CC BY
121
Казачкова Земфира Мухарбиевна
доктор юридических наук, профессор, Всероссийский государственный университет юстиции (e-mail: zem7900@yandex.ru)
Быкодорова Любовь Валерьевна
кандидат юридических наук, доцент, Арбитражный суд Ставропольского края (тел.: +78652714060)
Административные трибуналы Великобритании: этапы становления и развития
В статье рассмотрены этапы построения административной юстиции в Великобритании. Показаны этапы становления и развития административных трибуналов. Проанализированы работы зарубежных исследователей в данном контексте, показаны метаморфозы принципа разделения властей по мере укрепления системы административных трибуналов в Великобритании. Исследованы ключевые факторы, лежавшие в основе эволюции административных трибуналов, роль промышленного развития, влияние социального государства на концепцию развития административных трибуналов.
Ключевые слова: административная юстиция, принципы административной юстиции, эффективность административной юстиции, прозрачность административной юстиции, административный трибунал.
Z.M. Kazachkova, Doctor of Law, Professor, All-Russian State University of Justice; e-mail: zem7900@ yandex.ru;
L.V. Bykodorova, Master of Law, Assistant Professor, Arbitration Court of Stavropol Region; tel.: +78652714060.
Administrative tribunals in Great Britain: stages of forming and development
The purpose of this article is considering of different stages of forming of administrative justice in the United Kingdom. The article describes the stages of forming and development of administrative tribunals. The important works of foreign thinkers are analyzed in this article; the metamorphosis of the principles of distributing of the state power in this field is the key question of this article. The basic and key factors of the development of the system of administrative tribunals' are analyzed in this article, the role of industrialization in this process and influence of social state on the concept of administrative tribunals.
Key words: administrative justice, principles of administrative justice, efficiency of administrative justice, transparency of administrative justice, administrative tribunal.
Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ, развитие новой модели Верховного Суда РФ актуализируют исследовательский и практический интерес к различным вопросам разрешения административных дел. В этой связи своеобразный ренессанс переживает интерес к зарубежному опыту поиска и нахождения эффективных моделей административного судопроизводства с учетом базисных основ функционирования государства, обеспечения единства ветвей власти при соблюдении принципа разделения властей. Наше внимание привлек в данном контексте опыт Великобритании, история административных юрисдикционных учреждений
которой, как в зеркале, отражает противоречия согласования публичных и частных интересов, поиск и нахождение эффективных способов разрешения самой многочисленной категории дел - административных дел.
Юридическая грамматика административной юрисдикции не является универсальной. Учреждения, которые представляют эту систему, называются в различных странах по-разному, для обозначения данного института используется множество коннотаций. Например, в Великобритании, это трибуналы [1], в Финляндии и Швеции - административные суды [2]. Но то, что их объединяет, это нацеленность на гласное, доступное, эффективное разреше-
148
ние споров в сферах, с которыми простой гражданин соприкасается чаще всего. Это вопросы защиты экономических, социальных, информационных, миграционных прав.
Сам термин «трибунал» в качестве специально учрежденного органа для разрешения споров происходит от позднесредневекового английского, или от древнего французского, или от латинского термина «tribunal», имеющего значение места, где располагался магистрат, суд, либо специальной трибуны, откуда граждане могли защищать свои права [3].
В российском праве слово «трибунал» имеет значение учреждения, создаваемого в чрезвычайных условиях и с чрезвычайными функциями. В зарубежном праве этот термин означает самое заурядное, обычное учреждение, но при этом роль трибуналов настолько возросла, что их деятельность широко освещается специализированными изданиями, внимательно следящими за правоприменительной практикой, правовой статистикой в данном сегменте общественных отношений [4].
Часто, характеризуя трибунал, исследователи применяют такие возможные его характеристики, как административный, правительственный, министерский, специальный трибунал. Но если при этом речь идет о трибуналах, учрежденных на основе специальных статутов, наделенных специальными полномочиями, то употребляется терминология «статутных» трибуналов [5, p. 8]. В рассматриваемом нами случае трибунал - это структурная единица системы административной юстиции.
Развитие трибуналов прошло через несколько эволюционных этапов от почти полного отрицания их роли, от состояния «плавающего» объекта в пространстве между судебной и административной системой до легального вхождения их в систему административного правосудия.
Как специфическая часть правовой системы Великобритании трибуналы - это правовая инновация XX в. В этом качестве это слово впервые было использовано в Акте о военной службе 1916 г. (Military Service Act), легитимировавшем сто лет назад необходимые в условиях военного времени военные трибуналы [6]. Акт устанавливал правовые рамки создания особых военных трибуналов [7].
