CC BY
296
Каждое предприятие реализует права владения, пользования и распоряжения имуществом. В связи с этим возрастает заинтересованность в наиболее полном использовании производственного потенциала.
Земля, на которой находятся муниципальные предприятия автомобильного транспорта, принадлежит муниципальным образованиям и является объектом аренды. Нормативные площади предприятия определены в зависимости от количества автобусов, находящихся на балансе предприятия. В последние годы из-за высоких темпов списания устаревшего подвижного состава на предприятиях наблюдается, как правило, превышение норматива площадей, что негативно отражается на затратах, непосредственно не связанных с пассажирскими перевозками.
По отчетным данным в пользовании муниципальных предприятий г. Красноярска находится 95,1 га территории. В среднем на 1 автомобиль по норме приходится 246,82 м 2 территории. Суммарная нормативная площадь на 314 автомобилей должна быть 77,5 га, т.е. излишки площади составляют 17,6 га. Сокращение перевозок на отдельных предприятиях привело к тому, что появляются свободные площади производственных помещений, которые становятся объектом аренды. С одной стороны, данная операция
является для предприятия дополнительным доходом, что улучшает финансовое состояние. С другой стороны, снижается бюджетное финансирование на один автомобиль.
Повышение эффективности эксплуатационной деятельности предприятия должно быть, в первую очередь, связано с оптимизацией существующей себестоимости перевозок.
Таким образом, результаты мониторинга деятельности пассажирских предприятий г. Красноярска позволяют сделать вывод о том, что на пассажирских предприятиях имеются примеры несбалансированности структуры затрат, резервы снижения расходов. Это требует разработки мероприятий по совершенствованию системы оценки отклонений затрат от некоторой стандартной (нормативной) величины, а также эффективному использованию подвижного состава, повышению качества и безопасности перевозки пассажиров.
Проведение мониторинга деятельности пассажирских предприятий необходимо для обоснования объема субсидий организациям пассажирского автотранспорта на возмещение убытков на основе определения нормативной базы формирования тарифа на пассажирские перевозки.
Библиографический список
1. Пояснительная записка к Докладу Главы города Красноярска о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города в 2011 году и их планируемых значениях на 2012-2014 годы. Красноярск, 2012.
2. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года.
3. Финансовые отчеты муниципальных пассажирских автотранспортных предприятий № 2, 5, 7 г. Красноярска.
УДК 332
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
А
© Е.Е. Киреева1
Самарский государственный архитектурно-строительный университет,
443001, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 194.
Статья посвящена изучению особенностей системы землепользования с точки зрения классической теории управления. Проанализирована текущая ситуация в сфере земельных отношений. Выявлены основные проблемы существующей системы управления земельными ресурсами на примере Самарской области. Предложено создать централизованный государственный орган власти - Министерство управления земельными ресурсами, ответственный за комплексную реализацию управленческих функций планирования, организации, мотивации и контроля.
Ил. 3. Библиогр. 4 назв.
Ключевые слова: рациональное землепользование; управление земельными ресурсами; управленческие функции.
PROBLEMS OF LAND RESOURCES MANAGEMENT E.E. Kireeva
Samara State University of Architecture and Civil Engineering,
194 Molodogvardeiskaya St., Samara, 443001, Russia.
The article studies the features of the land-use system from the view point of a classical management theory. Having analyzed the current situation in the sphere of land relations the fundamental problems of the existing system of land resources management are revealed on the example of the Samara region. It is proposed to establish a centralized state
1 Киреева Екатерина Евгеньевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры теоретической экономики и экономики недвижимости, тел.: 89277659622, e-mail: [email protected]
Kireeva Ekaterina, Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of Theoretic Economics and Real Estate Economics, tel.: 89277659622, e-mail: [email protected]
authority - the Ministry of land resources management, responsible for comprehensive implementation of management functions of planning, organization, motivation and control.
3 figures. 4 sources.
Key words: rational land-use; land resources management; managerial functions.
Введение. Управление земельными ресурсами -процесс ответственный для государства, так как земля является базисом для социально-экономического развития страны. Эффективное управление данным ресурсом будет способствовать формированию наиболее благоприятного инвестиционного климата в стране и соответственно выходу ее в мировые лидеры по экономическому развитию.
Для обеспечения эффективности процесса управления необходима, в первую очередь, грамотная его организация, что осложняется большими размерами территории - площадь общего земельного фонда нашей страны составляет 1709,8 млн га. Однако при правильно выстроенной земельной политике государство, продуктивно используя столь ценный ресурс, сможет постоянно увеличивать свой экономический потенциал при помощи различных фискальных и финансовых инструментов.
