CC BY
364
мента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов» // БНА. 2009. № 34.
17. Приказ Минсельхоза России от 06.10.2009 № 466 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицирован-ных организмов» // БНА. 2009. № 51.
18. Приказ Ростехнадзора от 04.09.2007 № 606 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов» // БНА. 2007. № 46.
19. Приказ Минздравсоцразвития России от 19.10.2007 № 657 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготавливаемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации» // БНА. 2008. № 6.
20. БНА. 2007. № 37.
21. БНА. 2005. № 5.
22. БНА. 2006. № 17.
23. См.: Ст. 2 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
24. См.: Ст. 10 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.2000 № 29-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.
25. См.: Гл 15 ФЗ «О лекарственных средствах» от 22.06.1998 № 86-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006.
26. См.: Ст. 12 ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19.07.1997 № 109-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
27. См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 30.10.2006 № 735 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по регистрации изделий медицинского назначения» // БНА. 2006. № 51.
28. См.: Ст. 15 ФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
29. См.: Правила государственной регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации (гостехнадзора) (утв. Минсельхозпродом РФ 16.01.1995) // БНА. 2005. № 5.
30. См.: Приказ МЧС РФ от 29.06.2005 № 500 «Об утверждении Правил государственной регистрации
маломерных судов, поднадзорных Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // БНА. 2005. № 35.
31. См.: Воздушный кодекс Российской федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ.1997. № 12. Ст. 1383; ФЗ от 14.03.2009 № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1260.
32. См.: ФЗ от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348; Постановление Правительства РФ от 18.01.2002 № 26 «О государственной регистрации кормов, полученных из ген-но-инженерно-модифицированных организмов» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 323.
33. Ст. 2 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
УДК 342.9(410)
Е. А. Устюжанинова
ТРИБУНАЛЫ КАК ФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
В статье рассматриваются основы правового статуса трибуналов Великобритании, образующих систему квазисудебных органов по разрешению споров между гражданами, организациями и органами публичного управления в сфере административно-правового регулирования. Исследуются отличительные черты и преимущества трибуналов в сравнении с обычными судами Великобритании. Автор касается также современной реформы системы трибуналов, осуществленной на основе Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г.
The article considers the foundations of legal status of tribunals in Great Britain, constituting the system of quasi-judicial bodies to resolve disputes between citizens, organizations and public authorities in the administrative law regulated field. The distinguishing features and advantages of tribunals as compared to the courts of law in Great Britain are also examined. In addition the author touches upon the present-day reforms made to the tribunal system on the base of Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007.
Ключевые слова: административная юстиция, судебный контроль, публичная власть, квазисудебные органы, трибуналы, преимущества трибуналов, доступность, независимость, открытость, беспристрастность, право обжалования, реформа системы трибуналов, Трибунал первого уровня, Высший трибунал, Совет по административной юстиции и трибуналам.
Keywords: administrative justice, judicial review, public authority, quasijudicial bodies, tribunals, advantages of tribun als, accessibility, independence, openness, impartiality, right of appeal, reorganization of tribunal system, First-tier tribunal, Upper Tribunal, Administrative Justice and Tribunals Council.
© Устюжанинова E. A., 2011
Как известно, в российской науке административного права понятие административной юстиции определяется многоаспектно. Так, по мнению Н. Г. Салищевой и Н. Ю. Хаманевой, основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти [1]. Ю. Н. Старилов считает, что в настоящее время основную тенденцию в формировании судебного контроля за публичным управлением в России можно обозначить как переход от административной юстиции к административному судопроизводству. В современном «правовом мире» административная юстиция выполняет важную функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных норм в системе административного судопроизводства. Административная юстиция - самостоятельная ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления, и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц [2].
Что касается конкретных моделей административной юстиции в различных странах, то они весьма разнообразны. Во французском административном праве данный институт понимается как отдельная ветвь правосудия - административное правосудие, осуществляемое системой специально созданных для этой цели учреждений - административных судов. Англосаксонская модель административной юстиции исходит из того, что акты управления должны подчиняться контролю общих судов. Однако в Англии существуют также многочисленные квазисудебные органы (трибуналы, расследования и т. д.), занимающие промежуточное положение между администрацией и судебной властью, решения которых, тем не менее, также подлежат надзорной юрисдикции, осуществляемой судами. Изучение своеобразного положения указанных органов в правовой системе Великобритании позволило многим отечественным ученым прийти к выводу, что именно трибуналы и расследования представляют собой органы административной юстиции Великобритании [3].
