кодексе, положения об обязательности представительства не распространяются (например, при обращении в административный трибунал по спорам по вопросам прямых налогов(ArticleR431-3) в административный апелляционный суд с жалобой о превышении полномочий (ArticleR431-11), в Государственный Совет по вопросам избирательного права (ArticleR 432-2) и др.). Кроме того, государство освобождается от привлечения адвоката при предъявлении требований, предоставлении возражений на жалобу либо при вступлении в процесс ^^^431-7, ArticleR431-12, ArticleR432-4).
Особо выделяется в Кодексе институт вынесения судом решения по срочным вопросам (аналог российского института мер предварительной защиты). Так, в случаях обращения в суд с требованием об аннулировании или изменении административного решения судья по срочным вопросам, получив ходатайство с таким смыслом, может приказать приостановить исполнение этого решения или некоторых его правовых последствий, если это оправдано неотложными обстоятельствами и на стадии судебного следствия определенно дает основание для серьезных сомнений в части законности этого решения (Дтс^521-1).
Что касается самого судебного разбирательства, вынесения и исполнения судебного решения, обращают на себя внимание и могут
быть весьма полезны практике любого судебного органа следующие положения Кодекса: суд может потребовать от одной из сторон представить в сводном меморандуме выводы и средства правовой защиты, ранее представлявшиеся в ходе рассмотрения дела, сообщив, что если это приглашение будет оставлено без внимания, то неподтвержденные требования или доводы могут считаться отклоненными (ArticleR611-8-1); в конце заседания любая из сторон может передать председателю присутствия, разрешающего дело, записку о содержании выносимого решения (ArticleR731-4); суд может наложить на подателя жалобы, которую он считает злоупотреблением права на судебную защиту, штраф, размер которого не может превышать 3000 евро (ArticleR741-12 Е); по требованию стороны, юрисдикционный орган в выносимом им решении может снабдить приказ астрэнтом ^^^9111-3).
Отдельного внимания заслуживают также специальные положения Кодекса, касающиеся вопросов разграничения подведомственности между адмнистративными и судебными юрисдикционными органами, споры о которой разрешаются специализированным органом -Трибуналом по конфликтам (ArticleR771-1 -ArticleR771-2), а также нормы о возможности урегулирования трансграничных споров, т.е. споров, в котором одна из сторон имеет домицилий или постоянное местонахождение в государстве - члене Европейского союза, а другая - во Франции, - посредством медиации (ДШс^771-3 - ArticleL771-3-2).
Вышеуказанными достоинствами и феноменами, безусловно, не исчерпывается содержание Кодекса административного судопроизводства Франции. Опираясь на достижения сравнительно-правовой науки и ознакомившись с текстом анализируемого нормативного акта, исследователи вопросов организации и функционирования систем административного судопроизводства смогут найти еще немало положений, отражающих сущность административной юстиции в целом, и демонстрирующих специфику разрешения административных правовых споров в различных государствах в частности.
Воронежский государственный университет Носова Ю. Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права, доцент кафедры административного и муниципального права e-mail: yulia_sh81@mail.ru тел.: 8(473)220-84-74
Voronezh State University
Nosova Yu. B., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Labor Law Department, Associate Professor of the Administrative and Municipal Law Department e-mail: yulia_sh81@mail.ru tel.: 8(473)220-84-74
