CC BY
27Формирование практики рассмотрения административных .
УДК 342.924
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ АПЕЛЛЯЦИОННЫМИ И КАССАцИОННЫМИ ИНСТАНцИЯМИ
Дудин Николай Павлович
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, канд. юрид. наук, профессор, e-mail: n.p.dudin@yandex.ru
Статья посвящена изучению практики рассмотрения административных дел созданными апелляционными и кассационными инстанциями. Автором приводятся наиболее типичные основания изменения и отмены судебных решений
Ключевые слова: административный процесс; апелляционное производство; апелляционное представление; судебная практика
FORMATION OF THE PRACTICE OF CONSIDERATION OF ADMINISTRATIVE CASES
BY APPELLATE AND CASSATION INSTANCES
Dudin Nikolay P.
Russian Customs Academy St. Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Associate Professor of the Department of State and legal, Candidate of Law Sciences, Professor, e-mail: n.p.dudin@yandex.ru
The article is devoted to the study of practice of administrative cases review by appellate and cassation instances. The article contains the most typical bases of change and purposes of the judge's decision
Keywords: administrative process; appellate proceedings; appellate representation; judicial practice
Для цитирования: Дудин Н.П. Формирование практики рассмотрения административных дел апелляционными и кассационными инстанциями // Учёные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2021. № 4 (80). С. 57-60.
Административное судопроизводство в период последнего десятилетия прошлого столетия активно развивалось и обсуждалось учеными-административистами, вследствие чего на законодательном уровне подтверждается ст. 118 Конституции Российской Федерации [1].
Норма ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» послужила предпосылкой для создания административных судов в России [2].
На протяжении всего пути исторического развития апелляционное производство изменялось и приобретало новые черты, соответствуя тому или иному периоду развития административно-процессуального законодательства. Апелляционное производство сегодня - это проверка законности, обоснованности и справедливости состоявшегося решения суда первой инстанции по доводам апелляционных представлений и жалоб. Суть современной апелляции состоит в возможности переоценки выводов суда первой инстанции, включая выводы о фактических обстоятельствах административного дела, использованных судом первой инстанции доказательствах и их совокупности, включая правовую возможность исследования принципиально новых доказательств и принятия принципиально другого решения по существу дела.
Анализ обновленного законодательства об апелляции дает твердое понимание того, где проходит граница между апелляционным производством и другими видами проверочных производств, присущими административному процессу Российской
Федерации. Именно в этом и заключается основная целевая направленность апелляции современного административного процесса.
Целевая направленность апелляции, безусловно, взаимосвязана с задачами, которые ставит перед собой Кодекс административного судопроизводства РФ в ст. 3, это:
«1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений;
5) мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» [3].
В первую очередь, непосредственная цель -защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Все эти цели совпадают с целью более высокого уровня, они способствуют укреплению состояния законности в нашей стране. Кроме того, цели служат предупреждением нарушений в сфере административных правоотношений и обеспечивают доступность правосудия [4].
Наряду с общей целью апелляционного производства представляется правильным выделить и специальную цель апелляции в административном процессе, которая состоит в юридико-фактической проверке судебных решений или иных решений, то есть в обнаружении и исправлении ошибок или неточностей, допущенных судом первой инстанции.
Одна из главных проблем административного судопроизводства - это недобросовестность участников производства при исполнении процессуальных прав, иными словами, злоупотребление своими правами, которые приводят к затягиванию судебного процесса, воспрепятствованию рассмотрения дела и принятию законного и обоснованного судебного акта.
В подтверждение обратимся к судебной практике. Стоит отметить, что основное количество (91 %) обязательных дел административного судопроизводства составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов - 222 (в 2019 г. - 12), по результатам рассмотрения которых отменены решения судов по 49 делам, из них по 5 - по апелляционным представлениям прокуроров. Вторым апелляционным судом общей юрисдикции в период с 2019 по 2020 гг. судебные постановления отменялись и изменялись по делам об оспаривании нормативных правовых актов (50 из 229, или 21,8 % [5]).