По мнению И. А. Кузовкова [4], трибуналы представляют собой независимые судейские органы, учрежденные парламентом для рассмотрения жалоб на решения, принятые по некоторым категориям дел государственными служащими, а также иными уполномоченными лицами. По своей природе трибуналы сочетают в себе как черты судебных (государственных), так и черты арбитражных органов. В последнее время также появились работы, посвященные административной юстиции Великобритании как судебному пе-
ресмотру действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц [5]. Однако все исследователи сходятся в том, что система трибуналов не входит в состав судебной системы Великобритании [6].
Анализируя современное положение трибуналов, необходимо иметь в виду, что в течение последнего десятилетия правовая система Великобритания подверглась существенным изменениям в связи с конституционной реформой, начатой в 2005 г. [7] До Закона о конституционной реформе 2005 г. были приняты также Закон о правах человека 1998 г. (Human Rights Act 1998) [8], инкорпорировавший в британское законодательство Европейскую конвенцию по правам человека, что еще более усилило роль суда в сфере ограничения возможных злоупотреблений властью, и Правила гражданского судопроизводства 1998 г. (Civil Procedure Rules 1998) [9], явившиеся, в том числе, правовой основой юрисдикции судебного контроля (Judicial Review) за действиями и решениями органов публичного управления Великобритании. В свете принятых мер система трибуналов также нуждалась в принципиальных изменениях, которые и были осуществлены путем принятия Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. (Tribunal, Courts and Enforcement Act 2007) [10]. Однако, прежде чем анализировать сущность реформы системы трибуналов 2007 г., необходимо рассмотреть ее исторические предпосылки.
Считается, что трибуналы появились в Великобритании главным образом в XX в. Уже в 1916 г. В. А. Гаген [11], говоря об организации административной юстиции в Западной Европе, указывал, что английское право не знает административных судов, отличных от обыкновенных судов, которые бы имели общую компетенцию в сфере управления. Однако в виде исключения в Англии есть специальные суды, не зависимые от администрации, которые разрешают некоторые вопросы публичного права. Среди них В. А. Га-ген называет Железнодорожную Комиссию, которая разрешает иски, жалобы по поводу невыполнения железнодорожными компаниями обязательств, возложенных на них законом относительно эксплуатации; наблюдательные суды, учрежденные актом 1876 г. о торговых судах, которые разрешают споры между арматорами и министерством торговли по поводу способности данного корабля плавать; а также об органах власти, которые не называются судами, но тем не менее могут рассматриваться как настоящие административные суды, например Комиссия по обложению налогом.
В. К. Пучинский в 1974 г. отмечал «тенденцию к увеличению количества и расширению сферы деятельности различных административ-
ных трибуналов, иногда формально именуемых судами» [12], а также то, что на протяжении XX в. объем работы этих учреждений непрерывно возрастает. Это учреждения, которые являются более гибкими, оперативными, чем суды, органами. Анализ деятельности трибуналов даже позволил ему сделать вывод о том, что «издавна рекламируемая в Англии идея о праве каждого человека искать защиты нарушенных интересов в обычных британских судах терпит явный урон в связи с развитием административной юстиции»
[13].
В английской юридической литературе [14] отмечается, что впервые принцип разрешения вопросов права исключительно судом был нарушен для обеспечения более эффективного взимания таможенных сборов. Выполнение судебных функций было возложено на Уполномоченных по таможенным и акцизным сборам (Commissioners of Customs and Excise) статутами, датируемыми 1660 г. Закон о пенсиях по достижении преклонного возраста 1908 г. (Old Age Pensions Act 1908) и Закон о национальном страховании 1911 г. (National Insurance Act 1911) создали новый вид трибуналов: Закон 1908 г. учредил местные пенсионные комитеты (local pensions committees) для разрешения споров в данной сфере с правом обжалования их решений в Совет по местному самоуправлению (Local Government Board), а Закон 1911 г., явившийся во многом прототипом современного английского законодательства по социальному обеспечению, предусматривал обжалование относительно страхования от безработицы в третейский суд (court of referees) с дальнейшим правом апелляции арбитру (umpire). Хотя в начале века использовались различные методы урегулирования споров, но модель, существующая в сфере страхования от безработицы, была вскоре признана самой удачной, и трибуналы в других областях создавались по ее типу.
Требования к трибуналам впервые были определены Комитетом по министерским полномочиям, созданным под председательством Лорда Дономора (Lord Donoughmore) в связи с наметившейся тенденцией усиления влияния исполнительной власти, что выразилось в росте делегированного законодательства, предоставлении гражданским служащим полномочий по принятию решений, носящих квазисудебный характер, и возможности избегать судебного контроля над принятыми решениями. В своем докладе, опубликованном в 1932 г., Комитет обратил внимание на необходимость соблюдения трибуналами принципов естественного правосудия (Natural Justice), выделил такие виды решений, как судебные, квазисудебные и административные, и определил три типа трибуналов [15].