В России в настоящее время нет единого органа исполнительной власти, который бы занимался управлением земельными ресурсами в самом широком его смысле. Функции управления землей в нашей стране поделены между большим количеством учреждений, что существенно препятствует формированию общей земельной политики и делает ее менее эффективной.
Теоретические аспекты управления земельными ресурсами. В классическом понимании управление представляет собой совокупность отношений по осуществлению следующих функций:
• планирование;
• организация;
• мотивация;
• контроль.
Основоположником современной концепции управления как универсального процесса, состоящего из перечисленных выше функций, взаимосвязанных между собой, является Анри Файоль, хотя в его трактовке функций было пять (планирование, распорядительство, организация, мотивация и контроль). Для принятия правильного управленческого решения между всеми управленческими функциями должен быть настроен быстрый обмен информацией. Подробнее данные функции применительно к процессу управления земельными ресурсами будут рассмотрены ниже.
Основная задача любого управленческого процесса - это руководство людьми для достижения определенной цели. Что касается земельных ресурсов, основной целью управления является их рациональное использование. Под рациональным землепользованием предлагается понимать «использование земель, обеспечивающее получение максимального экономического эффекта от распределения земельных участков при условии сохранения свойств природных объектов и улучшения экологической обстановки» [1].
Для обеспечения рационального использования
всех земельных ресурсов страны необходим правительственный орган, в котором бы централизовались все полномочия по управлению землями. О целесообразности введения органа, ответственного за управление земельными ресурсами, пишут многие выдающиеся русские ученые. Профессор Лойко П.Ф. предлагает организовать в последующем единое земельное ведомство страны - Министерство территориальных дел Российской Федерации - для координации отдельных звеньев управления землепользованием [2]. В настоящее же время он считает возможным возложить обязанности координации на одного из заместителей председателя Правительства Российской Федерации. Однако один управляющий, на наш взгляд, не справится со столь сложной задачей.
Анализ текущей ситуации в сфере земельных отношений. В настоящее время управление земельными ресурсами практически отсутствует на уровне государства. Государство самоустранилось от проведения активной земельной политики, что привело к хаотичному освоению земельных участков, большому количеству заброшенных земель и, как следствие, снижению эффективности использования земельных ресурсов.
Текущее государственное управление ограниченно и включает в себя:
• выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений, контроль за проведением землеустройства, кадастровый учет и государственную регистрацию прав на землю, осуществление мониторинга земель, государственный земельный контроль;
• распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности.
Данные функции управления поделены между большим количеством правительственных организаций, включая Министерство юстиции РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство экономического развития РФ, в состав которого входят Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее по тексту - Росимущество) и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее по тексту - Росреестр), которым принадлежит особая роль в сфере земельных отношений.
Однако государственное управление не должно ограничиваться только перечисленными функциями. Данное утверждение основывается, во-первых, на том, что государственные и муниципальные земли составляют 92,2% земельного фонда страны. Во-вторых, независимо от принадлежности земель тому или иному собственнику управление в целом земельным фондом страны должно осуществляться централизованно для повышения эффективности землепользования.
Управление земельными ресурсами должно быть нацелено на формирование правовых и экономических стимулов, способствующих рациональному землепользованию. Причем, поощряя рациональное использование земли собственниками, государство и муниципальные власти не должны пренебрегать наказаниями в связи с нарушениями, выявленными в ходе земельного контроля.
При рассмотрении отдельно категории земель городских населенных пунктов также можно отметить высокую долю в них государственных и муниципальных земель. По России доля таких земель на 01.01.2012 г. составляет 87,7%, по Самарской области - 85,25% (рис. 1).
формированием и регулированием земельных отношений и т.п. (рис. 2).
Таким образом, полномочия представленных органов власти очень узки и ограничиваются уровнем субъекта или муниципалитета. Для эффективного управления земельными ресурсами на территории городских округов необходима координация работы указанных выше учреждений путем концентрации власти в едином земельном ведомстве страны.
В текущей структуре управления городскими землями также необходимо выделить Территориальное управление Росреестра и Отделы архитектуры и градостроительства Администраций городских округов Самарской области, осуществляющие отдельные
Ряді; В собственности граждан; 13,0;
%
Ряді; В собственности юридических лиц; 12,2; 7,14%
IВ собственности граждан
|В собственности юридических лиц
В государственной и муниципальной
Ряд1; В собственности
государственно и муниципальной собственности;
145,6; 85,25%
Рис.1. Распределение земель городских населенных пунктов в Самарской области
по формам собственности
Земли городских населенных пунктов играют особую роль в экономике страны, хотя доля их в общей структуре земельного фонда невелика - всего 0,47%. На небольшой по сравнению с размерами государства территории городов сконцентрирован экономический, финансовый и трудовой потенциал страны. Данный факт обуславливает необходимость учета противоречивых интересов различных субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории города, что и определяет сложность механизма управления городскими землями.
