CC BY
2198
38
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
# Я УНИВЕРСИТЕТА
™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)
МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ И ОСОБЕННОСТИ ЕЕ ОРГАНИЗАЦИИ В РОССИИ
В контексте исследования современных моделей административной юстиции в статье анализируются особенности современного этапа ее развития в России и фокусируется внимание на ее нормативно-правовой составляющей, в качестве которой рассматривается судебное административное право. Ключевые слова: административная юстиция, модели админи-Александр стративной юстиции, административный иск, Кодекс админи-
Борисович стративного судопроизводства РФ, судебное административное
ЗЕЛЕНЦОВ, право, право административных споров, право административ-
доктор ных наказаний.
юридических наук, профессор Российского университета дружбы народов, заслуженный юрист РФ
A. B. ZELENTSOV,
Doctor of Legal Sciences, Professor of People's Friendship University (PFUR), Honoured Lawyer of Russian Federation
FORMS OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN MODERN WORLD AND FEATURES OF ADMINISTRATIVE JUSTICE ORGANIZATION IN RUSSIA
In the context of the research of modern forms of administrative justice present article analyzes some features of modern stage of administrative justice evolution in Russia and focuses on it's legal aspect, which is the judicial administrative law.
Keywords: administrative justice, forms of administrative justice, administrative suit, Administrative proceedings Code of Russian Federation, judicial administrative law, administrative controversy law, administrative punishment law.
Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ, содержащего многочисленные новации в правовом регулировании судебно-админи-стративного процесса, актуализирует необходимость широких теоретических и прикладных исследований в области административной юстиции. Среди © А. Б. Зеленцов, 2015 этих исследований далеко не последнее место должно занимать сравнительное
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
39
правоведение, позволяющее лучше понять особенности формирующейся в России системы судебного административного права в контексте изучения современных моделей административной юстиции.
В правовом государстве функция административной юстиции как одного из его базовых институтов состоит в разрешении административных споров с целью защиты субъективных публичных прав и обеспечения законности в публичном управлении. В процессе своего исторического развития эта функция в разных странах проявляла себя в различных организационных, процессуальных и правовых формах. Во всем многообразии этих форм организации административной юстиции можно обнаружить определенные базовые, «матричные» формы, которые служили образцом, моделью для формирования ее схожих систем в разных странах. Эти модели (от лат. тоСи!ив — образец, схема, мера), описывающие определенную систему организации административной юстиции, отличаются друг от друга принципами построения, местом органов административной юстиции в системе разделения властей, характером их целей, объемом полномочий, особенностями процессуальных форм и др.
Модели административной юстиции могут классифицироваться исходя из двух видов оснований, к числу которых относятся:
1) критерий специализации юрисдикционных органов;
2) критерий приоритетной цели деятельности этих органов.
1. Модели организационной структуры административной юстиции
В соответствии с критерием специализации выделяются две базовые модели административной юстиции, характеризующие различные системы ее организационного построения: 1) модель специализированных административных судов и 2) модель юрисдикции общих судов.
Модель специализированных административных судов опирается на различие между частным и публичным правом, между гражданско-правовым спором и административным спором, проистекающим из административного правоотношения. Считается, что все эти факторы предопределяют необходимость административной юстиции как строго специализированной юрисдикции в сфере публичного права. Исходя из этого спорные вопросы административного права должны разрешаться самостоятельными, специализированными судами административной юрисдикции — судами публичного права, независимыми как от общих судов, так и органов публичной администрации.
В рамках этой модели можно выделить две разновидности систем административной юстиции: а) система специальной административной юрисдикции внутри системы исполнительной власти, или французская модель и б) система ш
специальной административной юрисдикции внутри системы судебной власти, к
или немецкая модель. □
В основе французской модели лежит интерпретация принципа разделения властей, согласно которой законодательная, исполнительная и судебная власти не должны вмешиваться в дела друг друга. Разрешение споров о праве административном сопровождается оценкой действий административных органов, являющихся специальными субъектами права. Отсюда проверка действий этих субъектов и их правовая оценка должны быть изъяты из компетенции общих су-
i к
науки ъ
—j J л I • LIIMIf
дов и переданы образованной в рамках самой исполнительной власти системе особых учреждений — административных трибуналов, действующих как суды публичного права. Они делятся на два вида: а) трибуналы общей административной юрисдикции и б) трибуналы специальной административной юрисдикции.
Французская система может быть обозначена также как модель двойственной юрисдикции или дуалистическая модель. Это обусловлено тем, что законодатель выделяет споры между частными лицами и относит их к сфере общих судов, а споры между частными лицами и административными органами передает в ведение административных судов. При этом определенные категории административных дел в порядке исключения может рассматривать общий суд, что порождает двойственность и параллельное существование двух юрисдикций при осуществлении юрисдикционного контроля: юрисдикции общих судов и юрисдикции административных трибуналов.