Комитет считал, что там, где возможно, судебные решения должны выноситься судами. Вынесение квазисудебных решений должно возлагаться на органы, отличные от судов. Подобный метод обычно быстрее и дешевле. Он менее техничен и, находясь за пределами традиций судов, менее формален. Кроме того, в этом случае обстоятельства дела рассматриваются специалистами в той сфере, к которой относится спорный вопрос. Конечно, эти характеристики делают трибуналы менее совершенным инструментом для установления фактов, чем обычные суды, что и служит основанием для возражений. Более важно, утверждают противники данного метода, то, чтобы свершилось правосудие, а не то, чтобы неправосудие вершилось быстрее и удобнее. Однако там, где тяжущиеся часто малоимущи и малознакомы с судебной процедурой, сложный и дорогой судебный процесс исключительно по этой причине может действовать несправедливо (may work injustice). Там, где совершенство недостижимо, можно только сопоставить различные факторы, ведущие к несправедливости, и принять наименее неудовлетворительный метод.
Комитет выделил три типа внесудебных трибуналов (extra-judicial tribunals). Специализированными судами (specialized courts) Комитет назвал те трибуналы, которые, находясь вне обычной судебной системы, тем не менее являются судами, действующими по нормам права (courts of law). Это, например, Транспортный трибунал (Transport Tribunal) или трибунал по вопросам квартирной платы (rent tribunal). Есть весьма мало оснований утверждать, что эти трибуналы составляют часть исполнительной власти. Они имели бы большую претензию на беспристрастность, если бы назначение и освобождение их членов от должности было бы независимым от каких-либо правительственных министров, но в любом случае их процедура, по существу, может быть описана как судебное слушание (as a hearing before a court). Кроме того, существуют менее формальные трибуналы, предназначенные для разрешения споров определенных типов, возникающих в связи с деятельностью отдельного департамента. Таковым, например, был третейский суд, действовавший согласно Законам о страховании от безработицы (Unemployment Insurance Acts) в период с 1920 по 1930 г. Комитет отнес их к так называемым министерским трибуналам (ministerial tribunals). И наконец, споры могут разрешаться самим министром. Комитет считал, что в большинстве случаев эта практика менее удовлетворительна, чем передача спора на разрешение министерского трибунала, учрежденного для этой цели. По словам П. Арчера [16], было бы слишком требовать от министра выполнения функций и администратора, и судьи, а затем на-
стаивать, чтобы перед принятием любого решения он останавливался и спрашивал себя, действует ли он сейчас в качестве судьи (и потому подчиняется нормам, применимым к судебным трибуналам) или в роли администратора (и в этом случае нормы уступают место необходимости решительного руководства).
Однако Комитет настаивал, что при передаче некоторых типов споров юрисдикции министерских трибуналов требуются определенные меры предосторожности (safeguards). Прежде всего, необходимо сохранить надзорную юрисдикцию Высокого Суда над нижестоящими трибуналами, действующими с превышением своей юрисдикции. Было указано на необходимость более простой и более эффективной процедуры, посредством которой такая юрисдикция могла бы осуществляться. Во-вторых, трибуналы должны соблюдать принципы естественного правосудия, о чем уже было сказано выше. В-третьих, Комитет рекомендовал, чтобы после проведения публичных расследований (public inquiries) доклады инспекторов подлежали опубликованию. Имелась в виду ситуация, когда определенные решения принимаются после проведения публичного расследования инспектором, представляющим затем свой доклад министру. В таких случаях решение принимает министр, функция инспектора ограничена представлением министру результатов расследования. Обычно доклад инспектора конфиденциален, и стороны не могут знать, содержит ли доклад какие-либо наблюдения, которые надо оспаривать, и были ли надлежащим образом оценены их доводы. Комитет возражал против секретности и анонимности в судебных и квазисудебных процедурах, утверждая, что таким образом может быть достигнут большой прогресс в судебном контроле даже при существующем состоянии права, поскольку сейчас трибунал может избежать такого контроля, просто утаивая свои мотивы. Кроме того, секретность может принимать иную форму. Некоторые департаменты выпускают руководства для применения их ведомственными трибуналами, но которые часто трактуются как строго конфиденциальные. Однако элементарным принципом конституционного правления является то, что каждый перед преданием суду может знать закон, в соответствии с которым его будут судить. Хотя в определенных обстоятельствах могут существовать мотивы для данной формы секретности, справедливость требует, чтобы обычно нормы, в соответствии с которыми трибуналы принимают свои решения, были известны обеим сторонам. Это особенно важно, когда одна из сторон - это департамент, который издал эти нормы. И наконец, Комитет подчеркнул, что должна существовать возможность обращения в Вы-
сокий суд в случае, если возникает вопрос права. Жалоба в Высокий суд по вопросу фактических обстоятельств является нежелательной, и, если когда-либо такая необходимость возникнет, для этой цели должны быть созданы специальные апелляционные трибуналы. Должна быть разработана специальная процедура для того, чтобы обращение в данные трибуналы не привело к аннулированию тех преимуществ рассмотрения спора, которыми обладает система трибуналов, а именно дешевизны и более быстрой процедуры. Решение Высокого суда должно быть окончательным.