Спустя много лет о трибуналах, которые прошли столь серьезную эволюцию, высказываются различные государственные деятели, политики, ученые, подчеркивая их важную роль в правовой системе современной Великобритании. Вот как образно об этой эволюции высказалась баронесса Хейл, входящая в десятку ведущих британских юристов, ныне являющаяся судьей Высокого суда: «Трибуналы -
ключевые элементы в многогранной административной системе правосудия. Трибуналы были однажды приняты во внимание с самыми глубокими подозрениями, но в настоящее время они представляют собой существенную часть нашей системы правосудия» [8].
Впрочем, такие качественные изменения не могли не модернизировать всю правовую систему!
Что же послужило исходным пунктом становления и развития административных трибуналов, какой фактор стал ключевым в данном процессе?
Ответ на этот вопрос связан с растущим влиянием специализированных судов. Для Великобритании, как и для многих других государств, существование специализированных судов, действующих параллельно с обычной судебной системой, - явление отнюдь не новое. Рыцарские, церковные, военные суды -очевидные примеры этого многогранного явления.
В XVII в. рассматривались таможенные и акцизные споры. Однако происхождение административных трибуналов, по мнению многих ученых, связано не просто с линейной эволюцией специализированных феодальных судов. Их ренессанс обусловлен в большей степени индустриальным развитием современных государств.
Так, по мнению профессора Г. Дрюри (С. йгешгу), история административных трибуналов начинается с развития железных дорог в первой половине XIX в. [9]. Аргументация его такова: юридические споры нередко возникали из противоречий в методах ведения торговли монополистами. Количество такого рода споров в последней четверти XIX в. выросло в связи с укрупнением железнодорожных компаний. Такие споры разрешались в обычных судах. Но судьи иногда находили для себя неудобным разбирать споры в этой незнакомой и технически сложной области.
В 1873 г. проблема разрешилась: в Великобритании была создана специальная Комиссия по разрешению подобных административных споров в сфере железных дорог. Это событие явилось следствием принятия Акта о регулировании железных дорог в 1873 г. В 1888 г. данной Комиссии были предоставлены новые полномочия, связанные с возможностью влиять на ценовую политику. Комиссия все чаще собиралась в формате «Транспортного трибунала», аналогичного модели арбитражной комиссии, учрежденной Актом о национальном страховании в 1911 г. [5, р. 16].
Постепенно этот подход разрешения споров в технологически сложных областях стал моделью для дальнейшего развития трибуналов, не
149
утратив своего значения в XX в. и даже в XXI столетии.
Создавались трибуналы и на временной основе, формировались внутренние структуры трибуналов. Так, апелляционная инстанция возникла там, где формировались критические зоны конфликтов: для разрешения споров, связанных с пенсионным обеспечением, занятостью [5, р. 16-17]. Но на протяжении всего этого времени в Великобритании по-прежнему доминировала и сохраняла существенное значение презумпция о том, что правовые споры должны быть предметом рассмотрения в общих судах.
Второй мощный импульс эволюции административных трибуналов был задан постепенным изменением роли самого государства в экономической и социальной сфере. Как отмечают английские исследователи, картина начала меняться после 1906 г., когда либеральное правительство предприняло важные меры для построения государства общего благосостояния, предоставляя пенсии по старости и пособия по безработице. В концептуальном плане стала пересматриваться сама роль государства в экономике, социальной жизни.
Новая система взаимодействия государства и бизнеса, государства и гражданского общества повлияла и на способы разрешения новых конфликтов, которые чаще всего возникали в подсистеме администрирования социальной и экономической жизни.
Так сложилось исторически, что споры, обусловленные социальными вопросами пособий, пенсий, все больше попадали в поле зрения именно административных трибуналов. Первая мировая война лишь подогрела интерес к административному правосудию. Много новых вопросов, требующих недорогой процедуры, появилось в связи с пересмотром прежних схем пенсионного обеспечения для раненых, появлением новых категорий выплат по случаю потери кормильца, воинской повинности.
В 1920-х гг. прошлого века правительственным министерствам были предоставлены новые, предусмотренные законом полномочия, в том числе право апелляции к специализированному трибуналу. Быстрое увеличение количества трибуналов продолжалось в течение всего XX в. Однако ученые обращали внимание на некоторую бессистемность данного процесса.
В начале третьего тысячелетия насчитывалось более шестидесяти разновидностей административных споров, подведомственных трибуналам [9, р. 48].