Управление земельными ресурсами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, в городских округах Самарской области осуществляет сразу несколько учреждений: Министерство имущественных отношений, Министерство строительства, Территориальное управление Росимущества, а также соответствующие подразделения Администраций городских округов области. Каждое из перечисленных учреждений выполняет свою роль в управлении городскими землями области. Управление в данном случае рассматривается в узком смысле, под ним понимаются функции по обеспечению и осуществлению перераспределения прав на земельные участки, подведомственные данному органу власти: предоставление и изъятие, изменение категории или разрешенного использования земельных участков; разработка и реализация программ, связанных с ре-
функции, в том числе регистрацию, кадастровый учет, геодезию, картографию и регулирование отношений по землепользованию и застройке в соответствии с Генпланом и Правилами застройки и землепользования соответственно. Указанные учреждения также имеют ограниченные полномочия, поэтому их можно отнести в настоящее время к органам власти, обслуживающим сферу управления землями всех форм собственности. При реорганизации системы управления земельными ресурсами Территориальное управление Росреестра и отделы архитектуры и градостроительства Администраций городских округов Самарской области могут создать основу для эффективной работы организационной функции данной системы.
Более благоприятной с точки зрения эффективности земельной политики является ситуация в сельских населенных пунктах на территории Самарской области. В ведении органов муниципального самоуправления находятся не только земли муниципалитета, но и неразграниченные государственные земли, составляющие в совокупности 68,86% территории сельских населенных пунктов. Также сравнительно большая доля земель находится в частной собственности -30,24%, оставшиеся 0,91% - в собственности РФ и Самарской области. К полномочиям муниципальных органов власти в сфере земельных отношений относятся следующие:
Государственная и муниципальная земельная собственность в городских округах Самарской области
Федеральная собственность Собственность субъекта РФ Собственность муниципальных образований Государственная и муниципальная собственность (неразграниченные земли)
і , 1 , , 1 ,
Территориальное управление Росимущества в Самарской области
ч________________/
Распоряжение землями, находящимися в собственности государства, в том числе предоставление в аренду, безвозмездное срочное или постоянное (бессрочное) пользование; продажа земельных участков или права на заключение договоров аренды; приватизация участков, на которых расположены объекты недвижимости и т.д.
V_______________/
^ N
Принятие решений о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка
Министерство имущественных отношений Самарской области
Формирование баз данных для информационного обеспечения процессов учета, оценки, налогообложения, поступлений платежей в бюджеты всех уровней
Разработка и реализация государственных и областных целевых программ, связанных с реформированием и регулированием земельных отношений
Распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Самарской области, в том числе предоставление их для целей, не связанных со строительством, контроль за их использованием
Подготовка документов об отнесении земель, находящихся в собственности Самарской области, к категориям, а также о переводе их из одной категории в другую
Министерство
строительства
Самарской
области
Включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов
Предоставление земельных участков, находящихся в собственности Самарской области, для строительства
Комитеты по управлению муниципальным имуществом
Разработка и реализация программ, связанных с регулированием имущественных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами
Создание и обеспечение функционирования системы учета земельных участков
Муниципальный
земельный
контроль
Распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципалитета
Министерство имущественных отношений Самарской области
\
Предоставление земельных участков в г. о. Самара для целей, не связанных со строительством
Министерство
строительства
Самарской
области
Предоставление .земельных участков в г. о. Самара для строительства
Рис. 2. Функции органов управления государственными и муниципальными землями
в городских округах
• разработка программ, направленных на совершенствование земельных отношений на территории муниципального образования;
• контроль за поступлением арендной платы за пользование земельными участками в бюджеты всех уровней и при необходимости организация работы по взысканию недоимок по арендной плате с неплательщиков;
• проведение мероприятий по обследованию земель, расположенных в границах муниципального образования, с целью получения информации по использованию и охране земель;
• плановые и внеплановые проверки по земельному контролю за использованием земель сельских поселений района.
Таким образом, система управления земельными ресурсами в сельских населенных пунктах, как и другими категориями земель, требует корректировки, в первую очередь, в сфере разграничения государственной собственности на землю, так как доля непосредственно муниципальных земель в сельских поселениях Самарской области составляет всего 0,05%.
