CC BY
400УДК 342.9
Слепченко Вероника Андреевна Российский государственный университет правосудия
Ростовский филиал
Факультет подготовки специалистов для судебной системы (юридический)
Россия, Ростов-на-Дону veronika_netkach@hotmail .com Slepchenko Veronika Andreevna Russian State University of Justice
Rostov branch
Faculty of training of judicial professionals (Faculty of Law)
Russia, Rostov on Don
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И В РОССИИ Аннотация: в данной статье исследуются модели организации административной юстиции в зарубежных странах: Франции, Германии, Украине, Великобритании, США. Автор сравнивает российскую модель административной юстиции с зарубежными моделями, указывает на достоинства и недостатки, предлагает изменения в системе органов, осуществляющих административное судопроизводство.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административная юстиция, кодекс административного судопроизводства, административные суды, административная юстиция зарубежных стран, квазисудебные органы.
SOME ASPECTS OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN FOREIGN COUNTRIES AND IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation: this article explores the models of the organization of administrative justices in foreign countries: France, Germany, Ukraine, UK, USA. Author compares
russian model of administrative justice and foreign models, shows the advantages and disadvantages, proposes changes in the system of the organs of administrative justice. Key words: administrative proceedings, administrative justice, code of administrative proceedings, administrative courts, administrative justice of foreign countries, quasi-judicial bodies.
В связи с проводимыми в России реформами административного судопроизводства актуальным является изучение аналогичных правовых институтов в зарубежных странах с целью выявления существующих недостатков и возможных способов их устранения, а также формирования предложений по совершенствованию административного процессуального законодательства.
Прежде всего, необходимо отметить, что понятие административной юстиции в зарубежных странах, как и в России, неоднозначно. Так, Ж. Марку отмечает, что административная юстиция - это судопроизводство, осуществляемое судебным органом, принимающим решения по жалобам на акты, принятые административными органами, или на действия административных органов, при том что такие решения принимаются на основании материальных и процессуальных норм, полностью или частично отличающихся от норм, обычно применяемых судами при разрешении споров между физическими лицами [1, c. 37]. Полагаем, что административная юстиция является достаточно широким понятием и включает в себя не только деятельность суда, но и других органов. Так, под административной юстицией предлагаем понимать совокупность элементов, направленных на защиту прав, свобод, законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также на контроль за законностью и обоснованностью осуществления публичных полномочий, и включающих в себя как административное судопроизводство, так и административные процедуры, осуществляемые органами власти.
На сегодняшний день существует несколько классификаций моделей административной юстиции. Соловьев А.А. и Опалев Р.О. указывают, что наиболее часто зарубежные ученые выделяют три модели: английскую, французскую и немецкую [2, а 19]. Зеленцов А.Б., в свою очередь, классифицирует модели по критериям специализации юрисдикционных органов и приоритетной цели деятельности этих органов. По первому критерию ученый выделяет модель специализированных административных судов, включая в нее немецкую и французскую модель, и модель юрисдикции общих судов [3, а 39]. Рассмотрим данные модели более подробно.
Французская и немецкая модель отличаются существованием специализированных административных судов. Как отмечает Зеленцов А.Б., их необходимость обусловлена различием частного и публичного права, гражданско-правового и административного спора [3, а 39]. Также в большинстве развитых стран, принадлежащих к данным моделям административной юстиции, действуют отдельные процессуальные законы, регламентирующие судопроизводство, например, Федеральный закон Германии от 21 января 1960 года «Об административном судопроизводстве», Закон Испании от 13 июля 1998 года № 29/1998 «Об административном судопроизводстве» и т.д.
Согласно принципу разделения властей законодательная, исполнительная и судебная ветви власти независимы и не подчиняются друг другу. Французская модель основывается на том, что в ходе разрешения административных споров происходит оценка действий или бездействия административных органов, которые являются специальными субъектами права, следовательно, данная оценка должна происходить в самой системе исполнительной власти. Судопроизводство в данном случае осуществляется административными трибуналами общей и специальной административной юрисдикции.
