CC BY
59
УДК 323.2
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2015. Вып. 2
П. М. Шишко
ФОРМИРОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ПРОЦЕССЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Во время проведения административной реформы в РФ были обозначены принципы формирования национальной антикоррупционной политики в России. Основные положения антикоррупционной политики стали следствием выявленных по ходу реформы ошибок, заложенных в идеологии и тактике проведения административной реформы. Современное положение дел в сфере коррупции в России предоставляет достаточно возможностей государственным органам для борьбы с этим негативным явлением. Тем не менее эта работа представляется автору недостаточно эффективной с точки зрения совершенствования государственной политики РФ. Библиогр. 10 назв.
Ключевые слова: идеология административной реформы, антикоррупционная политика, государственная гражданская служба, бюрократия.
P. М. Shishko
THE FORMATION OF THE PRINCIPLES OF ANTI-CORRUPTION POLICY IN THE PROCESS OF ADMINISTRATIVE REFORM
During the administrative reform in Russia, principles of national anti-corruption policy in Russia were identified. The main provisions of anti-corruption policy became consequences of errors discovered during the reform inherent in the ideology and tactics of administrative reform. State of the art in the field of corruption in Russia provides enough possibilities of governments to combat this scourge. Nevertheless, in terms of improving of the state policy of the Russian Federation, this work is not very effective in accordance with the author's opinion. Refs 10.
Keywords: the ideology of administrative reform, anti-corruption policy, the civil service bureaucracy.
Прежде чем анализировать влияние административной реформы в части ее антикоррупционной составляющей, необходимо, на наш взгляд, выявить те особенности самого проведения данной административной реформы, которые дали возможность как федеральным, так и региональным чиновникам достаточно успешно тормозить, а кое-где и полностью игнорировать ее антикоррупционную часть. А для этого, в свою очередь, надо проследить ход административной реформы от возникновения ее идеологии до конкретных мер по ее реализации — где, в каких аспектах реформы были заложены ошибки и просчеты, сознательные или не осознаваемые участниками данного административного процесса. С нашей точки зрения, этот анализ необходим также с позиций антикоррупционной составляющей административной реформы, так как первоначальные просчеты в теоретической базе самой идеологии реформы оказали существенное влияние на подготовку национальной программы борьбы с коррупцией.
Низкая эффективность работы государственного аппарата в 1990-е годы приводила к неспособности исполнительной власти адекватно управлять государственными делами, что вело, в свою очередь, к снижению конкурентных преимуществ
Шишко Павел Михайлович — кандидат философских наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9;
Shishko Pavel М. — Ph.D., Associate Professor, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation;
69
российской экономики на мировых рынках. От того, насколько чиновники честно выполняли свою работу, зависело много факторов: результативность бюджетного сектора страны, эффективность государственного регулирования среднего и мелкого бизнеса, возможности реализации инноваций и многое другое. Вопрос ставился не о трудолюбии и честности отдельного чиновника, а о системе организации государственного управления на основе последних достижений менеджеризма. Нужен был детально продуманный план преобразований всей системы государственного управления.
За основу административного реформирования была взята концепция «нового государственного менеджмента» (new public management), уже зарекомендовавшая себя в ряде стран Европы и США тем, что привносила в государственные институты принципы и технологии бизнес-управления. Эта концепция основывалась на идеологии «разгосударствления власти», утверждая, что, во-первых, следует предоставить независимым агентствам (пусть даже и государственным) свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при регулирующей роли государства и, во-вторых, передать, по возможности, в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным (так называемый аутсортинг).
Уже здесь, в самой идеологии административной реформы, закладывались те ошибки, которые привели в конечном счете к ее если не провалу, то невозможности осуществления в том объеме, который стал реальностью в западных странах. Прежде всего, это отсутствие в России опыта работы независимых агентств под контролем государства, в нашей стране государственный аппарат сам распределял все ресурсы и сам же себя, якобы, контролировал, что давало ему возможность фактически оставаться бесконтрольным.