В настоящее время Правительством Самарской области разработана программа «Основы государственной земельной политики Самарской области на 2013-2015 годы», одним из основных направлений которой является разграничение государственной собственности на землю. Как указано в программе, отсутствие государственной регистрации права собственности на неразграниченные государственные
Самарской области
земли приводит к созданию условий для роста коррупционных проявлений, нарушению прав заинтересованных лиц, неуплате налогов и арендных платежей, что негативным образом отражается на возможности реализации государством возложенных на него задач в области социальной политики [3].
Реализация данного направления планируется, в первую очередь, через осуществление следующих мер:
• создание режима наибольшего благоприятствования для оформления прав на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости;
• нормативное установление ответственности для лиц, уклоняющихся от оформления прав на земельные участки, на которых расположены принадлежащие таким лицам объекты недвижимости;
• проведение мероприятий по формированию земельных участков под многоквартирными домами;
• регистрация прав Самарской области, а также муниципальных образований Самарской области на неразграниченные земли.
Что касается земель иных категорий в Самарской области, управление ими также не является централизованным.
Управление землями сельскохозяйственного назначения в настоящее время в большей степени осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области. В ведении данного министерства находится государственное регулирование деятельности в сфере обеспечения плодо-
родия указанных земель на территории Самарской области.
Также отдельные полномочия по управлению землями данной категории принадлежат Министерству имущественных отношений Самарской области, в том числе подготовка в соответствии с действующим законодательством документов об отнесении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, к категориям, а также о переводе их в другую категорию.
В силу специфичности земель сельскохозяйственного назначения принятие всех управленческих решений должно быть сконцентрировано в Министерстве сельского хозяйства РФ и его территориальных органах. Однако координацию деятельности данного министерства и контроль за ней необходимо регулярно проводить в рамках работы единого земельного ведомства страны.
В Самарской области доля государства и муниципалитетов в землях сектора промышленности, транспорта и иного специального назначения составляет более 98%. Основными органами управления землями данной категории являются те же органы, которые управляют соответствующим производством и иной возложенной на них деятельностью.
Распоряжение землями водного, лесного фонда, особо охраняемых зон и запаса осуществляется исключительно государством, но функции управления ими также распределены между различными органами исполнительной власти.
Таким образом, комплексный процесс управления, состоящий из планирования, организации, мотивации и контроля, отсутствует в сфере земельных отношений в разрезе всех категорий.
Предложения по совершенствованию системы управления земельными ресурсами. Управление земельными ресурсами должно представлять собой систему с одним централизованным органом власти во главе с делегированием отдельных полномочий муниципалитетам и органам власти субъектов. Причем необходимо, чтобы данная система полностью покрывала выполнение четырех управленческих функций: планирования, организации, мотивации и контроля. Таким органом должно стать единое земельное ведомство, которое необходимо создать в структуре исполнительных органов власти, назвав его, например, Министерство управления земельными ресурсами.
Планирование является основополагающей управленческой функцией. В настоящее время несколько учреждений разрабатывают различные программы, связанные с реформированием и регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы и рациональным использованием земель. В Самарской области Министерство имущественных отношений осуществляет планирование на областном уровне, Комитеты по управлению муниципальным имуществом - на муниципальном.
Однако на государственном уровне власти нет единого органа, осуществляющего планирование управления земельными ресурсами в краткосрочной
или долгосрочной перспективе. Министерство управления земельными ресурсами должно заняться реализацией основ государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012-2017 годы, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р.
Следующая управленческая функция - организация. Организационный процесс можно представить в виде механизма, являющего собой совокупность взаимосвязанных материальных, финансовых и инфраструктурных ресурсов, при помощи которых субъекты землепользования и органы законодательной, исполнительной и судебной власти выполняют функции, направленные на достижение цели рационализации землепользования. В этом механизме субъекты землепользования и органы всех ветвей власти выполняют правовую, организационно-учетную, экономическую, экологическую и социальную функции (рис. 3).
Выполнение каждой из функций в рассматриваемом процессе должно быть согласовано с выполнением остальных. Причем особую роль на современном этапе развития земельных отношений играет грамотная реализация организационно-учетной функции процесса, и в особенности эффективность работы ее инструментов, среди которых землеустройство, кадастровый учет и государственная регистрация прав. От того, насколько эти инструменты будут отвечать цели управленческого процесса - рационализации землепользования, зависит возможность осуществления экономической, экологической и социальной функций и достижение соответствующего эффекта.
Мотивация в ее классическом смысле практически отсутствует во всех бюджетных организациях. Однако активация данной управленческой функции необходима для эффективного процесса менеджмента.