В 1957 г. Комитет по административным трибуналам и расследованиям (Committee on Administrative Tribunals and Enquiries) [17], созданный в 1955 г. под руководством сэра Оливера Фрэнкса (Sir Oliver Franks), опубликовал свой доклад [18], в котором отметил, что система трибуналов должна отвечать трем тесно связанным характеристикам: открытость (что требует публичности процедуры и изложения мотивов решения), справедливость (что означает понятную процедуру, которая позволяет сторонам знать свои права, обстоятельства дела и излагать свое дело полностью) и беспристрастность (что требует свободы трибуналов от влияния, реального или кажущегося, департаментов, которых затрагивают их решения). Комитет Фрэнкса подчеркнул также, что трибуналы имеют определенные преимущества перед судами, это дешевизна, доступность, свобода от формальностей, быстрота и знание экспертами специфических вопросов. Однако в качестве основного принципа Комитет выдвинул то, что «принятие решения должно быть возложено на суд, а не на трибунал, если отсутствуют особые соображения, которые делают трибунал более предпочтительным» [19]. Доклад Комитета Фрэнкса содержал полный анализ системы трибуналов и явился поворотным пунктом в ее развитии. Если ранее трибуналы были слишком изолированы от остальных составляющих правовой системы, то с тех пор было признано, что создаваемые статутами трибуналы составляют часть механизма правосудия (justice) в государстве, а не просто административное приспособление для более комфортабельного рассмотрения жалоб. Позиция Комитета заключалась в том, что трибуналы не могут быть придатком администрации, за которую несет ответственность правительство. Трибуналы предназначены для разрешения споров, не являются частью администрации, и решения трибуналов должны быть независимы от соответствующего департамента.
Комитет по административным трибуналам и расследованиям рекомендовал ряд мер по приведению системы трибуналов в контакт с обычны-
ми судами, совершенствованию стандартов правосудия, которые использовали трибуналы, и наведению порядка и дисциплины. В том числе было рекомендовано образование постоянного Совета по трибуналам, который осуществлял бы надзор за их созданием и процедурой. Необходимые изменения были осуществлены Законом о трибуналах и расследованиях 1958 г. и путем внесения изменений в административные руководства и практику. В результате трибуналы «заняли свое надлежащее место в правовой системе и начали действовать во взаимодействии с ней, вместо того, чтобы ей противостоять» [20]. В последующие годы Закон 1958 г. был заменен Законом о трибуналах и расследованиях 1971 г. (Tribunals and Enquiries Act 1971), а затем - Законом 1992 г. (Tribunals and Enquiries Act 1992).
В мае 2000 г. правительство поручило провести независимый анализ системы трибуналов, который был выполнен сэром Эндрю Легаттом, бывшим судьей Апелляционного суда (Sir Andrew Leggatt, a former Lord Justice of Appeal) с помощью экспертов. В докладе, явившемся результатом данного анализа, который назывался «Трибуналы для потребителей, одна система - один сервис: доклад по результатам анализа системы трибуналов» ("Tribunals for Users, One System One Service: Report of the Review of Tribunals") [21] (август 2001 г.), эксперты пришли к выводу, что из всех качеств, которыми должны бы обладать трибуналы, наиболее важным является независимость, которая в нынешних условиях, когда государственные департаменты могут оказывать трибуналам административную поддержку, выплачивать членам трибуналов гонорары и оплачивать их издержки, назначать некоторых из них, обеспечивать поддержку в сфере информационных технологий и способствовать принятию законодательства, устанавливающего процедуру, которой трибуналы должны следовать, является недостижимой [22]. В докладе рекомендовалось учредить единую Службу трибуналов (Tribunals Service), задачами которой было бы повышение статуса трибуналов путем сохранения качеств, отличающих трибуналы от судов; обеспечение большей административной эффективности, лучшего использования имеющихся ресурсов; улучшение географического положения центров трибуналов, применение общих стандартов, усиление корпоративного имиджа, предоставление больших возможности для получения удовлетворения от работы; достижение лучших отношений между членами трибуналов и административным персоналом и т. д.