Ежеквартальные статистические отчеты о деятельности трибуналов фиксируют динамику рассмотрения административных споров по
различным вопросам: социальная защита и защита детства, психическое здоровье, земельные споры, дренаж почв, профессиональный статус, стандартизация и сертификация, благотворительность, авторское и патентное право, разрешительная система, почта и электронные коммуникации, финансовое регулирование и пенсионное обеспечение.
В трибуналах рассматриваются вопросы выдачи лицензий на право ношения оружия, информационных и электоральных прав; вопросы гендерной принадлежности и прав беженцев; вопросы социального страхования; занятости; лиц, ищущих убежище; беженцев; налоговые споры, споры по вопросам регистрации судов. В трибуналах ежегодно рассматривается более полумиллиона административных споров [10]. Так, только в конце 2014 г. насчитывалось около 30000 налоговых дел, которые все еще не были рассмотрены трибуналами [11].
В системе административных трибуналов занято несколько тысяч должностных лиц. Такой сложный предмет исследования породил немало скепсиса по поводу возможности его научного анализа. Как отметила Э. Эванс, «задача описания трибунала порождает проблемы, аналогичные проблеме описания слона» [5, р. 8].
Таким образом, если первоначально развитие трибуналов опиралось на специализацию судов как порождение промышленной революции, то их последующим стремительным развитием управляла новая модель участия государства в экономике, социальной жизни. Речь идет об идеях социального государства, государства всеобщего благоденствия и благосостояния.
В своей полемической книге «Новый деспотизм», изданной в 1929 г., лорд/главный судья Хьюарт сравнивал новые конституционные тенденции с проявлениями монархии Стюартов. Старый деспотизм Стюартов, которому было нанесено поражение, предложил английскому парламенту новый вызов, новый деспотизм, которому еще пока не нанесено поражение. По мнению этого автора, стратегии различаются, но цель одна и та же. Она состоит в том, чтобы подчинить парламент, усилить исполнительную власть за счет ослабления судебной власти [12]. Лорд Хьюарт критиковал размывание не только законодательной, но и судебной власти в результате укрепления административных трибуналов.
Эта книга, одна из самых цитируемых по данному вопросу, разожгла не только академический интерес к данной проблематике, но и в целом дискуссии по концептуальным аспектам административной юстиции. Об этой книге писали и российские исследователи [13].
150
Во-первых, актуализировались вопросы оснований возникновения и развития административных трибуналов, о соотношении случайного и закономерного в их эволюции.
Во-вторых, обсуждался вопрос о целесообразности создания трибуналов на фоне существования судебной власти, судебного контроля.
В-третьих, шли споры о соотношении судебной и исполнительной власти в контексте усиления роли административных трибуналов.
В-четвертых, обсуждались вопросы профессионализации должностных лиц административных трибуналов.
Знаковые вехи в истории английских трибуналов можно проследить на основе трех знаменитых отчетов о деятельности трибуналов. Эти три аналитических отчета сформировали основные черты понимания соответствующих трех главных этапов развития английских трибуналов. Первый из них был сделан Комитетом Дономора в 1932 г.
По мнению британских специалистов, данный отчет не содержал серьезной критики правовых основ трибуналов вследствие смещения акцентов с роли и места трибуналов на проблематику полномочий, делегированных законодательством Великобритании правительству, а от него, опосредованно, трибуналам [5, р. 20].
Речь в данном отчете шла не о судебных учреждениях, а об административных комиссиях, являвшихся придатками системы исполнительной власти, необходимых для разрешения споров в жизненно важных сферах, с которыми рядовой гражданин сталкивается ежедневно.
Второй отчет был представлен Комитетом Фрэнкса через четверть века, в 1957 г. [14]. Этому предшествовало то обстоятельство, что 1 ноября 1955 г. был сформирован данный Комитет, перед которым был поставлен ряд задач. Комитет должен был изучить особенности работы трибуналов в сравнении с общими, обычными судами. Следовало также прояснить процедурные вопросы, в частности в сфере разрешения земельных споров в специализированных трибуналах.
В отчете были отмечены три принципа деятельности трибуналов: открытость, честность и беспристрастность их функционирования. Разумеется, эти принципы аналогичны старым правилам естественного правосудия. Указанные черты, наряду с дешевизной процедуры, доступностью, простотой обращения, подтверждали полезность и необходимость трибуналов, представляющих собой часть механизма администрирования, социально ответственного администрирования. Таким был лейтмотив этого отчета.