На этапе подготовки и начала административной реформы (2003-2005) было принято решение повторить успешный опыт нового государственного менеджмента в других странах. В 2003 г. были проведены работы по оптимизации функций государственной власти, в том числе по упразднению избыточных и дублирующих функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них 800 были признаны избыточными и 500 — дублирующими. Однако лишь те из них, которые были закреплены актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, были упразднены. Большинство же, а именно содержащиеся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ были сохранены [1].
Другой причиной незначительного сокращения избыточных и дублирующих функций можно назвать то, что это противоречило интересам ведомств. Кроме того, успешное выполнение этой работы требовало значительного времени и средств. Плюс необходимо широкомасштабное изменение нормативно-правовых актов. В результате работы по оптимизации государственных функций так и не были доведены до конца [1].
В 2004 г. указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было произведено разделение органов исполнительной власти на министерства, агентства и службы. На практике же четкая модель их взаимодействия так и не сформировалась. Большинство федеральных агентств
70
и служб были переданы в ведение соответствующих министерств, т. е. оказались в подчиненном состоянии. В то же время агентства и службы сохранили статус распределителей бюджетных средств. При этом контрактные отношения между ними не были введены. После утверждения новой структуры ведомств возникло множество процедурно неурегулированных ситуаций, перераставших в конфликты. Министерства не получили достаточных полномочий для финансового и административного контроля и координации находящихся в их ведении служб и агентств. Агентства и службы, по существу, стали младшими министерствами, и развитие исполнительной власти пошло по накатанному бюрократическому пути. Обратной стороной этой проблемы стало то, что и министерства, со своей стороны, не желали отдавать часть своих полномочий новым органам [2]. На деятельности региональных органов власти это положение дел также отразилось негативным образом, в какой-то мере они оказались вне контроля со стороны федеральной власти, что отрицательно повлияло на продвижение административной реформы на региональном уровне.
Знаменательно заявление статс-секретаря, заместителя министра экономического развития и торговли А. В. Шаронова о том, что, во-первых, реформы быстрыми не бывают, а во-вторых, что сами граждане виноваты в неэффективности работы чиновников. По его мнению, невозможно быстро изменить византийскую систему, которая базируется на традиционном отношении граждан к власти, потому что «чиновники ведут себя так, как граждане от них ожидают» [3]. Вице-премьер и руководитель аппарата правительства С. Нарышкин сообщил, что не везде хорошо срабатывает связка министерства и агентства и в дальнейшем возможно присоединение агентств к министерствам. Про функции он твердо сказал, что «сейчас у нас нет дублирования». Он же заявил, что ход реформы и объем проделанной работы его полностью устраивают, а разделение органов исполнительной власти на три категории полностью себя оправдало. Насчет возникающих проблем во взаимоотношениях между министрами и руководителями агентств он сказал, что «система еще должна приработаться», так как «конфликт в нее заложен специально, как двигатель» [4]. По оценке М. Дмитриева, научного руководителя Центра стратегических разработок, к концу 2004 г. административная реформа была реализована не более чем на 10-15%, в этом и кроется причина плохой работы трехуровневой системы [5].
Все преобразования, проводившиеся в ходе первого этапа административной реформы, были определены в указе Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.». В нем было выделено пять приоритетных направлений, выдержанных в духе нового государственного менеджмента. Рассмотрим, насколько качественно было исполнено каждое из них.
1. Задача ограничения вмешательства государства в деятельность предпринимателей в 2003-2004 гг. была выполнена не полностью. Проверки проходят с большими нарушениями со стороны проверяющих, включая взятки и повторные приходы представителей госоргана в одну и ту же фирму. Правило одного окна при регистрации фирмы так и не было осуществлено.
2. Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов власти было выполнено формально. На первом этапе административной реформы так и не был принят закон о саморегулируемых организациях.
71
3. Разделение на органы, осуществляющие принятие решений, исполнение и контроль, произошло. На деле же эффективность работы государственного аппарата скорее снизилась, чем повысилась.
4. По причине недостаточной продуманности и четкости формулировок в законах о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и этот пункт президентского указа об административной реформе трудно признать успешным. Появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти — федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз [3].