Так, на сегодняшний день во Франции действуют две независимые системы судов - суды общей юрисдикции и административные суды, при этом
последние входят в систему исполнительной власти. Возглавляет систему административных судов Государственный совет, являющейся первой, апелляционной, кассационной инстанциями по различным категориям дел и осуществляющий судебный контроль. Помимо осуществления правосудия, данный орган обладает широким рядом иных полномочий. Так, например, Государственный совет участвует и законодательной деятельности - даёт заключения, формулирует позиции и предложения по внесению изменений, готовит и составляет акты по направленным запросам и пр.
Ниже существуют административные апелляционные суды, административные суды и специализированные административные суды. К последним относятся финансовые суды, Национальный суд по вопросам права убежища и т.д. Административным судам подсудны все административные споры за исключением тех, которые законодательством отнесены к ведению другого суда. Решения обычно выносятся коллегиально либо в случае значительных дел - пленарно. Административные суды и административные апелляционные суды также осуществляют консультативные функции. Среди специализированных судов необходимо выделить финансовые, которые включают Счетную палату, региональные и территориальные счетные палаты, Суд бюджетной и финансовой дисциплины. В компетенцию Счетной палаты входит апелляционное рассмотрение решений нижестоящих палат, а также проверка финансовой отчетности государственных органов. Региональные счетные палаты полномочны рассматривать бухгалтерскую отчетность государственных органов на соответствующей территории, аналогичной компетенцией обладают территориальные счетные палаты. Суд бюджетной и финансовой дисциплины в свою очередь рассматривает дела о привлечении к ответственности должностных лиц [4]. Также необходимо отметить, что французское судопроизводство подразделяется на несколько видов в зависимости от типа оспариваемого акта и характера требований потерпевшего. Во-первых, судопроизводство общего характера, в рамках которого оспариваются административные акты. Во-вторых, репрессивное
судопроизводство, применяемое в спорах, связанных с государственным имуществом, серьёзными административными правонарушениями и дисциплинарными взысканиями. В-третьих, производство о толковании или оценке законности, применяемое по запросам судов общей юрисдикции. В-четвёртых, производство по аннулированию, в котором суд полномочен отменить полностью или частично административный акт [5, а 793].
Немецкая модель основывается на существовании отдельной ветви судов, не входящих в систему судов общей юрисдикции. При этом такое обособление обусловливается независимостью от исполнительной власти и разделением публичных и частных интересов. Соответственно, отличием от французской модели является отнесение административных судов к судебной власти, а не исполнительной.
Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. в ст. 19 ч.4 устанавливает, что в случае нарушения публичной властью прав какого-либо лица, последнее имеет право обратиться в суд. Если не установлена иная подсудность, компетентными являются общие суды [6]. Отношения в сфере административного судопроизводства регулирует закон Германии «Об административном судопроизводстве» от 21 января 1960 г.
Административная юрисдикция осуществляется независимыми судами, отделёнными от административных органов. Система административных судов включает в себя Федеральный административный суд, Высшие административные суды земель и Административные суды земель. Они являются независимыми. По общему правилу административные суды земель рассматривают все споры за исключением тех, которые входят в компетенцию других судов, и которые носят конституционный характер. Высшие административные суды земель в свою очередь осуществляют апелляционный пересмотр актов административных судов, а также выступают в качестве первой инстанции по определённым категориям дел. Например, высшие административные суды выносят решения в первой инстанции по спорам, связанным со строительством, эксплуатацией и реконструкцией
электростанций, использующих печи для твёрдого, жидкого или газообразного топлива с тепловой мощностью печи более 300 мегаватт. Федеральный административный суд осуществляет кассационный пересмотр актов первой и второй инстанций и рассматривает определенные дела по первой и последней инстанции. Например, суд выносит решение в первой и последней инстанции по публично-правовым спорам, не имеющим конституционного характера, между Федерацией и землями, а также между отдельными землями, по спорам, связанным с высылкой, и пр. Также необходимо отметить, что судебная система Германии включает в себя иные суды, которые полномочны рассматривать некоторые категории административных дел, например, социальные суды, финансовые суды и пр. Отличительной особенностью административного судопроизводства Германии является активная роль суда, заключающаяся в его инициативе по сбору доказательств [7].