Результаты административных дел в рассмотрении судом об оспаривании нормативных правовых актов с участием прокуроров свидетельствуют об отсутствии единства практики как при оценке доказательств факта, затрагивает ли оспариваемый нормативный правовой акт права и законные интересы административного истца, так и при толковании норм материального права. Факты отклонения кассационных представлений также обусловлены неоднозначностью оценки обстоятельств спорных правоотношений.
Судебной коллегией по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции отклонено кассационное представление военного прокурора Северного флота на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда об отказе в удовлетворении иска заместителя военного прокурора войсковой части № 77940 в интересах Российской Федерации к гражданину К. о взыскании с него неосновательного обогащения. Суд согласился с выводами апелляционного суда о пропуске истцом срока исковой давности, исходя из того, что в данном случае органами жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации [6] не проявлена необходимая степень заботливости и осмотрительности, какая от них требовалась как от субъекта исполнительной власти, не были приняты все разумные меры, направленные на проверку информации, касающейся жилищных прав ответчика и членов его семьи об отсутствии или наличии у них в собственности жилых помещений.
Между тем, прокурору и должностным лицам Министерства обороны Российской Федерации о нарушении прав Российской Федерации стало известно в ходе проведения проверки, после получения из территориального органа Росреестра сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости о правах отдельного лица на имевшиеся (имеющиеся) объекты недвижимости; обращение военного прокурора в суд с настоящим иском последовало в пределах установленного законом срока. Всего кассационной инстанцией отклонено восемь кассационных представлений Военного прокурора Северного флота на судебные акты, вынесенные судами Мурманской области, об отказе в удовлетворении таких исков военного прокурора. Подготовленный военным прокурором Северного флота проект кассационного представления об оспаривании судебных актов по указанным гражданским делам в вышестоящую судебную инстанцию рассмотрен и отклонен Главной военной прокуратурой.
В 2020 г. имели место шесть фактов расхождения правовой позиции территориального отдела с позицией нижестоящих прокуроров по представлениям, связанные с толкованием норм материального права. После доведения территориальным отделом своей позиции по каждому конкретному делу до прокуратур субъектов РФ, четыре кассационных представления (в том числе два - прокуратура Вологодской области и по одному - это прокуратура Калининградской области и Республики Карелия) были отозваны, в удовлетворении двух кассационных представлений (Архангельская областная прокуратура и прокуратура Санкт-Петербурга) отказано кассационным судом.
В качестве примера можно привести административное дело № За-83/2020 Челябинского областного суда по административному иску гражданки А. о признании недействующим пп. 3 п. 18 распоряжения Правительства Челябинской области от 18.03.2020 № 146-рп «О введении режима повышенной готовности», которым введены ограничительные меры на территории Челябинской области в связи с пандемией коронавируса.
При рассмотрении данного судебного спора возник вопрос о применении либо неприменении положений ч. 7 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой регламентируется программа, реализуемая за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Суд первой инстанции при разрешении спора исходил из необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, в том числе ссылаясь на правовую позицию, выраженную в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.08.2018 № 81-АПГ18-11, и принял решение о признании оспариваемого нормативного акта недействующим,
Формирование практики рассмотрения административных ..
указав, что положения ч. 7 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ применению не подлежат, поскольку регламентируют порядок отображения в документах территориального планирования объектов фе-де-рального, регионального значения и не освобождают об обязанности соблюдения первичности Генерального плана Правилам землепользования и застройки.
Прокуратура Республики Карелия и при даче заключения, и в апелляционном представлении, последовательно отстаивая правовую позицию, сформированную с учетом иной правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, высказанной в Определении от 11.02.2015 № 78-АПГ14-39, полагала, что ч. 7 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ применению подлежит. Данный пример свидетельствует о необходимости формирования единой правоприменительной практики положений ч. 7 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ.
Обстоятельства отмен судебных постановлений свидетельствуют о необходимости более качественной подготовки непосредственно самих прокуроров к участию в делах путем изучения законодательства, судебной практики, а также выработки критического мышления для формирования самостоятельной правовой позиции.