На втором этапе реформы (2006-2008) для повышения качества и эффективности работы чиновников было принято решение создавать административные регламенты, в которых определяются сроки, последовательность и порядок действий органа исполнительной власти при предоставлении государственных услуг и взаимодействии с другими органами исполнительной власти [6]. То есть все функции, выполняемые тем или иным государственным органом, должны быть строго регламентированы и стандартизированы. Предполагается, что с введением регламентов каждый потребитель государственных услуг будет знать, какие именно функции выполняет госучреждение. А чиновники, в свою очередь, уже не смогут отправить гражданина в хождение по кабинетам, так как в регламенте будет четко указано, кто за что отвечает. Таким образом, у граждан появляется инструмент контроля над чиновниками. В случае нарушения регламента можно обратиться в суд, и гражданин будет прав, так как власть уже зафиксировала свои обязательства перед гражданами. Но для этого нужно, чтобы граждане сначала узнали о существовании административных регламентов, а этого пока не произошло. Чиновники жалуются, что люди убеждены, что их права шире, чем это определено законом. По результатам всероссийского мониторинга качества внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в 2008 г., выполненного Институтом государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, доля положений, требующих изменений в регламентах, составляет от 6 до 65% текста. Всего же с 2006 по 2008 г. органами федеральной исполнительной власти было утверждено более 200 регламентов, на региональном уровне — более 2000. Доля регламентированной деятельности органов власти достигла 50% [7].
С 2007 г. ведутся работы по созданию многофункциональных центров оказания государственных услуг (МФЦ). МФЦ должны обеспечить предоставление комплекса государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в режиме «единого окна». В целом этот опыт можно признать успешным, хотя этого слишком мало для того, чтобы повысить удовлетворенность граждан качеством предоставления государственных услуг. А на создание МФЦ по всей стране уйдет еще много времени.
Важным элементом антикоррупционной политики по административной реформе должна была стать стартовавшая в 2002 г. Федеральная целевая программа «Электронная Россия», рассчитанная на 2002-2010 гг.
Из всех мероприятий данного проекта несомненным успехом можно считать только то, что у органов государственной власти появились сайты. Но парадокс
72
в том, что они носят скорее представительный характер, реальной информации, конкретных данных, которые можно анализировать и делать по ним выводы по эффективности работы администрации, на них, к сожалению, просто нет. Основной причиной неудачи программы можно назвать противодействие со стороны чиновников, которые всячески мешают административной реформе, так как любое повышение эффективности управления грозит им сокращением бюджета. Прозрачность и подконтрольность обществу через систему «электронного правительства» угрожает чиновникам потерей монополии на владение информацией и утратой извлечения прибыли из своей принадлежности к распределительно-разрешительной системе [8]. Другой реальной причиной можно назвать слабость распространения Интернета в России, т. е. большинство населения не может даже воспользоваться информацией, выложенной на сайтах органов власти. Но едва ли это помешало бы создать пробные проекты по оказанию государственных услуг в электронной форме в крупных городах, где доступ в Интернет имеют 42% жителей.
Теперь собственно об антикоррупционной политике. Мы не случайно разбирали ход административной реформы, так как во всех вышеперечисленных ее направлениях просматривается антикоррупционная составляющая, и все вышеозначенные мероприятия административной реформы, наряду с главной целью — повышением эффективности деятельности государственного аппарата, подразумевали и борьбу с коррупцией. Это можно проследить и в разделении на министерства, агентства и службы на федеральном уровне, и в устранении избыточных и дублирующих функций государственных органов, и в попытках ограничить вмешательство государства в деятельность предпринимателей, и в принятии закона о саморегулируемых организациях, и в требовании создания административных регламентов, и в проведении в жизнь системы «одного окна», и во внедрении программы «Электронная Россия», и в других положениях административной реформы.