В рамках исследования административной юстиции зарубежных стран необходимо обратить внимание на страны бывшего СССР. Так, в Украине основополагающим актом в рассматриваемой сфере является Кодекс административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 №°2747-^, определяющий юрисдикцию и полномочия административных судов и устанавливающий порядок осуществления судопроизводства. КАС Украины закрепляет, что задачей административного судопроизводства является справедливое, беспристрастное и своевременное решение судом споров в сфере публично-правовых отношений с целью эффективной защиты прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц от нарушений со стороны субъектов властных полномочий. Основными органами, рассматривающими дела между органами власти и гражданами являются административные суды, являющиеся специализированными и входящими в систему общей юрисдикции. Различают местные административные суды, апелляционные административные суды. Также административные дела рассматривает Верховный суд [8]. В числе особенностей процесса можно отметить активную роль суда, презумпцию вины административного органа. В
науке также указывается на необходимость принятия законов об административной процедуре [9, а 805-816]. Кроме того, Верховной Радой Украины рассматривался проект закона об административных процедурах, однако он был снят с рассмотрения [10].
Определённый интерес представляет другая модель организации административной юстиции - англосаксонская, которая применяется в США, Великобритании, Канаде, Австралии и др.
Основным актом, регулирующим рассматриваемые общественные отношения, в Великобритании является Закон Великобритании от 2007 г. «О Трибуналах, Судах и правоприменении». В настоящий момент в Великобритании действует система трибуналов, представляющих собой квазисудебные органы и занимающих промежуточное положение между исполнительной и судебной властью. Данные органы предназначены для решения широкого спектра споров, в основном, между лицом и государством. Основными элементами данной системы являются трибуналы первого уровня и высшие трибуналы, состоящие из нескольких палат. Трибуналы могут пересматривать свои решения не только по заявлениям лиц, но и по собственной инициативе. Также решения трибуналов могут быть обжалованы в суд. Высший трибунал наделён правом создания прецедентов, обязательных для трибуналов первого уровня [11]. Помимо данных органов в систему административной юстиции Великобритании входит Административный суд, являющийся специализированным судом в отделении королевской скамьи Верховного суда, и обладающий компетенцией, в частности, пересматривать решения судов, трибуналов, других органов и пр. [12]. Определённой компетенцией в сфере административного судопроизводства обладают также Апелляционный суд, Верховный суд, Суды графств, Суд короны и Суды магистратов.
Основополагающим актом, регулирующим административную юстицию в США, является Закон «Об административных процедурах» 1946 г., а также аналогичные законы штатов. А.А. Соловьёв и Р.О. Опалев отмечают, что
значительную роль в рассматриваемой сфере играют административные агентства, к которым относятся любые представители власти США независимо от того, находится ли он в подчинении другого агентства или нет за исключением органов по иностранным делам и военных, Конгресса, органов правосудия, органов управления столичным округом, законодательных органов штатов [2, с. 68-69]. Данные агентства подразделяются на исполнительные и независимые. Основным признаком первых является то, что в их главе стоят должностные лица, назначаемые Президентом и несущие перед ним ответственность. Независимые административные агентства, в свою очередь, создаются Конгрессом для регулирования различных сфер общественной жизни.
Данный орган включает в себя административного судью, обладающего достаточно специфическим статусом. Караманукян Д.Т. определяет данного субъекта как должностное лицо административного агентства, обладающего юридической независимостью, на которое возложена обязанность по рассмотрению споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией [13, а 71]. Соответственно, рассмотрение споров между гражданами и органами осуществляется в основном непосредственно самими административными агентствами в лице судей, представляющих собой специальных, независимых экспертов. При этом они подконтрольны общим судам [14].
Судами общей юрисдикции рассматриваются дела по жалобам на законность решений и действий административных органов и должностных лиц, при этом основным направлением является проверка на конституционность. Как мы ранее указывали, суды общей юрисдикции осуществляют контроль над решениями и действиями административных органов. Л.В. Карасаева различает статутный контроль, легализованный законодательством, и нестатутный, выражающийся в вынесении прерогативных приказов: «хабеас корпус» (требование освобождения из-под стражи незаконно задержанного), «мандамус» (требование исполнения обязанностей),
«инджанкшн» (запрет на совершение действий). Данный перечень не является исчерпывающим, суд может выносить и другие различные приказы [15, а 19].
Итак, разрешение административных споров в зарубежных странах осуществляется специализированными судами, судами общей юрисдикции, квазисудебными органами, функционирующими как в системе судебной, так и исполнительной власти. Соответственно, органы административной юстиции достаточно различны как по своей сущности, так и по объёму компетенции.
