CC BY
18
К. УШНУРЦЕВА,
ст. преподаватель Национального исследовательского технологического университета «МИСиС»
ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНЫМ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ В КРУПНЫХ ГОРОДАХ
Статья посвящена экономическому обоснованию роли эффективного использования государственных земельных ресурсов в системе комплексного развития городов. Актуальность исследования заключается в необходимости включения такого подхода в региональную систему рационального землепользования в городах и необходимости увеличения экономического потенциала их территории.
Ключевые слова: регион, город, социально-экономическое развитие территорий, землепользование.
Специфика управления российским федеративным государством накладывает объективные ограничения на полномочия государственных органов власти субъектов Федерации по управлению регионом. Но вместе с тем наделяет их степенью свободы в принятии решений по вопросам их социально-экономического развития. Это обусловлено близостью субъекта управления к объекту, а также наличием основополагающих черт у региона как объекта управления.
Научно признано определение региона как территории в административных границах субъектов Федерации, характеризующейся комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью. Целостность региона означает рациональное использование природно-ресурсного потенциала региона, пропорциональное сочетание различных отрас-
СП
лей народного хозяйства, формирование устойчивых внутрирегиональных и межрегиональных производственных и технологических связей, наличие особого рода сообщества
людей с определенными традициями, определенным образом
1
жизни .
Управление регионом должно сводиться к обеспечению роста качества жизни его населения в долгосрочной перспективе, которое определяется такими факторами, как экономические, социальные, географические, территориальные, куль-
2
турные .
Это также следует из определения цели разработки стратегии развития региона, каковой является поиск источников эффективности и повышения социально-экономического развития региона на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан 3. А это, в свою очередь, не может осуществляться в отрыве от гармоничного развития расположенных в границах региона городов, что в особенности справедливо для урбанизированных § территорий и региональных центров.
и По мнению ученых, именно «города как средоточие
§ общественно-политической, экономической, социальной и
^ культурно-просветительской жизни страны занимают осо-
бое место в процессе проводимых реформационных преоб-§ разований» 4. Подобный подход подтверждает тот факт, что
« в крупных городах проживает более 35% всего населения
^ России.
^ С позиции системного подхода город рассматривает-
^ ся как совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем:
§ • городское хозяйство, включающее всю инфраструктуру,
§ обеспечивающую жизнедеятельность города;
О 1. Стратегическое управление: регион, город, предприятие /Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга,
£ А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. М.: ЗАО «Издательство "Экономика"», 2004. С. 130.
■< 2. Стратегическое управление: регион, город, предприятие /Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга,
д А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. М.: ЗАО «Издательство "Экономика"», 2004. С. 136.
О 3. Там же. С. 144.
(-< 4. Основы экономики крупного города / РАЕН, РМА, ИРЭИ. М.: ЗАО «Издательство "Экономика"»,
Й 2010.
производственная сфера, в которую входят отрасли материального воспроизводства;
социальная сфера, в состав которой входят отрасли воспроизводства и духовного развития населения; финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей города в виде бюджета города; управленческая сфера, включающая совокупность муниципальных органов власти и контроля в городе.
В состав каждой из макроподсистем входят 4—8 подсистем, обеспечивающих стратегическое управление городом 5.
Будучи основным ареалом жизнедеятельности населения, город является сложной системой, компоненты которой тесно взаимодействуют между собой (рис. 1). И отставание развития хотя бы одной из подсистем способно стать препятствием в сбалансированном развитии всех макроподсистем как в городе, так и в целом по региону.
Рис. 1. Факторы, влияющие на развитие городской территории 6
5. Стратегическое управление: регион, город, предприятие /Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина; ООН РАН, НИМБ. М.: ЗАО «Издательство "Экономика"», 2004. С. 336.
6. Поносов А.Н. Социально-экономические аспекты формирования территорий поселений в зоне влияния крупного города // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2009. № 8.
СП
Необходимость поиска источников эффективности и ускорения социально-экономического развития региона, о чем говорилось ранее, требуют мобилизации всех ресурсов, имеющихся в границах территорий городов. Одним из таких ресурсов является земельный ресурс, который по праву становится многофункциональным экономическим ресурсом (рис. 2), объективным социальным условием и базовым территориальным фактором, обеспечивающим связанность всех процессов, явлений и подсистем города.
о «
Е-О м Ег1 £
К <
>
Е-О О
м
О ^
О м Е^ £
О
к
о ^
т
м О К -а
С
к о £
м Ы м
Звено экосистемы, компонент окружающей среды
Товар Объект гражданских
прав
Рис. 2. Роль земли в современных социально-экономических
условиях
7
Многообразие форм собственности на земельные ресурсы и разграничение собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную и частную являются следствием развития земельного законодательства и реформирования системы государственного и муниципального управления.
Сложившаяся структура земель в границах населенных пунктов по формам собственности приводит к тому, что государственные земельные ресурсы, для которых законами РФ предусмотрен особый режим оборота, становятся ресурсом
7. Ануприенко В.Ю. Управление государственной собственностью в системе региональной экономики / В.Ю. Ануприенко. М.: ЗАО «Издательство "Экономика"», 2007.
увеличения экономического потенциала территорий и фактором социально-экономического развития региона. А значит, на основе формулирования методов и механизмов эффективного использования земельного ресурса в городах должна быть построена региональная система рационального землепользования.
