CC BY
104ПУБЛИКАЦИИ НОВЫХ КНИГ
ФРАНЦУЗСКИЙ КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОСУДИЯ (CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE) под редакцией К. Беше-Головко, Э. В. Талапиной (М. : Проспект, 2019. 448 с.)
(Фрагмент)
FRENCH CODE OF ADMINISTRATIVE JUSTICE (CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE)
under edition K. Béchet-Golovko, E. V. Talapina (M. : Prospect, 2019. - 448 p.)
(Fragment)
РОСТ ПОПУЛЯРНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ: ОТ НАУКИ ДО ПОЛИТИКИ1
Во Франции административная юстиция была создана несколько веков назад, ее корни следует искать в дореволюционном праве. Развитие административной юстиции позволило ограничить власть государства путем создания разных правовых механизмов ответственности не только отдельных чиновников или госорганов, но и государства в целом перед
ФРАНЦУЗСКИЙ КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОСУДИЯ
CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE
Под редакцией
доктора публичного права (Франция) К. Беше-Головко, доктора юридических наук, доктора права (Франция) Э. В. Талапиной
гражданами. В этом смысле «ответственное государство» - это государство, которое принимает во внимание публичный (общий) интерес, а не отдельные секторальные интересы, перед принятием решений или нормативных актов, которые будут иметь влияние на текущую жизнь граждан, таких как, например, решение о строительстве дорог, о сносе конкретного здания, о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения, об открытии государственного конкурса и т. д.
КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Вводный раздел..
Книга . Государственный Совет.................................
Книга II. Административные трибуналы
и апелляционные административные суды.— Книга НЕ. Подсудность ......—^....н.ч-«._________________________
..50
Книга IV. Возбуждение дела в суде первой инстанции...
Книга V. Вынесение решений по срочным вопросам.....
Книга VI, Судебное расследование________________________
Книга VII. Судебное решение_______________________—
Книга VIII. Способы обжалования .................
__________.43
_.....__......76
....................82
................83
Книга IX. Исполнение судебных решений...
..102 ..105 ..125 ..127
РЕГЛАМЕНТАРНАЯ ЧАСТЬ -ДЕКРЕТЫ, ПРИНЯТЫЕ С ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ КОНСУЛЬТАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА
Книга I. Государственный Совет.............................................................132
Книга II. Административные трибуналы и апелляционные
административные суды......................................................„,„„Д75
Книга III. Подсудность_______________________________________________239
Книга IV. Возбуждение дела в суде первой инстанции ............................259
Книга V. Вынесение решений по срочным вопросам..................................271
Книга VI, Судебное расследование............................................—.............285
Книга VII. Судебное решение....................................................315
Книга V(jj;Способы обжалоаанил................................................„.585
Книга X Исполнение судебных решений.................................................397
В последнее время мы наблюдаем рост популярности административной юстиции во многих странах, в том числе постсоветского пространства, так как ее основополагающий принцип ответственности государства перед гражданами активно используется в качестве одного из механизмов глобализации права, наметившихся в начале XXI века при поддержке международных организаций. Идея ответственности государства сама по себе, безусловно, правильна. Кто может сегодня выступать против нее? Но при «экспорте» административной юстиции в рамках разнообразных международных программ мы наблюдаем ее радикализацию и попытки превращения в некие якобы независимые от государства механизмы контроля, что не соответствует изначальной логике административной юстиции. Более того, в процессе ее универсализации наблюдается тенденция упрощения особенностей англосаксонской и континентальной европейской моделей, поскольку в каждой из них сделан идеологический выбор по вопросу о том, насколько широкой должна быть ответственность государства.
В то время как ответственность государства обычно признается, когда государство нарушает действующие нормы, существуют ситуации, когда целые пласты деятельности государства могут быть вполне законными, но тем не менее провоцировать причинение ущерба гражданам
или юридическим лицам. Надо ли в таких случаях вводить институт ответственности государства без вины? На каком основании? В каких пределах? В каких судах? Ответы на эти вопросы находят отражение в каждой национальной правовой системе исходя из представления о государстве, в зависимости от политико-правовой культуры конкретного общества. Однако анализ судебных систем показывает, что страны, в которых государство несет ответственность по искам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, так и не разработали понятие ответственности государства без вины, так как логика частного права, которая в таком случае применяется к государству - юридическому институту, который обладает все-таки исключительными полномочиями, без учета данного фактора, то есть применяется к нему как рядовому лицу, в результате волей-неволей защищает его больше, чем обычных граждан.