Доклад Легатта рекомендовал упрощение процедуры обжалования решений трибуналов, поскольку существовали разные формы обжалования. Решение одного трибунала могло обжало-
ваться в другой; решения обжаловались в обычный суд; министру; решение министра - в обычный суд; право обжалования могло вообще не предусматриваться. В разных случаях было возможно обжаловать решение трибунала по вопросам права или факта или по обоим основаниям.
Кроме того, рекомендовалось, чтобы система трибуналов была реорганизована в единую структуру, предоставляющую доступ во все трибуналы. Трибуналы первого уровня (first-tier tribunals) должны быть организованы в 8 отделений (Divisions) для рассмотрения споров между гражданами и государством и одно отделение для рассмотрения споров между сторонами. Каждое отделение будет объединять соответствующие трибуналы вместе (в сфере финансов, социального обеспечения, транспорта и т. д.). Отделение для рассмотрения споров между сторонами будет состоять преимущественно из трудовых трибуналов. Рекомендации, выраженные в Докладе Легатта, нашли свое отражение в Законе о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007), о котором речь пойдет ниже.
Трибуналы учреждаются на основании статутов, поэтому их называют статутными трибуналами. Часто используемое название «административные трибуналы» способно по некоторым причинам ввести в заблуждение. Для учреждения трибунала необходим акт парламента. Иногда полномочия по учреждению трибунала делегируются министру, но в акте парламента указывается ясное намерение законодателя создать трибунал. Кроме того, решения большинства трибуналов носят скорее судебный, чем административный характер, поскольку трибунал должен установить факты, а затем применить к ним установленные нормы права, безотносительно к политике исполнительной власти. Помимо этого трибуналы разрешают не только те дела, где стороной является правительственный департамент и, что наиболее важно, трибуналы являются независимыми органами. Административное вмешательство в разрешение дела трибуналом недопустимо, никакой министр не отвечает за вынесенное трибуналом решение, в качестве членов трибуналов не назначаются чиновники или лица, подчиняющиеся администрации.
Суды и трибуналы выполняют функции по разрешению споров. Обычно само название указывает на то, является данный орган судом или трибуналом. Однако более важным критерием для их разграничения является природа выполняемых ими функций. Как было указано в деле «A-G v BBC» [23], обычный суд (court of law or court of judicature) является органом, созданным законом для осуществления судебной власти госу-
дарства. В этом контексте судебная власть отличается от законодательной и исполнительной (т. е. административной) властей. Если рассматриваемый орган создается с чисто законодательной или административной целью, он является частью законодательной или административной системы государства, даже если он должен выполнять судебные по характеру обязанности.
В настоящее время трибуналы сохранили свои преимущества, которые обусловили их возникновение и существование, отличающие их от системы обычных судов. Трибуналы рассматривают дела быстрее, процедура менее формальна, чем в судах, все стороны могут сидеть за одним столом. Трибуналы не приводят к присяге и обычно не придерживаются норм о доказательствах, применяемых в судах. При рассмотрении дела трибуналы обычно используют устную процедуру. Часто не требуется представительство (если не рассматриваются вопросы права), но, если оно все же используется, плата за него бывает меньше, чем при аналогичной процедуре в суде. Обычно не бывает нужна и юридическая консультация. Практический опыт членов трибуналов позволяет им быстрее вникать в суть дела и разрешать его к общему удовлетворению, особенно если обстоятельства дела сходны с теми случаями, которые обычно рассматриваются трибуналами. За исключением председателя, который обычно является юристом, все остальные члены трибуналов имеют специализацию в отдельных областях. Трибуналы более доступны не только в плане процессуальных вопросов и в материальном смысле, но и в том, что касается физической доступности. Обычно трибуналы стараются располагать таким образом, чтобы обеспечить возможность для потребителей добираться до них легко и быстро. Трибуналы имеют местные представительства, а кроме того, могут сами передвигаться по стране, осуществляя рассмотрение дел. Еще одним подтверждением стремления государства сделать трибуналы по-настоящему доступными для всех слоев населения является руководство (guidance), выпущенное в ноябре 2002 г. Советом по трибуналам совместно с Комиссией по правам недееспособных граждан (Disability Rights Commission), о том, как сделать трибуналы доступными для недееспособных лиц. Данное руководство явилось результатом Закона о запрете дискриминации недееспособных лиц 1995 г. (Disability Discrimination Act 1995) [24], который признает незаконной дискриминацию недееспособных лиц в отношении некоторых видов деятельности, в том числе услуг, предоставляемых трибуналами.