Немецкая модель представляет собой систему внешней специализации по отношению к общим судам, т.е. специализацию не внутри общих судов, а внутри всей системы судебной власти. Она предполагает образование (обособление) отдельной судебной ветви административных судов со всей их иерархией во главе с Высшим административным судом. В основе построения этой системы лежат два принципа: 1) идея изоляции правосудия по административным делам от вмешательства исполнительной власти, что предопределило отнесение административных судов к судебной власти; 2) идея разделения сфер публичного и частного интересов, обусловившая обособление административного правосудия от общих судов.
В соответствии с этой моделью судебная власть дифференцируется на различные виды юрисдикции — конституционную, общую (гражданскую и уголовную), административную, финансовую, социальную и т.д. Каждая из них, за некоторыми исключениями, представлена самостоятельной системой судов во главе с соответствующим высшим судом. Административные суды выступают как суды общей административной юрисдикции, а финансовая и социальная юрисдикции — как отдельные специализированные виды административной. В результате внешней специализации административные суды образуют самостоятельную, отличную от общих судов, специальную административную юрисдикцию и автономную от общих судов организационную структуру административной юстиции во главе со своим Высшим административным судом. Эта структура представляет собой самостоятельную часть системы судебной власти в целом, а не часть системы общих судов.
Модель юрисдикции общих судов исходит из возможности подчинения спорных вопросов публичного права компетенции общих судов, которые наделяются полномочиями по контролю за актами административных органов. В рамках этой модели можно выделить две основных разновидности: а) систему единой юрисдикции и б) систему внутренней специализации судов общей юрисдикции.
Модель единой юрисдикции обычно ассоциируется с системой common law (общего права) и называется также английской моделью. Она исходит из того, что существует единое общее материальное право, т.е. применимое ко всем субъектам (jus commune), и единая судебная юрисдикция для всех субъектов права. В силу этого споры между частными лицами и публичной администрацией должны разрешаться теми же судьями, в том же порядке и с применением того же материального права, что и споры между частными лицами. Судебные процедуры
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
41
контроля основываются на тех же принципах, которые применяются в судебных процессах с участием частных лиц.
В своем строгом виде эта система характеризуется отсутствием какой-либо специализации по административным спорам внутри общих судов. В современных вариациях этой модели в англосаксонских странах специализация по административным спорам имеет место не внутри общих судов, а вне этих судов. Она выражается в создании квазисудебных органов административной юрисдикции (административных трибуналов) в системе исполнительной власти. При этом чем более развита в той или иной стране система административных трибуналов, тем более ограничена функция общих судов при осуществлении непосредственного контроля за деятельностью административных органов. В таких случаях общий суд больше контролирует администрацию опосредованным образом — путем контроля за решениями административных трибуналов.
Вместе с тем на рубеже веков в рамках этой системы наметилась новая тенденция, свидетельствующая об ослаблении «ригоризма» традиционной модели единой юрисдикции. Судебные реформы в Великобритании конца XX — начала XXI в. внесли изменения в подходы к системе административной юстиции: в рамках общих судов был создан Административный суд в статусе палаты Верховного суда, а системе административных трибуналов в 2007 г. была придана новая двухуровневая структура. Все это дает основания включать в понятие административной юстиции в Великобритании две юрисдикции: а) юрисдикцию общих судов и б) юрисдикцию административных трибуналов. Исходя из этого в современной Великобритании возможно разграничение двух форм административной юстиции: судебной и квазисудебной. Для разбирательства «публично-правовых споров» в порядке судебного надзора (judicial review) гражданская процессуальная форма была подвергнута определенным изъятиям и дополнениям к общим принципам и нормам гражданского судопроизводства1. Все эти изменения свидетельствуют о том, что административная юрисдикция даже в странах с традиционной моделью строго единой юрисдикции перестает пониматься как исключительная, несвойственная и неприемлемая по своей природе для общих судов.
Модель внутренней специализации судов общей юрисдикции характеризуется созданием специализированных административных судов либо административных палат (коллегий) в судах в рамках системы судов общей юрисдикции. Эта система характеризуется тем, что функция административной юстиции осуществляется в системе общей юрисдикции как единственно возможной, но посредством специализированных судей и специализированных подразделений общих судов.