Мотивация является процессом стимулирования исполнителей на достижение цели управления и необходима для продуктивного выполнения намеченных работ. В сфере управления землепользованием указанный процесс должен быть нацелен, в первую очередь, на рациональное использование земельных ресурсов. Поэтому мотивация должна включать в себя систему как поощрений, так и штрафов. Поощрения могут быть в случае высоких показателей эффективности работы тех или иных органов власти на любом уровне, к примеру, при инновационном подходе к землепользованию, когда полученный эффект, либо экономический, либо экологический, либо социальный, превышает запланированный. Штрафы же могут применяться при необоснованном несоблюдении плана.
Контроль в управлении земельными ресурсами можно выделить текущий, промежуточный и итоговый. Задачи указанных видов контроля различаются.
Задачей текущего контроля является обеспечение соблюдения субъектами землепользования норм земельного законодательства и требований охраны и использования земель. Данный вид контроля называется земельным контролем. Он относится в настоящее время к полномочиям органов муниципальной
Ресурсы
Материальные ресурсы. Земельные ресурсы, улучшения
Финансовые ресурсы. Средства государственного и муниципального бюджетов, средства банков, средства собственников и арендаторов и т.п.
X ^
Инфраструктурные ресурсы (субъекты земельного рынка: оценочные организации, кадастровые инженеры и т.д.; общества по охране окружающей среды и т.п.)
Субъекты землепользования
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти
Функции
Правовая функция. Нормативно-правовое регулирование землепользования
Организационно-учетная функция. Создание новых форм организации использования земли и обеспечение процесса существующего землепользования
Экономическая функция. Распределение прав на земельные участки с целью получения максимального экономического эффекта
Экологическая функция.
Сохранение и улучшение свойств природных объектов
Социальная функция.
Реализация социальной политики государства, выполнение культурно-просветительских задач
Цель процесса - рационализация землепользования
Рис. 3. Организационный процесс управления земельными ресурсами
власти в части муниципального контроля и полномочиям Россреестра в части государственного контроля. В Самарской области между Территориальным управлением Росреестра и г.о. Самара заключено соглашение о взаимодействии при осуществлении муниципального земельного контроля, в рамках которого происходит согласование планов проведения проверок и обмен информацией о результатах проведенных проверок [4].
Два других видов контроля - промежуточный и итоговый, - отсутствующие в настоящее время, должны быть нацелены на наиболее эффективную работу всей системы управления. Поэтому их задачей является сравнение текущего исполнения с запланированными показателями и на основе проведенного анализа принятие решения о том, нужно ли усовершенствовать процесс управления посредством изменения организации, мотивации и земельного (текущего) контроля. Полномочия по осуществлению данных видов контроля должны быть возложены на Министерство
управления земельными ресурсами.
Выводы. В настоящее время в сфере земельных отношений нет единоначалия, отдельные полномочия по управлению земельными ресурсами принадлежат различным учреждениям на всех уровнях власти. В данных условиях использование земель не может быть эффективным.
Учитывая стратегическую важность земельноресурсного потенциала страны, для преодоления сложившейся ситуации необходимо создать централизованный государственный орган власти - Министерство управления земельными ресурсами - с делегированием отдельных полномочий в регионы и муниципалитеты.
Предложенная система управления земельными ресурсами, представляющая собой универсальный процесс планирования, организации, мотивации и контроля, взаимосвязанных между собой, поможет в решении наиболее важных социально-экономических задач государства.
Библиографический список
1. Киреева Е.Е. Развитие механизма рационализации землепользования на основе учета экологического фактора (на примере городских округов Самарской области): автореф. дис. ... канд. экон. наук. 08.00.05. Самара, 2012. С.6.
2. Лойко П.Ф. К вопросу создания системы управления землепользованием Российской Федерации на современном этапе // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 4. С.6-15.
3. Основы государственной земельной политики Самарской области на 2013-2015 годы [Электронный ресурс]. URL: http://tppsamara.ru/images/docs/konc1.pdf (дата обращения:
05.03.2013).
4. Соглашение о взаимодействии между управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области и муниципальным образованием городской округ Самара при осуществлении муниципального земельного контроля от 29.06.2011 г. [Электронный ресурс]. URL:
Ь|Нр:/Ло63.го8гее8!г.ги/Рерие8!Н!е.а8рх?А!епате=8од!а8Ь|еп1е2 .р<даШеех!=р<да1пс!а881Ь=227301 &ЕОпе1Ь=1179&гиЬпс1Ь=5244 6&!аЬ1е=0Т_Н1-Е&сиггеп!иг1=Ь|Йр:/Ло63.го8гее8!г.ги:80/аЬои!/с оо^/2447285 (дата обращения: 05.03.2013).