Весьма значительная роль, которую играют трибуналы в современной правовой системе Великобритании, может быть показана на примере
специализированных трудовых трибуналов (employment tribunals), действующих при разрешении трудовых споров [25]. Ранее данные трибуналы назывались промышленными (industrial tribunals). Трудовые трибуналы, как отмечается в современной британской юридической литературе [26], представляют собой гибридную форму между судебным разбирательством и альтернативным разрешением трудовых споров. За последние годы их роль существенно возросла, что подтверждается следующей статистикой: если в 1989 г. трудовые трибуналы рассмотрели 29 тысяч дел, то к 1999 г. количество рассмотренных дел увеличилось до 74 тысяч [27]; количество принятых исковых заявлений в британские трудовые трибуналы увеличивалось с 2004 г. по 2007 г. с 86 181 до 132 577 [28]. Однако отмечается заметная тенденция к существенному уменьшению количества коллективных трудовых споров при одновременном росте числа индивидуальных, причиной чего может быть ослабление профсоюзного движения и снижение забастовочной активности, что способствует увеличению загрузки трудовых трибуналов как оставшегося канала для защиты работниками своих прав.
Тем не менее используемая политика учреждения нового трибунала ad hoc для целей отдельного статута, вместо реорганизации уже существующих трибуналов, в конце концов привела к неконтролируемому росту различных типов трибуналов, в результате чего в 2004 г. их было более 50, а общее количество трибуналов вместе с местными подразделениями - более 2000 (включая Шотландию). Причем среди них были как чрезвычайно востребованные (например, в сфере занятости), так и те, которые никогда не назначались, например трибуналы по рудникам и каменоломным (mines and quarries tribunals) [29]. В 2008 г. Н. Парпворт указывал на существование приблизительно 70 трибуналов в Англии и Уэльсе [30]. Попытки сгруппировать трибуналы в соответствии с выполняемыми ими функциями уже предпринимались, хотя система трибуналов имеет врожденную сопротивляемость к упрощению и единообразию. В соответствии с Законом о семейных пособиях 1959 г. (Family Allowances Act 1959) и Законом о национальном страховании 1966 г. (National Insurance Act 1966), местные трибуналы, рассматривающие дела относительно семейных пособий, и трибуналы, рассматривающие дела о профессиональных травмах, были объединены в трибуналы по вопросам национального страхования (nationals insurance tribunals). Дальнейшие преобразования привели к созданию единых апелляционных трибуналов согласно Закону о социальном страховании 1998 г. (Social Security Act 1998), которым были переданы все функции апелляционных трибуна-
лов по делам о социальном обеспечении, нетрудоспособности, медицинских услугах, детских пособиях и ущербе от вакцинации. Трудовые трибуналы (Employment Tribunals) представляют собой другой пример объединения различных юрисдикций.
Указанный выше Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. [31] предпринял кардинальные меры в данном направлении.
Закон состоит из 8 разделов (parts). Как следует из Пояснительной записки, в первом разделе представлена новая, упрощенная структура системы трибуналов, которая обеспечивает преемственность и возможность дальнейших преобразований. Намерением законодателя было объединить вместе существующие юрисдикции и обеспечить структуру для новых. Совет по трибуналам (Council on Tribunals), надзорный орган над трибуналами, заменяется Советом по административной юстиции и трибуналам (Administrative Justice and Tribunals Council) [32] (ст. 44(1) Закона 2007 г. и Приложение 7). Согласно ст. 13(2) Приложения 7 вновь созданный Совет должен в том числе осуществлять надзор над системой административной юстиции; изучать способы, как сделать систему доступной, справедливой и эффективной; давать лицам, указанным в подпункте 2 данной статьи (Лорд-канцлер, министры Шотландии, министры Уэльса и Главный президент трибуналов), рекомендации по совершенствованию системы. Второй раздел говорит об обязательном минимуме требований, необходимых для назначения на судебную должность; о процедуре отбора для назначения на определенную судебную должность и на должность председателя Правовой комиссии (Chairman of the Law Commission). Разделы 3-7 содержат нормы, в основном посвященные исполнительному производству. Кроме того, в разделе 7 содержится положение о включении в Закон о Верховном Суде 1981 г. (Supreme Court Act 1981) [33] ст. 31, дающей возможность Высокому Суду при определенных условиях заменить своим решением решение суда или трибунала (ст. 141).