Все эти мероприятия в той или иной степени включали в себя задачи борьбы с коррупционными проявлениями в работе органов государственной власти, но в скрытом, косвенном виде. К 2007-2008 гг., в ходе анализа торможения основных мероприятий административной реформы, стало понятно, что без конкретной антикоррупционной программы невозможно реализовать задачу повышения эффективности государственной службы, что все указанные выше направления административной реформы будут пробуксовывать. Таким образом, проблема коррупции выдвинулась в качестве приоритетного направления дальнейшего развития административной реформы у нас в стране. К такому решению также подталкивали рейтинги России по коррупции, которые давали независимую, международную оценку степени коррупциогенности российской государственной системы управления. Национальный план противодействия коррупции был разработан в 2007-2008 гг. и утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г., им же был утвержден Федеральный закон за № 275 «О противодействии коррупции» 25 декабря 2008 г. Однако согласно сведениям с официального сайта Совета Федерации РФ, он прошел все этапы законодательной процедуры лишь к ноябрю 2009 г. и был подписан Президентом РФ 25 ноября 2009 г. Это важное замечание, так как вступил в силу он практически с 2010 г.
Нет смысла пересказывать все документы, они опубликованы, и с ними может ознакомиться каждый желающий, стоит в рамках данной статьи проанализировать
73
основные направления деятельности в свете описанного выше хода административной реформы и методов противодействия со стороны нашего чиновничества.
К законодательным мерам в национальном плане по противодействию коррупции в этих документах отнесены:
1. Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов.
2. Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти.
3. Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.
4. Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов.
5. Четкое законодательное регулирование котроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников.
К организационным и организационно-политическим мерам отнесены:
1. Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции.
2. Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным их вынесением на публичное обсуждение.
К взаимодействию со структурами гражданского общества отнесены:
1. Активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении.
2. Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России.
3. Формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан.
4. Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности.
5. Широкое использование сети Интернет для информирования общественности о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений, в осуществление контроля за их реализацией.
Предусмотрены также меры международного сотрудничества в этой сфере: юридические, полицейские и партнерские.
Кроме вышеизложенной программы, есть еще и программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007-2010 гг., в которой вышеизложенные программные установки распространяются на деятельность субъектов Российской Федерации. В ней, помимо детализации представленных положений, стоит отметить два аспекта. Во-первых, сроки реализации Программы, где первый этап (разработки) был отнесен на второе полугодие 2007 — второе полугодие 2008 гг., а второй этап — на второе полугодие 2008-2010 г. Во-вторых, источниками финансирования программы называются как средства бюджета субъекта Российской Федерации, так и средства федерального бюджета на проведение административной реформы в случае победы субъекта Российской Федерации в конкурсном отборе для оказания поддержки проведения административной реформы. Регионы получают деньги из федерального бюджета, предварительно переписывая из федеральной программы все позиции по данному вопросу, чтобы выиграть грант, а затем,
74
немного творчески обработав положения программы, проводят, на «бумаге» или формально, обозначенные мероприятия, пишут отчет для министерства, который опять же никто не проверяет и который нигде не публикуется, и все довольны — министерство отчитывается, что работа идет, регион — что «освоил» федеральные средства, выделенные по гранту. Никакой публичности, открытости и прозрачности для всякого рода «общественности» в этом случае даже не предусматривается. Проще говоря, обычная, мы бы сказали, веками отработанная, бюрократическая по своей сути процедура обмана общественного мнения и самих себя — в том, что все формально выполнено, а по существу — отчасти издевательство над здравым смыслом применительно к сути административной реформы.
В связи с вышеизложенными недостатками административной реформы, большие сомнения вызывает и ее новый этап — антикоррупционный, точнее, его реализация. Обяжут ли регионы выделять средства из своего бюджета для внедрения положений антикоррупционной программы или опять все ограничится грантами из центра на проведение мероприятий по борьбе с коррупцией? Опять их надо будет выигрывать по конкурсу, как было с мероприятиями административной реформы? А те регионы, которые не участвуют в конкурсе или проиграют его, — будут ли они обязаны в полном объеме проводить антикоррупционные меры? В этом контексте надо говорить и о способности государства к административной реформе. Судя по развернутым планам, как федерального центра, так и на местах, — возможности преобразований существуют, по крайней мере, теоретически. Но когда дело доходит до конкретных действий, заметны формализм и стремление избежать действительного реформирования. Есть явные признаки того, что пытаются сохранить все по-прежнему, лишь слегка «приукрасить фасад», обозначить все новыми, модными терминами, не меняя методы государственного управления по существу.