Судебно-процессуальная форма административной юстиции в Великобритании в m
настоящее время регламентируется Правилами гражданского судопроизводства ^
(ПГС) 1998 г. (The Civil Procedure Rules 1998), точнее ч. 54 этих Правил (вступила в силу с 2 октября 2000 г.), и Практическими указаниями 54А, 54С, 54D, непосредственно посвященными регулированию производства в порядке судебного контро- ^ ля (в ред. 2010 г.), Допроцессуальным протоколом в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля (2002 г.), отдельными правилами других частей Ш ПГС, Закона о правах человека 1998 г., а также судебными прецедентами (См.: URL: http://www.legislation.gov.uk/uksi/2000/2092/introduction/made // SI 2000/2092 (L.16) The Civil Procedure (Amendment No. 4) Rules 2000).
н к
науки ъ
Так, в Испании палаты, специализирующиеся в области административного права, существуют в Верховном суде и на всех иерархических уровнях системы общих судов, а на нижнем уровне включают институт единоличных административных судей. Схожая модель использовалась в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30.05.1917. Эта модель получила значительное распространение в современных государствах. Она приближается к системе специализированных административных судов и отдаляется от английской модели общего права (единой юрисдикции). Споры, возникающие в отношениях частных лиц и публичной администрации, продолжают решаться в рамках общей юрисдикции, но специализированными судьями с позиций материального административного права.
Таким образом, эта модель окончательно порывает с традиционной трактовкой административной юстиции как особой, исключительной юрисдикции, не свойственной и неприемлемой для общих судов. В этой модели ей придается значение одной из форм (ветвей) общей судебной юрисдикции, которая соответственно делится на такие общие юрисдикции, как: гражданская, уголовная, административная и др. Основы для становления этой модели в современной России были заложены ст. 118 Конституции РФ, установившей три специализированных формы судопроизводства в судах общей юрисдикции: гражданское, уголовное, административное.
В современной России понятие административной юстиции охватывает юрисдикцию общих судов по административным делам (ст. 1, 17 Кодекса административного судопроизводства РФ), арбитражных судов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ), военных судов по административным делам (ст. 18 КАС РФ), а также административную юрисдикцию квазисудебных органов.
В России наметилась тенденция к специализации, которая выражается в создании внутри судебных органов особых организационных структур (судебных коллегий, составов), предназначенных для разрешения административных споров. Эта тенденция отражает общемировые процессы специализации суда и судей по административным спорам в условиях становления правового государства, расширения масштабов и сложности спорных административных дел. Такая специализация имеет позитивное значение. Она позволяет создать более совершенные методы и средства осуществления юрисдикционной деятельности по административным делам; способствует углублению знаний судьи в области административного права и смежных с ним отраслей, оптимизации его способностей, навыков; быстрому обоснованию судебных решений и своевременному завершению судебных разбирательств по конкретным административным делам; повышает производительность труда и качество правосудия как публичной функции, поскольку дела рассматривают более квалифицированные судьи, специализирующиеся на делах конкретного вида.
Специализация юрисдикционного механизма административной юстиции вызвана спецификой разрешаемых ею споров, возникающих из административно-правовых отношений. Она может иметь различные формы: от наиболее простых (специализация ее отдельных элементов — органов, процессуальных институтов, производств, норм и т.д.) до полной комплексной специализации, предполагающей создание специализированных административных судов, спе-
циальных административно-процессуальных форм, получающих закрепление в специальных административно-процессуальных актах.
Для многих современных государств, включая Россию, организационная, предметная и процессуальная специализация по административным делам внутри общих судов являет собой самый простой и дешевый путь совершенствования административной юстиции. Он повышает качество правосудия и создает дополнительные гарантии справедливого суда. В этом случае административная юстиция предстает как одна из форм (ветвей) общей судебной юрисдикции, которая соответственно делится на такие общие юрисдикции, как гражданская, уголовная, административная.
Специализация юрисдикции по административным спорам в общих судах не лишает административную юстицию статуса общей юрисдикции по данным спорам. Это аналогично тому, как специализация юрисдикции по гражданским делам, в сравнении с юрисдикцией по уголовным делам, не препятствует гражданской юрисдикции и уголовной юрисдикции быть юрисдикциями общего суда, т.е. общими юрисдикциями по конкретным, специальным по отношению друг к другу категориям дел. Исходя из этого общий суд, осуществляющий общую юрисдикцию по гражданским делам, может быть обозначен как гражданский суд, осуществляющий общую юрисдикцию по уголовным делам — уголовный суд, а общую юрисдикцию по административным делам — административный суд.