В России на сегодняшний день административное судопроизводство регулируется специальным актом - Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ. При этом административное судопроизводство, осуществляемое арбитражными судами, является предметом регулирования Арбитражного процессуального кодекса. Принятие КАС РФ породило достаточно много дискуссий по вопросам целесообразности его существования, идентичности ГПК РФ и многое другое. По нашему мнению существование отдельного акта, посвященного административному судопроизводству, является необходимым в силу специфики регулируемых им отношений. Полагаем, что КАС РФ не был создан ранее прежде всего по историческим причинам. Как известно, идеология СССР не признавала возможности каких-либо жалоб на государственные органы, и как следствие, административная юстиция в XX веке практически не развивалась. В 1964 был принят ГПК РСФСР, регламентирующий, в частности, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. И современный законодатель воспринял такую модель регулирования, включив в ГПК РФ производство по делам, возникающим из публичных отношений. Однако, как мы видим, зарубежный опыт стран романо-германской правовой семьи показывает наличие отдельного акта, посвященного административному судопроизводству, что мы оцениваем положительно. Учитывая специфику административных дел, их рассмотрение должно происходить в рамках административной процессуальной формы,
отличающейся от гражданской. В силу этого принятие КАС РФ является шагом вперед в развитии российской административной юстиции.
Как мы ранее указывали, административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Данный подход подвергается критике. На законодательном уровне были попытки создания системы административных судов, однако они не увенчались успехом. Проанализировав модели организации административной юстиции в зарубежных странах, мы пришли к выводу о том, что наиболее подходящей для российских условий будет немецкая модель, предусматривающая отдельную систему административных судов. Полагаем, что разрешение спора о праве должно осуществляться в рамках судебной власти, а не исполнительной, как во Франции, Великобритании. Безусловно, нельзя исключать возможности рассмотрения спора в органе, который относится к исполнительной власти, например, комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Однако основным органом, предназначенным к разрешению споров, должен быть суд. При этом создание специализированных судов будет способствовать более узкой квалификации судей, качественному разрешению споров, а также снижению нагрузки на суды общей юрисдикции.
Список литературы:
1. Марку Ж. Структура административной юстиции: опыт применения различных моделей // Роль административной юстиции в защите прав человека: международный экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. - М., 2010.
2. Соловьёв А.А., Опалев Р.О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: монография. - М., 2017.
3. Зеленцов А.Б. Модели административной юстиции в современном мире и особенности ее организации в России // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. - 2015. - № 8 (12).
4. Кодекс административной юстиции Франции [Электронный ресурс] //
URL:
https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933 (дата обращения 10.10.2019).
5. Беше-Головко К. Административная юстиция во Франции: вопрос развития правового государства // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно -процессуального законодательства. - Воронеж, 2013.
6. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/germa ny/german-r.htm (дата обращения: 12.10.2019).
7. Кодекс административного судопроизводства Федеративной Республики Германии [Электронный ресурс] // URL: https://germanlawarchive.iuscomp.org/?p=292 (дата обращения 12.10.2019).
8. Кодекс административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 №2747-IV [Электронный ресурс] // URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15 (дата обращения 12.10.2019).
9. Куйбида Р.А. Становление и особенности административной юстиции в Украине // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. - Воронеж, 2013.
10. Официальный сайт Верховной Рады Украины [Электронный ресурс] // URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66064 (дата обращения: 12.10.2019).
11. Закон Великобритании о трибуналах, судах и правоприменении 2007 года [Электронный ресурс] // URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/15/contents (дата обращения: 12.10.2019).
12. Объединенный сайт правительственных ведомств и других органов [Электронный ресурс] // URL: https://www.gov.uk/government/organisations/hm-courts-and-tribunals-service/about (дата обращения: 12.10.2019).
13. Караманукян Д.Т. Институт административного судьи как элемент административной юстиции США // Вестник Омской юридической академии. Т. 14. 2017. № 1.
14. Сайт Правительства США [Электронный ресурс] // URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2010-title5/html/USCODE-2010-title5-partI-chap5.htm (дата обращения: 12.10.2019).
15. Карасаева Л.В. Административное право зарубежных стран (США, Канада): учебное пособие [Электронный ресурс].- СПб.: СЗФ РПА Минюста России, 2015 //URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=36597836 (дата обращения: 12.10.2019).