Вот что пишет на официальном сайте директор Национального антикоррупционного Совета РФ М. Лашков: «Основной проблемой безрезультативности усилий государства по противодействию коррупции является недееспособность чиновни-чье-административного аппарата в вопросах организации взаимодействия между институтами власти и институтами гражданского общества. В результате любые инициативы руководства страны по формированию антикоррупционной идеологии нивелируются формализмом государственной бюрократии и усложнением нормативно-правовой базы. А отсутствие конкурентного диалога с обществом приводит к тому, что населению вменяется роль «статиста», обязанного аплодировать импровизационным декларациям, по сути, подменяющим единую антикоррупционную стратегию» [9].
К таким же пессимистичным выводам подводят разделы новой антикоррупционной программы на 2012-2013 гг. [10], где говориться о «поддержке деятельности общественных организаций», о «привлечении частного бизнеса» для борьбы с коррупцией, а также «привлечении СМИ», «широком использовании сети Интернет» и т. д., и т. п. От всех этих положений веет хорошо знакомым нам советским опытом, когда призывы «улучшить, углубить, совершенствовать» никого ни к чему не обязывали. Хочется надеяться, что к антикоррупционной деятельности будут привлечены не только сами чиновники (как они себя «реформируют», было сказано выше), но и широкие слои населения, так как без этого решение проблемы невозможно. Также нельзя обойтись без привлечения научной общественности к серьезным
75
социологическим исследованиям данной темы, благо научный потенциал страны позволяет это сделать.
И последнее замечание: административная реформа и существенная ее часть — национальная антикоррупционная программа, должны получать достаточное финансирование для того, чтобы эта работа по реформированию государственного аппарата управления проводилась на постоянной основе, чтобы она не превратилась в очередную «кампанию» и потом о ней все забыли. На наш взгляд, сейчас это самая важная часть государственной деятельности, она необходима для повышения доверия граждан к органам власти, для перехода к демократическим методам управления государством.
Литература
1. Клименко А. В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // ЧиновникЪ (Екатеринбург). 2004. №5 (39). URL: http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2008/01/ (дата обращения: 10.01. 2015).
2. Рубченко М. Бюрократия адаптивная и мимикрирующая // Эксперт. 2007. №19. Май. URL: www. expert.ru/expert/2007/19/sharonov/ (дата обращения: 15.01. 2015).
3. Административная реформа пошла по кругу // Коммерсантъ. 2005. № 138. 28.07. URL: www. kommersant.ru/doc/596792/ (дата обращения: 15.01. 2015).
4. Тенденции. Чиновник спит — бизнес идет // Коммерсантъ. 2004. № 207. 04.11. URL: www. kommersant.ru/doc/522153/ (дата обращения: 10.01. 2015).
5. Журавская Е., Замулин О., Яковлев Е., Щетинин О. Мониторинг административных барьеров развития малого предпринимательства. Раунд 4, Центр экономических и финансовых исследований и разработок. Март 2005. URL: www.hse.ru/data/640/860/1238/Zhuravskaya.pdf (дата обращения: 18.01. 2015).
6. Правительство РФ. Постановление от 11.11.2005г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_114218/ (дата обращения: 10.01. 2015).
7. Жулин А .Б., Иванова О. С. Мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008 № 2. С. 171-181.
8. Васильева К., Солодовников М. Бумажная Россия. URL: http://www newzv.ru (дата обращения: 15.04.2009).
9. Лашков М. Борьба с коррупцией как презумпция привилегированности // Национальный Антикоррупционный Совет РФ. URL: http://www korupcii.net (дата обращения: 13.12. 2014).
10. Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 годы (дата обращения: 15.04.2009). Указ Президента РФ от 13.03.2012.
Статья поступила в редакцию 20 января 2015 г.
76