Понятие «административный суд» может рассматриваться в узком и широком смыслах. В узком смысле это существующие во многих странах специальные административные суды, отделенные от судов общей юрисдикции. В широком смысле понятием административного суда могут обозначаться также общие суды или их отдельные структурные подразделения, осуществляющие судеб-но-административную юрисдикцию в особой административно-процессуальной форме. В некоторых странах (в Болгарии, Иордании и др.) такое обозначение имеет законодательные основания. Общий суд, рассматривая административные вопросы, согласно прямому указанию закона выступает как административный суд общей юрисдикции.
В Израиле, например, Верховный суд приобретает такой статус административного, заседая в качестве Высшего суда справедливости (БАГАЦа). Окружные общие суды, разрешая административные споры, выступают в качестве административного суда — суда по административным вопросам. Этот же прием используется в Законе Молдовы об административном суде 2000 г., где дается такое его легальное определение: административный суд — это «судьи, назначенные в судах, коллегии или составы административного суда апелляционных палат, коллегия административного суда Высшей судебной палаты».
Таким образом, модель административной юстиции как специализированно- ш
го механизма реализации судебной власти предполагает специализацию юрис- к
дикции по административным спорам, включающую специализацию юрисдик- □
ционного органа в качестве административного суда и формы его деятельности в виде искового административного судопроизводства, возбуждаемого административным иском. Исходя из этого, в своей развитой форме административная юстиция как специализированная юрисдикция по административным спорам включает три базовых элемента: административный спор ^ административный иск ^ административный суд. Это три кита (триада) современной модели
i к
науки ъ
—j а a 11 LJI/ÊËS
административной юстиции, которые выражают ее сущность. Административный иск является системообразующим началом, определяющим процессуальную форму современной административной юстиции, точно так же, как административный спор составляет суть ее предметной стороны, а административный суд — организационной.
Итак, в своей развитой, специализированной форме административная юстиция может быть определена как осуществляемая в исковой административно-процессуальной форме деятельность административных судов (общей или специальной юрисдикции) по разрешению административных споров с целью защиты прав, законных интересов и обеспечения законности в публичном управлении.
2. Модели процессуальных форм административной юстиции
В соответствии с критерием приоритетной цели административной юстиции выделяются две ее основных модели: а) модель, характеризующая административную юстицию как процессуальную форму защиты субъективных публичных прав и законных интересов и б) модель юрисдикционного контроля за законностью и защиты объективного права.
В основе разграничения этих моделей лежит доктринальный подход, который основывается на определении главной цели судебно-административного процесса: является ли этой целью обеспечение правомерности административного акта (модель защиты законности) либо защита субъективных прав и/или законных интересов (модель защиты субъективных прав).
Модель контроля законности имеет в своей основе систему административной юстиции, определяющую в качестве своей главной цели контроль законности в публичном управлении. В этой модели внимание судьи ориентируется на проверку законности административной деятельности, независимо от того, нарушаются или нет при ее осуществлении права и законные интересы частных лиц. Ее ключевым процессуальным элементом является иск, в котором содержится требование проверки законности административных актов. Он инициирует процесс, направленный на защиту объективного публичного права, поэтому в зарубежной доктрине его называют «объективным иском». Соответственно, модель контроля законности обозначается как модель защиты объективного права или «объективная модель» (система) административной юстиции2.
Модель контроля законности в своем генезисе связана с исторически первой системой административной юстиции, формирование которой происходило во Франции в рамках системы исполнительной власти. Учреждения административной юрисдикции первоначально предполагалось использовать как механизм, дополняющий самоконтроль публичной администрации и обеспечивающий чистку правового поля в сфере управления от незаконных административных актов. Такой утонченный, опосредованный дополнительный механизм самоконтроля
Gaudemet Y. Traite de Droit Administratif. T.1. Paris. LGDJ. 2001. P.p. 456—457 ; Ferrada Bórquez Juan. El sistema de justicia administrativa chileno: revisión de la legalidad de actos administrativos o protección de derechos y/o intereses // Revista de Derecho, Vol. XXV. № 1. Julio 2012. P. 103—126.
позволял публичной администрации более эффективно самой себя дисциплинировать.
Существенным элементом этого механизма являлись частные лица (т.е. граждане и организации, не наделенные официальными властными полномочиями), которые посредством оспаривания административных актов указывали публичной администрации вопросы, решение которых должно было способствовать целям ее самоконтроля и укрепления дисциплины. Процессуальным средством оспаривания и постановки таких вопросов стало обращение в юрисдикци-онный орган, получившее обозначение как административный иск о превышении власти либо иск о законности (объективный иск). При этом объектом защиты являются в первую очередь не права частных лиц, а закон, нарушаемый неправомерным использованием властных полномочий.