Исторически сложилось, что французское право особым образом отнеслось к разработке административной юстиции, в том числе, конечно, потому, что институт конституционной жалобы во французском праве отсутствует, то есть граждане не имеют права непосредственно обращаться в орган конституционной юстиции (Конституционный совет). Таким образом, правовая и институциональная системы компенсировали этот пробел и нашли равновесие в судебных средствах защиты прав, создав широкий спектр возможностей обжалования гражданами государственных решений и действий в административном суде. Тем самым была создана особо сложная система сдержек и противовесов, которая позволяет найти хрупкое равновесие между индивидуальными интересами и общим (публичным) интересом. Объективно говоря, данную систему трудно экспортировать. Она является продуктом естественной исторической эволюции. И здесь мы сталкиваемся с центральным парадоксом идеи «универсализации» административной юстиции: принцип ответственности государства носит универсальный характер, но каждая национальная система должна претворять его в жизнь, исходя из собственных традиций. Прямая имплементация любого правового механизма, который при этом отлично работает в своей изначальной системе, может привести к осложнениям в принимающей правовой системе, причем до такой степени, что он может полностью утратить гипотетические достоинства, предполагавшиеся при данной имплементации.
Перевод действующего французского Кодекса административного правосудия имеет своей
целью предоставление российскому читателю информации из первых рук, информации полной и целостной, которая позволит ему погрузиться в сложность французской системы административного правосудия, причем не только на уровне основных принципов, которые в России более известны. Ибо ни один общий правовой принцип не может работать без технической реализации, точной и сбалансированной.
ОСОБЕННОСТИ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА ВО ФРАНЦИИ2
Кодификация законодательных и регламен-тарных норм приобретает сегодня во Франции особое значение, вызывая при этом ряд достаточно специфичных дискуссий и вопросов, которые не встречаются в других странах мира, в особенности тех, что принадлежат к системе общего права (common law).
Тем не менее кодификация не представляет собой какого-то нового явления для французских юристов, особенно если вспомнить наиболее известный из кодексов - Гражданский кодекс. Он был инициирован Наполеоном и промульгиро-ван 21 марта 1804 года. По всеобщему мнению, этот прекрасно написанный кодекс представлял собой «витрину» Революции 1789 года, хотя и за ее временными рамками. Предназначенный унифицировать правовые нормы, он был инструментом Революции в ее трудах по реформированию французского общества.
С того времени во Франции насчитывается более шестидесяти кодексов. В этом контексте Высший совет по кодификации проводит всеобъемлющее изучение процесса кодификации французского права.
Для того чтобы в полной мере понимать, о чем идет речь, необходимо уяснить само определение кодекса, используемого во французском праве. Было бы ошибочно полагать, что кодекс представляет собой лишь простую компиляцию законодательных и регламентарных норм, применяемых в рамках определенной сферы или дисциплины. Кодификация — это результат продуманной, сложной и длительной работы, направленной на достижение нескольких взаимодополняющих целей: сделать действующее право понятным, более ясным и обновить его, гармонизировать его правила, придать им реальную взаимосвязанность. По этой причине кодификация осуществляется во Франции по принципу компиляции, с отменой соответствующих ранее действовавших норм. Согласно правовым позициям Конституционного совета, кодификация позволяет одновременно достичь такую
цель конституционного значения, как доступность и понятность закона, и соблюсти принцип равенства всех перед законом, закрепленный в статье 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 года. Кроме того, конституционные судьи считают, что кодификация позволяет гражданам получить достаточную информацию о нормах, подлежащих применению в их отношении, что обеспечивает им практическую реализацию прав и свобод, гарантируемую статьей 4 Декларации.
С точки зрения кодификационного процесса административное право, безусловно, занимает особое место: на самом деле во Франции до сих пор не существует Административного кодекса. Объясняется это современной историей данной отрасли публичного права, прочно связанной с появлением административных судов (Государственный Совет, апелляционные административные суды, административные трибуналы) в качестве самостоятельной ветви судебной власти. Современное административное право складывалось постепенно, благодаря судебной практике Государственного Совета, по ходу выносимых им решений. При этом не было принято какого-либо кодекса, который бы регулировал взаимоотношения между административными органами с пользователями публичных служб или, в более широком смысле, с гражданами. По этой причине административное право долгое время характеризовалось как «судебное», гибкое и эволюционирующее, в чем проявлялось его отличие от гражданского, уголовного или коммерческого права.
Однако эти характеристики более не отражают то, каким административное право является в наши дни. Нет, оно не перестало быть «судебным» — оно остается преимущественно таковым и по сей день, но судебное правотворчество сталкивается со все возрастающей конкуренцией со стороны позитивных источников, будь то конституционные, международные или законодательные нормы. Настолько, что многочисленные аспекты административной жизни уже стали предметом специальных кодексов. Так, были приняты Кодекс о собственности юридических лиц публичного права, Кодекс об изъятии частной собственности в публичных целях, Кодекс о публичных закупках, Градостроительный кодекс. Зачастую эти кодексы воспроизводят значительную часть подходов, ранее сложившихся в судебной практике, и общие принципы права, выведенные Государственным Советом. К ним относится и Кодекс административного правосудия, перевод которого предлагается читателю.