Закон 2007 г. предусматривает образование новой, единой структуры путем создания двух новых трибуналов, Трибунала первого уровня (First-tier Tribunal) (ст. 3(1) Закона 2007 г.) и Высшего трибунала (Upper Tribunal) (ст. 3(2)). В ряде статей излагается порядок и основания пересмотра решений Трибунала первого уровня и Высшего трибунала (ст. 9-14). Закон 2007 г. предоставляет Лорду-канцлеру полномочия передать юрисдикцию существующих трибуналов в два новых (раздел 3 и Приложение № 6). На Лорда-канцлера возлагаются определенные статутные полномочия и обязанности в отношения уп-
равления трибуналами. Его основная обязанность - обеспечить административную поддержку двум новым трибуналам, а также трудовым трибуналам, Апелляционному трудовому трибуналу (Employment Appeal Tribunal) и Трибуналу по делам о предоставлении убежища и иммиграции (Asylum and Immigration Tribunal) (ст. 39 Закона 2007 г.). Закон 2007 г. также учреждает новую судебную должность Главного президента трибуналов (Senior President of Tribunals) для осуществления контроля над системой трибуналов (ст. 2(1)). Это глава системы трибуналов. При выполнении своих должностных функций Главный президент не подлежит указаниями лица, занимающего какую-либо другую судебную должность. Закон 2007 г. содержит положения относительно членства в трибуналах (ст. 4-8), праве обжалования решений трибуналов (ст. 9-14) и создании новых Правил производства в трибуналах (Tribunal Procedure Rules) (ст. 22); предоставляет Высшему трибуналу право осуществления юрисдикции судебного контроля (Judicial Review) в определенных обстоятельствах и предусматривает его право предоставлять соответствующие средства правовой защиты, аналогично процедуре судебного контроля, осуществляемой Административным судом (ст. 15-18). В ст. 19 Закона 2007 г. предусматривается обязанность (или в некоторых случаях право) Высокого Суда при наличии определенных условий, указанных в Законе, передать заявление, поданное в порядке судебного контроля в Высокий Суд, в Высший трибунал.
Необходимо отметить положения ст. 2(3) Закона 2007 г., в соответствии с которой лицо, занимающее должность Главного президента трибуналов, осуществляя свои функции, обязано иметь в виду, что трибуналы должны быть доступны, процедура рассмотрения дел в трибуналах - справедливой и исполняться быстро и эффективно, члены трибуналов должны быть специалистами в той области, к которой относится рассматриваемое ими дело, или законе, который надлежит применить в данном случае, и что необходимо совершенствовать инновационные методы разрешения тех споров, которые рассматриваются трибуналами.
Как следует из вышеизложенного, несмотря на то, что в XX в. трибуналы (в основном в сфере социального обеспечения) оказались востребованы по чисто административным причинам, поскольку данная область всегда была перегружена спорами с малой ценой иска (small claims), несомненно, что трибуналы обладают определенными преимуществами. Одним из них является наличие у членов трибуналов специальных знаний из той или иной области, в которой возникает спор. Специализированные трибуналы рас-
сматривают дела более квалифицированно и быстро по сравнению с обычными судами, поскольку «в Высоком суде консультант может потратить день или два, чтобы объяснить судье, как действует определенная программа, предусмотренная статутом» [34], т. е. специализированная юрисдикция является более предпочтительной там, где постоянно возникают однотипные дела.
Говоря об организации и нормальном функционировании трибуналов, Вэйд отмечает, что данный аспект механизма административной юстиции весьма важен, поскольку «чем более удовлетворительны трибуналы, тем менее требуется судебный контроль. Трибуналы существуют для того, чтобы предоставить более простое, быстрое, дешевое и доступное правосудие, чем обычные суды» [35].
Судебная система и система трибуналов развиваются бок о бок. Между ними существует тесная взаимосвязь, поскольку, во-первых, в большинстве случаев закон предусматривает возможность обжалования решений трибуналов в суде. Во-вторых, трибуналы подлежат надзорной юрисдикции судов. Как Правила гражданского судопроизводства 1998 г., так и Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007 г. предусматривают нормы, регламентирующие порядок осуществления процедуры судебного контроля (Judicial Review) в отношении решений трибуналов.
Необходимо указать еще на некоторые важные положения законодательства, свидетельствующие об усилении требований, предъявляемых к трибуналам. По Закону о правах человека 1998 г. (Human Rights Act 1998), о котором шла речь выше, определение «публичной власти» (ст. 6(3)(а)) включает трибуналы. Согласно ст. 6(1) Закона о правах человека 1998 г., действия публичной власти должны быть совместимы с конвенционными правами, в противном случае они признаются незаконными (unlawful), и лицо, являющееся потерпевшим от действий публичной власти, может возбудить процесс против власти в соответствии с Законом о правах человека 1998 г. в соответствующем суде или трибунале (ст. 7(1)).