Модель процесса, инициируемого иском о превышении власти, исключает его понимание как процесса между сторонами, которые борются за обеспечение и защиту своих субъективных прав. От частного лица требуется лишь удостоверить свой правовой интерес для легитимации своей процессуальной правоспособности. В самом же процессе не выясняется ничего, что имело бы отношение к этому интересу. Процесс ограничивается только контролем «объективной законности» оспариваемого акта и направлен на акт. В силу этого при характеристике сущности данной системы используется понятие «процесс над актом». Это, следовательно, не есть процесс по поводу прав и обязанностей в административном правоотношении, а процесс над актом, его «пороками», и судебная деятельность направлена на проверку его формальной законности. В силу этого судебное решение не провозглашает права и обязанности сторон, а лишь декларирует аннулирование незаконного акта.
Таким образом, порядок разрешения спора в рамках этой модели характеризуется целым рядом особенностей:
1. Главная цель процесса — контроль законности оспариваемого административного акта, а не защита нарушенных этим актом прав или законных интересов.
2. Основное средство контроля — проверка оспариваемого акта на предмет его соответствия закону или иному акту большей юридической силы. В отдельных конкретных правопорядках иски о проверке законности могут подаваться как в отношении нормативных, так и индивидуальных правовых актов.
3. Судебно-административный процесс в рамках этой парадигмы постулируется как односторонний, поскольку орган, принявший незаконный акт, не считается стороной процесса и цель его участия в том, чтобы информировать, а не защищаться или защищать оспариваемый акт.
4. Судебный процесс сводится к обычной процедуре контроля за законно- ш стью, с той лишь разницей, что эта процедура, по существу своему, юрисдикцион- к ная. Производство в суде — это своего рода следствие по акту. Административ- □ ное дело трактуется как разногласие без судебного спора, поскольку у заявителя ^ нет оппонента. В фокусе этого процесса проверка законности акта, а не выясне- а ние того, кто прав — администрация или истец. ^
5. При разбирательстве дела суд проверяет только вопросы права и действует как контролер законности административных актов, устанавливая их соответствие правовым нормам большей юридической силы. Действие суда как
н к
науки
контролера законности могут завершиться лишь восстановлением законности, а не прямым восстановлением нарушенных административным актом субъективных прав.
6. Модель контроля законности — это образец урезанной, ограниченной административной юрисдикции, непосредственно направленной на защиту объективного права от неправомерных актов публичной администрации. Компетенция судьи является неполной: его полномочия ограничиваются лишь тем, чтобы объявить оспариваемый акт законным или незаконным.
Модель контроля законности — это образец урезанной, ограниченной административной юрисдикции, непосредственно направленной на защиту объективного права от неправомерных актов публичной администрации. Компетенция судьи является неполной: его полномочия ограничиваются лишь тем, чтобы объявить оспариваемый акт законным или незаконным.
Модель контроля законности с ее концепцией «процесса над актом» в течение двух веков являлась господствующей не только в тех странах, которые избрали путь специализированной административной юрисдикции, организованной на французский манер. Она оказывала значительное воздействие и на доктрину тех стран романо-германской правовой семьи, в которых разрешение административных споров было передано в компетенцию судов общей юрисдикции.
В число таких многочисленных стран до принятия КАС РФ входила и Россия. В процессуальной доктрине доминировал стереотип, согласно которому административные органы не могут выступать в делах, возникающих из административных правоотношений, в качестве стороны, а следовательно, судебно-адми-нистративный спор как спор о праве между двумя сторонами невозможен. Так, невозможность полноценного искового судопроизводства по этим делам традиционно объяснялась двумя основными обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников публично-правовых отношений; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов публичной власти по отношению к частным лицам. Исходя из этого утверждалось, что в судебных делах, возникающих из административных правоотношений, неприменимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, уменьшение или увеличение требований, встречная жалоба, аналогичная встречному иску, и др.3 Данная концептуальная схема, господствовавшая в доктрине и судебной практике, имела в своей основе парадигму контроля законности и защиты объективного права, неизбежно отодвигая на второй план вопрос о субъективных публичных правах и законных интересах частных лиц.
В противоположность этой концептуальной схеме модель защиты субъективных прав, получающая все большее распространение в современном мире, постулирует иное видение главной цели административной юстиции. Она исходит из того, что обращение в суд, судебный административный процесс и содержание решения суда, призванного высказаться по спорному вопросу, фокусируются на том, чтобы выяснить: нарушены ли права частного лица. Причинен ли этим правам ущерб незаконными актами (действиями или решениями)
Гражданский процесс : учебник / под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. С. 421—422.