Стоит отметить, что до вступления в силу Кодекса административного правосудия дей-
ствовал Кодекс административных трибуналов и апелляционных административных судов, который начиная с 1973 года содержал совокупность процессуальных норм, применяемых административными судьями в первой и апелляционной инстанциях. Но процессуальные правила, применявшиеся в Государственном Совете, были разбросаны по многочисленным актам, разобраться в которых было весьма трудно. В этом контексте и для того, чтобы унифицировать и гармонизировать правовые нормы, регулирующие разрешение административных споров судом, закон от 16 декабря 1999 года делегировал Правительству полномочия по принятию, путем издания ордонанса, законодательной части Кодекса административного правосудия. Она была принята 4 мая 2000 года одновременно с двумя декретами, содержащими регламентарную часть Кодекса, и вступила в силу с 1 января 2001 года с тем, чтобы позволить законодателю дополнить Кодекс реформой процедуры вынесения решений по срочным вопросам, одобренной в июне 2000 года.
Кодекс административного правосудия разбит на девять книг, посвященных соответственно: Государственному совету, административным трибуналам и апелляционным административным судам; компетенции; возбуждению дела в первой инстанции; вынесению решений по срочным вопросам; судебному расследованию; вынесению решения; обжалованию судебных решений; их исполнению. Следует отметить, что все эти нормы применяются исключительно к административным юрис-дикционным органам «общего права», то есть к Государственному Совету, апелляционным административным судам и административным трибуналам. Они не применяются к многочисленным специализированным административным юрисдикционным органам (например, к Счетной палате и региональным счетным палатам), процессуальные правила в которых продолжают регулироваться специальными актами об их создании.
Названные девять книг предваряются вступительной частью, в которой содержатся основополагающие принципы французского судебного процесса. Особого внимания заслуживают принцип коллегиальности вынесения судебных решений (хотя принимается все больше и больше исключений в целях сокращения сроков разбирательства); принцип состязательности и права на защиту; открытости судебных заседаний и судебных решений; тайны совещания судей и т. д. Указанные принципы, которые длительное время были общими принципами французского
права, соответствуют требованиям, предъявляемым Европейской конвенцией по защите прав и основных свобод человека, хотя потребовались и некоторые изменения.
Наиболее показательным примером таких изменений стала роль публичного докладчика в административных юрисдикционных органах. После того как роль комиссара Правительства (прежнее название) вызвала вопросы у Европейского суда по правам человека на основании теории видимости осуществления правосудия, Франция была вынуждена пересмотреть место этого старинного института, именуемого теперь публичным докладчиком, в целях соблюдения положений статей 6 и 13 Конвенции.
Этот кодекс, ожидавшийся длительное время и подготовленный комитетом из крупнейших экспертов в области административного судопроизводства, по общему мнению, позволил модернизировать процессуальные правила как на благо судьи, так и на благо участников судебного процесса. Наиболее убедительное доказательство тому - пятая книга кодекса, посвященная вынесению судом решений по срочным вопросам. В самом деле, долгое время в адрес административного судьи раздавались упреки в том, что он не располагает средствами, позволяющими выносить решения в сжатые сроки и эффективно, дабы удовлетворять требования участников процесса. В частности, административный судья был лишен некоторых средств, которыми располагал судья по гражданским и уголовным делам: правом направлять приказы государственным органам или временно приостанавливать исполнение некоторых административных решений. Этот пробел наносил большой ущерб участникам процесса, что часто приводило к распространению негативных отзывов об административной юстиции, которую, ввиду исторических причин, винили в том, что она защищает прерогативы государственных органов.
Таким образом, было необходимо срочно коренным образом реформировать этот аспект административного судопроизводства. Принятие Кодекса административного правосудия дало возможность осуществить эту реформу и снабдить административного судью эффективными средствами по защите прав граждан перед лицом государственных органов. Спустя восемнадцать лет после его введения в действие представляется возможным в полной мере осознать ту пользу, которую они принесли гражданам, и поставить ему высокую оценку. Решения по срочным вопросам, затрагивающим основные свободы, наряду с решениями о приостановлении получили широ-
кое распространение и носили революционный характер в отношениях граждан с государственными органами и административными судьями. Настолько, что сегодня невозможно утверждать, что административный судья остается защитником органов публичной власти. Он окончательно утвердил себя в качестве защитника прав и свобод граждан и неотъемлемого компонента
ограничения властей предержащих в правовом государстве.
1 Карин Беше-Головко, доктор публичного права (Франция), президент ассоциации «Комитас Генциум: Франция - Россия».
2 Шарль-Андре Дюбрей, проректор Университета Оверни, профессор Школы права Университета Овер-ни (текст написан в 2014 г.).