Таким образом, изменения, произошедшие в правовой системе Великобритании в связи с конституционной реформой 2005 г., некоторые положения вновь принятого законодательства, в том числе меры, предпринимаемые законодателем с тем, чтобы сблизить систему трибуналов и судебную систему, исключить их противостояние и обозначить повышение роли и статуса трибуналов как органов, которые наряду с судами осуществляют деятельность по разрешению споров, защите и восстановлению публичных прав граждан и организаций в сфере административного
права, свидетельствуют о том, что деятельность трибуналов можно рассматривать в настоящее время как одну из форм административной юстиции в Великобритании и, как следует из вышеизложенного, государство не собирается отказываться от данной формы, а намерено и далее развивать ее и совершенствовать.
Примечания
1. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации / Академический правовой университет при Институте государства и права РАН; под ред. M. М. Славина. М., 2001. С. 22.
2. Старилов Ю. Н. Административная юстиция: исторические корни и новейшее развитие института административного судопроизводства. Вступительная статья // Административная юстиция: конец XIX -начало XX века: хрестоматия. Ч. 1 / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 9-12.
3. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 13-17; Сажина В. В. Административная юстиция Великобритании: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 45-48; Пучинский В. К. Английский гражданский процесс. М.: УДН, 1974. Цит. по: Гражданский процесс зарубежных стран / под ред. В. В. Безбаха. М.: Зерцало, 2008. С. 86; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 128-136.
4. Кузовков И. А. Теоретические проблемы апелляционного производства в судах Англии и Уэльса: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
5. Соколов И. А. Судебный пересмотр решений органов исполнительной власти как форма административной юстиции в Великобритании // Административное право и процесс. 2009. № 2. С. 26-28.
6. О положении трибуналов в английской правовой системе см. также: Д. Гарнер. Великобритания: центральное и местное управление (J. F. Garner. Administrative Law. Fifth Edition. London, Butterworths, 1979) / под ред. и с предисл. Г. В. Барабашева; пер. с англ. Н. А. Шульженко и В. Л. Энтина. М.: Прогресс, 1984. С. 31-35; Апарова Т. В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М., 1996. С. 91; Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / пер. с фр. В. А. Туманова. М.: Междунар. отношения, 2009. С. 241, 278; Гражданский процесс зарубежных стран: учеб. пособие / под. ред. А. Г. Давтян. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 145-146.
7. См. Закон о конституционной реформе 2005 г. (Constitutional Reform Act 2005). URL: http:// www.legislation.gov.uk/ ukpga/2005/4/ contents
8. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/ 42/contents
9. URL: http://www.justice.gov.uk/civil/procrules_fin/ menus/rules.htm#part41
10. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/ 15/notes/division/2
11. Гаген В. А. Административная юстиция: конспект лекций. Ростов н/Д, 1916. Цит. по: Административная юстиция: конец XIX - начало XX века. С. 162164.
12. Пучинский В. К. Указ. соч. С. 81.
13. Там же. С. 86.
14. Wade W., Forsyth C. Administrative Law. Ninth Edition. N. Y.: Oxford University Press, 2004. P. 907.
15. Archer P. The Queen's Courts. Butler and Tanner Ltd, Frome and L., 1956. P. 233-240.
16. Ibid. P. 235.
17. Cmnd 218 (1957).
18. Cm: Bailey S. H. Cases, Materials & Commentary on Administrative Law. Fourth Edition. L.: Sweet & Maxwell Ltd, 2005. P. 95-100.
19. Parpworth N. Constitutional & Administrative Law (Fifth Edition). Chapter 12. The Nature of Judicial Review. N. Y.: Oxford University Press Inc., 2008. P. 352.
20. Wade W, Forsyth C. Op. cit. P. 920.
21. URL: www.tribunals-review.org.uk
22. Parpworth N. Op. cit. P. 356.
23. "A-G v BBC" [1981] AC 303.
24. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1995/ 50/contents
25. Аютов H. Л. Коллективное трудовое право Великобритании. М.: Волтерс Клувер, 2009. C. 119-120.
26. Collins H., Ewing K. D., McColan A. Labour Law. Text and Materials. 2nd ed. Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2005. P. 28.
27. Schneider M. Employment Litigation on the Rise? Comparing British Employment Tribunals and German Labor Courts // Comparative Labor Law and Policy Journal. Vol. 22. Issues 2 and 3. 2001. P. 261.
28. См.: Employment Tribunals and EAT Statistics (GB) 1 April 2006 to 31 March 007. P. 2. URL: http:// www.employmenttribunals.gov.uk/publicatons/ documents/annual_reports/ETSAS06-07.pdf
29. Wade W, Forsyth C. Op. cit. P. 909-910.
30. Parpworth N. Op. cit. P. 350.
31. Далее - Закон 2007 г.
32. URL: http://www.ajtc.gov.uk / официальный сайт Совета по административной юстиции и трибуналам.
33. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1981/ 54/contents
34. Wade W, Forsyth C. Op. cit. P. 908.
35. Ibid. P. 906.