3
публичной администрации? Ключевым элементом этой модели является иск в защиту субъективного публичного права. Этот иск в современной зарубежной доктрине называют субъективным иском. Соответственно, модель защиты субъективных прав обозначается также как субъективная модель (система) административной юстиции. В ее рамках внимание суда концентрируется на защите субъективных прав от неправомерных актов администрации и анализе правового статуса сторон, спорный характер которого вызван этими актами.
Модель защиты субъективных прав начала формироваться в XIX в. в немецких государствах, где первоначально складывалось две системы административной юстиции: в северных землях под французским влиянием акцент делался на модели контроля законности, в доктрине южных земель — на защите субъективных публичных прав. В настоящее время господствующая в Германии доктрина в качестве главной миссии административной юстиции и конечной цели юрисдик-ционного контроля рассматривает всестороннюю и полную защиту субъективных публичных прав.
В конце XX — начале XXI вв. происходит изменение приоритетов в концептуальных схемах административной юстиции, в том числе под влиянием немецкой модели всесторонней защиты субъективных публичных прав. Этот процесс охватывает в первую очередь страны, относящиеся к французской модели административной юстиции. В самой Франции с помощью иска о превышении власти стало возможно добиться не только аннулирования оспариваемого акта, но и осуждения публичной администрации, устанавливая для нее определенные обязанности. Она стала рассматриваться как сторона процесса по проверке законности акта. В ходе реформы 2000 г. и принятия Кодекса административной юстиции в административный процесс были включены обеспечительные меры (referes). Это имело своим следствием возможность прямой защиты прав частных лиц и преодоление характерной для этого процесса схемы простого декларирования незаконности акта.
Эти и другие изменения были вызваны широким признанием в европейских странах фундаментального права на эффективную судебную защиту, установленного ст. 6 Европейской конвенции о правах человека. Административная юстиция стала все больше приобретать значение особого судебного механизма защиты прав частных лиц. Это выразилось в тенденции придания судебно-ад-министративному процессу столь же развитой и демократической формы и того же юридико-технического уровня, каким характеризуется гражданский процесс между частными лицами.
Эволюция французской модели административной юстиции от строго объективной модели «процесса над актом» в сторону расширения юрисдикции по административным спорам и обеспечения прав частных лиц нашла отраже- Ш
ние во всех странах, воспринявших в ходе исторического развития ее концеп- а
туальные схемы и юридические конструкции (Испания, Италия, Португалия, □
латиноамериканские государства и т.д.). В рамках этой тенденции в качестве ^
основополагающих элементов новой теоретической модели административной >
юстиции обозначаются два фундаментальных принципа: эффективная судебная защита и полная административная юрисдикция, т.е. полноценный судеб-но-административный процесс. Судья в административном судопроизводстве перестает быть ограниченным в полномочиях, «маленьким судьей», т.е. мень-
ш ш
i к
науки ъ
шим в сравнении с гражданским судьей, как это было в течение двух веков со времени возникновения первой структурированной системы административной юстиции во Франции. Административная юстиция превращается из ограниченной административной юрисдикции в полную административную юрисдикцию, в настоящий, полноценный судебный процесс по административным спорам.
Включение в судебно-административный процесс обеспечительных мер (или мер предварительной защиты — по терминологии КАС РФ), которые суд способен применять в отношении публичной администрации, выступающей в качестве административного ответчика, порывает с догмами традиционной модели о непреложной исполнимости ее актов как безоговорочного веления публичной власти, перед которой юридическая позиция частного лица всегда должна быть приниженной и второстепенной. В новой теоретической модели, находящей отражение в новом законодательстве европейских стран, в том числе во французском Кодексе административной юстиции, правовая позиция частного лица, несогласного с действиями и решениями публичной администрации, перестает рассматриваться как простое, допускаемое в управлении отклонение от заданных параметров. Она превращается в достойную гражданина позицию носителя права на эффективное правосудие, предполагающее его равенство с публичной администрацией в использовании процессуальных средств. Гражданину предоставляется право на равных в рамках полноценного судебно-административного процесса защищать от административного произвола пространство своей свободы, обозначенное его субъективными публичными правами.
В России принятие в 2015 г. КАС РФ обозначило переход от модели защиты объективного права к системе защиты субъективных прав.
До принятия этого Кодекса судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулировалось в рамках небольшого подраздела ГПК РФ. В господствующей процессуальной доктрине оно определялось как неисковое, в котором отсутствует спор о праве, среди участников процесса не выделялись стороны, и они не определялись как истец и ответчик и т.д. При этом утверждалось, что основная цель суда в этом судопроизводстве — «не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов»4. Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК РФ оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. Априори доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться. Такой подход к построению системы защиты прав граждан и организаций не мог не противоречить принципам правового государства.