Эффективное использование земельного ресурса в городах — задача, которая не может решаться без учета специфики градостроительной деятельности на территории города. Она является основным видом деятельности, целью которой выступает установление функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Являясь элементом территориального планирования, она носит нормативно-правовой и экономический характер, так как основывается на ранее экономически обоснованной информации о перспективах использования земельных ресурсов в хозяйственном обороте на соответствующей территории.
По данным Роснедвижимости, структура земельного фонда РФ по формам собственности в пределах населенных пунктов, в том числе в городах, характеризуется наличием не менее 5% разграниченной федеральной собственности. Это величина на самом деле много больше, если принять во внимание сведения о степени разграничения земель по формам собственности, уровень которой не превышает 20%.
Проведенный анализ нормативной базы и информации об особенностях оборота федеральных земель показывает, что цели ограничения федеральных земель в обороте охватывают только те стороны жизнедеятельности территорий, которые имеют значение для федерального уровня управления их развитием. За их рамками остаются такие важные для самих регионов параметры, как инвестиционная привлекательность региона, экономическая и социальная дифференциация между районами и населенными пунктами внутри региона, социальное положение различных групп населения,
\о
СП
баланс притока и оттока финансовых средств, использование природных ресурсов.
При этом «государство в лице органов управления вовлекает собственность в хозяйственный оборот в целях соответствующих доходов. Однако государственно-правовая система в лице конкретных органов власти должна обеспечивать максимально возможное раскрытие имущественных отношений в любых конкретных экономических условиях» 8.
В то же время, как показало исследование, закрепленный заявительный принцип в процессах сбора информации о землепользовании является существенным препятствием в развитии земельных отношений. Последнее может быть устранено инициативой со стороны потенциальных землепользователей, коими в конечном итоге является население соответствующей территории в лице местных органов власти.
В связи с вышесказанным в рамках региональной системы рационального землепользования должен быть встроен организационно-экономический механизм взаимодействия § органов власти по вертикали. Предметом взаимодействия
^ должно являться обоснование необходимости вовлечения в
§ хозяйственный оборот государственных земель, находящих-
^ ся в границах территорий для выбора целей их эффективно-
го использования.
Е-1
§ Проведенное исследование по данной тематике позво-
« лило автору обосновать, что организационно-экономический
^ механизм взаимодействия органов власти по вертикали дол-
►г жен осуществляться на принципах обеспечения целевого
^ характера использования элементов земельно-ресурсной
§ базы в задачах социально-экономического развития терри-
§ тории и комплексного информационно-экономического обо-
м снования.
§ Последнее может быть реализовано при использовании
< информационных технологий и обмене сведениями между
К
£
8. Мальцев К.В. Государственное регулирование городских земель как специфичного природного ¡^ ресурса социально-экономического развития: дисс. ... докт. экон. наук. М. 2009.
соответствующим государственными и местными информационными системами, созданных и поддерживаемых на единой картографической основе. Такой подход способствует реализации планов Министерства экономического развития РФ в части развития кадастровой системы — основы фискально-правовой системы государства.
Организационно-экономический механизм строится на информационно и документально обоснованной инициативе местных властей о вовлечении земельных участков федеральной собственности в эффективный хозяйственный оборот в целях развития территории. Необходимо подчеркнуть, что предметом взаимодействия между органами местного самоуправления и федеральными распорядительными органами власти в лице территориальных управлений Росимущества выступает решение о конкретных целях дальнейшего использования земельного участка, а не решение о передаче права собственности на земельный участок на муниципальный уровень.
Расположение земельного участка в границах городского муниципального образования исключает возможность того, что участок будет находиться одновременно на территории двух и более субъектов Федерации. Это означает, что запрос должен быть направлен в Территориальное управление Росимущества по субъекту Федерации, на территории которого находится указанное городское муниципальное образование.
Территориальное управление Росимущества по субъекту Федерации, на котором находится городское муниципальное образование, обязано рассмотреть запрос и подготовить ответ по трем возможным вариантам.
Вариант 1. Земельный участок изъят из оборота под четкие цели, утвержденные целевыми программами или актами на федеральном уровне, которые не могут быть пересмотрены.
Вариант 2. Земельный участок зарезервирован для целей какого-либо из федеральных ведомств, необходимость в нем,
7 3
возможно, отпала уже или может быть пересмотрена. В этом случае необходимо сделать запрос в соответствующее ведомство о вариантах пересмотра, если таковые представятся.
Вариант 3. Земельный участок был изъят для неопределенных государственных нужд, что означает необходимость его максимального эффективного использования.
В случае последних двух вариантов проведенная правовая индивидуализация земельного участка, являющегося предметом запроса, справедливо потребует выбора между государственными и местными целями развития, что возможно при использовании сведений, содержащихся в сгенерированных процессом индивидуализации документах.
Такой подход, положенный в основу построения региональной системы рационального землепользования в городах, позволяет осуществлять поиск баланса интересов развития между государственными и муниципальными органами власти. Это благоприятно сказывается не только на социально-экономическом развитии региона, но и обеспечивает ини-§ циирование процессов вовлечения государственных земель в
и хозяйственный оборот, что является одной из приоритетных
§ государственных задач.
К <
>
Е-О О
м
О ^
О
£ О
к
о ^
т
м О К -а
С
к о £
м