Безусловно, для функционирования социально ответственного администрирования
необходима воля парламента. Именно такое взаимодействие создаст правовые основы надлежащего функционирования административных судов. Многие из рекомендаций Комитета Фрэнкса вошли в арсенал последующих реформ. Например, были учреждены Советы трибуналов для надзора за деятельностью трибуналов.
Вместе с тем, не была учтена рекомендация о том, чтобы членов трибуналов назначал Совет трибуналов, а не министры, хотя министры с должной осмотрительностью относились к вопросам ротации должностных лиц трибуналов. Рекомендации затрагивали вопросы квалификации должностных лиц трибуналов, обеспечения доступности и гласности слушаний, реализации права обжалования в Высоком Суде с использованием особой процедуры.
В этом отчете трибуналы были признаны неотъемлемой частью правовой системы Великобритании, была провозглашена новая точка отсчета качественной консолидации административных трибуналов [5, p. 32-33].
В 2001 г. Э. Леггатт (А. Leggatt) представил отчет о состоянии административных трибуналов [1]. Акцент в его отчете был сделан на исследовании эффективности деятельности трибуналов. В этих аналитических материалах была высказана идея о необходимости проведения системной реформы административных трибуналов; принципиальном решении вопроса финансовых основ функционирования административных трибуналов; потребностях структурных преобразований; развитии апелляционной процедуры для сторон административного процесса.
Новый подход окончательно порывал с традицией скептического отношения к административному правосудию. Данный отчет был направлен на придание системных качеств совокупности административных трибуналов.
Высказывались рекомендации о совершенствовании процедурных аспектов, использовании правил доказательственного права, которые характеризуют обычные суды. Отмечалось, что даже в прежнем формате трибуналы предоставляли гражданам существенные возможности защиты их административных прав и интересов. И эти рекомендации постепенно были восприняты. Была учреждена Служба трибуналов, своеобразный департамент трибуналов, как партнер Судебного департамента.
С апреля 2006 г. данная Служба перешла в ведение Департамента по конституционным делам (в настоящее время это Министерство юстиции).
В 2007 г. принят Акт о трибуналах, судах и принудительных действиях (The Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007). Сформированы трибуналы первого и высшего уровня, им
151
приданы общие черты, оформлена логическая и процедурная преемственность.
Но на этом реформы не закончились. В апреле 2011 г. произошло слияние Департаментов трибуналов и судов: сформировался объединенный Департамент судов и трибуналов, патронируемый Короной.
В настоящее время правовые и этические принципы функционирования административ-
ных судов в Великобритании тесно связаны с правозащитной доктриной, в организационно- правовом контексте - с функционированием института омбудсмена [15, р. 22]. Таким образом, вопросы административных трибуналов должны решаться комплексно, с учетом насущных потребностей граждан и исторической повестки самого государства.
1. Leggatt A. Tribunals for Users One System, One Service. Report of the Review of Tribunals. March 2001. Report of the Review of Tribunals by Sir Andrew Leggatt. URL: webarchive. nationalarchives.gov.uk
2. Black C.H. Black's Law Dictionary with pronunciation. Abridged sixth edition. Centennial edition (1891-1991). West Publishing Co., 1999.
3. Oxford Dictionaries Language matters. URL: oxforddictionary.com
4. Introduction to the tribunal system. URL: www.lag.org.uk
5. Evans Ann. The place of public statutory tribunals in the English legal system. URL: www. etheses.dur.ac.uk
6. The Military Service Act 1916. URL: www.1914-1918.net
7. World War One: Military service tribunals and those who did not fight. URL: bbc.com
8. Gillies v Secretary of State for Work and Pensions. 2006. URL: publica-tions.parliament. uk/pa/ld200506/ldjudgmt/jd060126/gillie-1.htm
9. Drewry G. The Judicialisation of «Administrative» Tribunals of the UK: from Hewart to Leggatt. Transylvanian Review of Administrative Sciences. № 28. URL: rtsa.ro
10. Tribunal and gender recognition statistics quarterly: October to December 2015. Ministry of Justice, first published 10 March 2016. URL: www. gov.uk
11. Lord Hewart Gordon. The New Despotism. London: Ernest Benn, 1929.
12. UK tax disputes at record level // Financial Times. International Edition. August 14, 2015. URL: next.ft.com
13. Сажина В. В. Административная юстиция Великобритании: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984; Sazhina V. V. Administrative justice of Great Britain: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 1984.
14. Franks Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, 1957.
15. Sir Ernest Ryder. What makes us special? // Tribunals Journal. Winter. 2015-2016.
152