За 2020 г. имело место 19 фактов расхождения позиции прокуроров и судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, из них по 12 подготовлены заключения об их законности и обоснованности, по 2 - проекты кассационных представлений, на 5 апелляционных определений по рекомендации второго отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Санкт-Петербурге) прокурорами субъектов самостоятельно подготовлены кассационные представления. Причиной расхождения позиций по делам, по которым впоследствии было принято решение об отсутствии оснований для дальнейшего оспаривания, послужила различная судебная практика и недостаточная оценочность доказательственной базы. Например, 18.11.2020 судебной коллегией по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не в соответствии с заключением участвующего в деле прокурора изменено решение Ленинградского областного суда от 20.08.2020 по административному делу по административному иску ООО «Газпром теплоэнерго Северо-Запад» о признании недействующим приказа Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 28.06.2019 № 119-п «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "Газпром теплоэнерго Северо-Запад" потребителям на территории Ленинградской области в 2019 году».
В связи с иной оценкой доказательств из мотивировочной части решения исключены выводы суда первой инстанции о соответствии действий
Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, при расчете расходов по статье «Амортизация основных средств».
Судебная коллегия Второго апелляционного суда общей юрисдикции своим апелляционным определением отменила решение Челябинского областного суда от 08.06.2020 по административному делу № За-83/2020, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления гражданки А. о признании недействующим пп. 3 п. 18 распоряжения Правительства Челябинской области от 18.03.2020 № 146-рп «О введении режима повышенной готовности», которым введены ограничительные меры на территории Челябинской области в связи с пандемией коронавируса. В соответствии с этим производство по данному делу было прекращено незамедлительно.
В своем комментарии суд апелляционной инстанции исходил из следующих положений: на момент рассмотрения административного дела оспариваемые положения были признаны утратившими силу, при этом доказательств нарушения прав и законных интересов гражданки А. административным истцом в период действия оспариваемой нормы не представлено.
Прокурорами были даны заключения об отсутствии оснований для прекращения производства по административному делу. В обоснование своей позиции прокуроры указали, что доказательством затрагивания оспариваемыми положениями в период их действия прав и законных интересов гражданки А. является сам факт её регистрации по месту жительства в г. Челябинске.
В результате активизации прокуратурами субъектов Российской Федерации работы по апелляционному оспариванию незаконных судебных актов во втором полугодии 2020 г. судом апелляционной инстанции рассмотрено десять апелляционных представлений (в 2019 г. и первом полугодии 2020 г. апелляционные представления прокурорами не вносились и судом не рассматривались).
Эффективность апелляционного оспаривания прокурорами незаконных судебных актов в 2020 г. составила 11 % (в 2019 - 0 %).
Верховным Судом Российской Федерации в этом же году по кассационным жалобам сторон отменены три судебных акта Третьего кассационного суда общей юрисдикции по спорам о возмещении вреда здоровью, по которым прокурор вступил в процесс для дачи заключения на основании ч. 3 ст. 45 ГПК РФ.
Нарушения судами норм процессуального права послужили основанием для их отмены. Так, по гражданскому делу Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10.11.2020 № 34-КГ20-5-КЗ отменены апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда от 28.08.2018 и
кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.03.2020 по гражданскому делу № 2-208/2018 по иску гр. Б. к гр. Р. о возмещении ущерба, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия, и компенсации морального вреда. Дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. По этому делу суд отверг заключение судебной автотехнической экспертизы от 21.03.2018, положив в основу решения заключение экспертизы, проведенной в экспертно-криминалистическом центре УМВД России по Мурманской области, которое в материалах дела отсутствует. При этом ходатайства о вызове в судебное заседание эксперта и о проведении повторной экспертизы судом отклонены.
Таким образом, задача апелляционного производства в контексте общего назначения административного судопроизводства - это защита прав участников административного судопроизводства и иных лиц, вовлеченных в административно-процессуальную деятельность, путем пересмотра новелл судебных решений, не вступивших в законную силу, с целью проверки их законности, обоснованности и справедливости, а также иных
судебных решений, вступивших в законную силу,
с целью проверки их законности и обоснованности.
Библиографический список:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 30.04.2021, с изм. от 15.07.2021) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgiTreq =doc&base=CMB&n=17916#t1LalwSDCZpq2Aga
5. Второй апелляционный суд общей юрисдикции. URL: https://2ap.sudrf.ru
6. Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России). Департамент жилищного обеспечения и управления жилищным фондом. URL: https://mil.ru/dgo/nis.htm