КАС РФ, в отличие от ГПК РФ, строит систему защиты субъективных публичных прав и законных интересов на других принципах и подходит к правовому регулированию административного судопроизводства как полноценного судебного административного процесса, исходящего из парадигмы защиты прав, установленной ст. 18 Конституции РФ. Современная модель судебно-административно-го процесса в общих судах базируется на принципиально новых основах:
4 Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской
Федерации / под ред. П. В. Крашенинникова. М. : Статут, 2012 (комментарий к ст. 245).
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
49
1) административное судопроизводство получает в Кодексе свое определение как судопроизводство в полном смысле этого слова, а спор о праве административном — как предмет судебной деятельности;
2) административный судебный иск приобретает легальный статус средства правовой защиты нарушенного публичного права, точно такой же, как гражданский иск в частном праве;
3) споры о праве административном рассматриваются в состязательном судебном процессе, цель которого — восстановление нарушенного субъективного права в полном объеме и всеми доступными для этого процессуальными средствами. Конституционный принцип состязательности реализуется с учетом особенностей спора, возникающего из административно-правовых отношений;
4) КАС РФ, в отличие от ГПК РФ, четко определил статус сторон судебно-административного процесса как административного истца и административного ответчика и предоставил им возможность использовать весь арсенал средств искового производства, в том числе совершать распорядительные действия (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон и др.);
5) в обоих видах административного судопроизводства в общем суде, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ, на первый план выдвигается вопрос защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от неправомерных административных актов органов публичной власти. В статье 3 КАС РФ приоритет отдается защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (по сравнению с защитой объективного права).
Таким образом, можно констатировать, что теория административного судопроизводства в России ориентируется на два базовых принципа современной модели административной юстиции: 1) эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов и 2) полноценный судебно-административный процесс в исковом производстве с участием равноправных сторон.
3. Модель полноценного судебно-административного процесса и судебное административное право
Совершенствование процессуальной и организационной сторон административной юстиции в России неизбежно сопровождается новыми тенденциями в развитии ее нормативно-правовой составляющей, которая предстает как комплекс правовых норм, имеющий в своей основе конституционное положение об административном судопроизводстве как форме осуществления судебной власти. Ш Принятие КАС РФ придало данному комплексу норм необходимую систем- к
ность и определенную логическую завершенность. У этого массивного и структу- □
"0 Т1
ш ш
рированного комплекса норм много различных обозначений, но ни одно из них не определено в качестве титульного. Данная совокупность норм может быть обозначена такими общими понятиями, как право административного судопроизводства или право административного правосудия. Предельно общим по сравнению с ними является понятие судебного административного права. Оно охватывает не только порядок осуществления административного судопроизводства, но и науки1
8/2015
>
организацию, юрисдикцию и компетенцию судебных органов, реализующих это судопроизводство.
Судебное административное право представляет собой комплекс норм, регулирующих организацию и деятельность органов судебной власти по осуществлению административного судопроизводства. Это судопроизводство выступает одной из форм реализации судебной власти, среди которых Конституция РФ (ст. 118) называет также уголовное, гражданское и конституционное судопроизводства. Все эти судопроизводства получили самостоятельное правовое регулирование в специальных законах и кодифицированных актах: уголовное — в УПК РФ, гражданское — в ГПК РФ и отчасти в АПК РФ, конституционное — в Законе о Конституционном Суде РФ и ряде других законодательных конституционно-правовых актов.
В настоящее время административное судопроизводство регулируется в рамках трех кодифицированных актов: КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Это следует из действующего законодательства и современной доктрины административно-процессуального права.
КАС РФ 2015 г. — это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1 КАС РФ). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Нормативно-правовые положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.
В АПК РФ (ст. 29) законодатель понимает административное судопроизводство в двух измерениях: как административно-спорную юрисдикцию, т.е. правосудие по спорным делам, возникающим из административно-правовых отношений (главы 23, 24, 26 и § 2 главы 25), и как административно-наказательную юрисдикцию по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 главы 25). Порядок осуществления административно-наказательной юрисдикции, установленный АПК РФ (ст. 202), предполагает обращение должностного лица (органа), составившего протокол об административном правонарушении, в суд с требованием о привлечении предполагаемого деликвента к администра-тивно-наказательной ответственности. Этому лицу придается в процессе статус стороны обвинения (ч. 2 ст. 45 АПК РФ), что создает правовую основу для осуществления по этим делам полноценного состязательного судопроизводства.
КоАП РФ характеризуется иной схемой правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях: должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, лишь направляет его в суд. Дальнейшее рассмотрение дела происходит без его участия как стороны процесса. Судья, оглашая материалы переданного ему дела, по сути, совмещает функцию обвинения и функцию суда, что исключает возможность состязательного процесса.
Судебное административное право — это право, регулирующее осуществление судом административно-спорной юрисдикции, т.е. правосудия по административным спорам. Вопрос о возможности и необходимости отнесения к
судебному административному праву комплекса норм, регулирующих судопроизводство по делам об административных правонарушениях, в науке остается открытым. Во-первых, это обусловлено тем, что судопроизводство по данным делам в соответствии с КоАП РФ носит усеченный, ограниченный характер: его процессуальная форма лишена многих принципов, присущих правосудию, в том числе конституционного принципа состязательности. Во-вторых, дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ по своей юридической природе значительно отличаются от административных дел, рассматриваемых в порядке административно-спорного судопроизводства, который установлен КАС РФ и главами 22—24 и 26 АПК РФ. Характерно, что в зарубежных странах такого рода правонарушения не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства, т.е. не являются предметом разбирательства в административном судопроизводстве. Такой же подход был характерен и для России в досоветский период.
Современный законодатель относит нормы права, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, к административным, Конституционный Суд РФ в одном из решений в свое время включил КоАП РФ в число кодексов, регулирующих административное судопроизводство. Следуя этому исторически обусловленному подходу, нормы КоАП РФ, регулирующие производство в суде по делам об административных правонарушениях, с определенными оговорками о специфике России, также могут относиться к судебному административному праву. Соответственно, в качестве предмета данного сегмента судебного административного права следует рассматривать админи-стративно-наказательную юрисдикцию, а судопроизводство по этим делам — как административно-наказательное судопроизводство.
Такой подход обязывает к разработке в современных условиях концепции судебного административного права в узком и широком значениях. В узком (собственном) смысле слова этим понятием обозначается комплекс норм, который регулирует организацию и порядок деятельности судебных органов, осуществляющих правосудие по административным спорам, т.е. административно-спорную юрисдикцию. Это фера административной юстиции в форме административно-спорного судопроизводства. Судебное административное право в этом смысле предстает как нормативный комплекс, обозначаемый в зарубежных странах droit de contentieux administratif (право административных споров или административно-спорное (тяжебное) право) либо derecho de jurisdicción contencioso administrativa (право административно-спорной юрисдикции) или Administrative Litigation Law (административно-спорное (тяжебное) право).
В широком смысле понятием судебного административного права может Ш
охватываться также совокупность норм, которая регулирует организацию и ê
функционирование судебных органов, осуществляющих производство по де- □
лам об административных правонарушениях, т.е. административно-наказа-
"0
тельную юрисдикцию. В этом случае в предмет судебного административного А
права следует включать как административно-спорное, так и административно- ^
наказательное судопроизводство. ^
Административно-спорное судопроизводство — форма защиты субъектив- 5
ных прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерных науки1
8/2015
>
административных актов органов власти. Это в первую очередь правозащитное судопроизводство. Административно-наказательное производство — форма реализации карательной (штрафной) административной ответственности. Это в первую очередь наказательное административное судопроизводство. Соответственно, судебное административное право в современной России может быть подразделено на административно-спорное право (право административных споров) и административно-наказательное право (право административных наказаний).
Такую комплементарную конструкцию судебного административного права в широком смысле нельзя не рассматривать как временную, переходную в условиях становления в стране полноценного административного судопроизводства. Придание административно-наказательному производству статуса правосудия, состязательного судопроизводства в формально-юридическом смысле предполагает как минимум необходимость учреждения на законодательном уровне конструкции административно-наказательного иска по схеме, предусмотренной ст. 202 АПК РФ. Это позволит признать за субъектами конфликта (каковым является административное правонарушение) статус сторон в процессе и наделить их соответствующими правосудию правами и обязанностями. В таком случае производству по делам об административных правонарушениях может быть придано значение одного из особых производств в рамках административно-спорного судопроизводства, как это сделано, например, в Административном процессуальном кодексе Армении. Решение проблемы дуализма административно-спорной и административно-наказательной юрисдикций возможно и другим путем. Он уже был избран некоторыми государствами постсоветского пространства и предполагает непризнание за ад-министративно-наказательным производством качества административного судопроизводства. Такой подход предполагает явную или неявную трактовку права административных наказаний как сегмента уголовного права — права проступков.
Таким образом, становление в России новой модели административной юстиции неизбежно должно сопровождаться формированием и новой модели судебного административного права, которое предполагает учет мировых тенденций, необходимость и возможность его гармонизации с « правом административных споров» стран с развитыми системами административной юстиции.
