CC BY
166
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
О.В. Еременко
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ СУДАМИ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
В статье с учетом изменений гражданского процессуального законодательства дана характеристика отдельных категорий дел, возникающих из публичных отношений, в которых принимает участие прокурор. Отмечается, что участие прокурора является важнейшей гарантией защиты прав граждан и организаций. Затрагивается вопрос о возможности расширения круга дел, в которых должен участвовать прокурор.
Ключевые слова: прокуратура, законность, суд, заявление, нормативно-правовой акт, выборы, должностное лицо.
O.V. Eremenko
THE PROCESS FEATURES OF THE PUBLIC PROCURATOR'S PARTICIPATION IN CASES HEARING, APPEARING FROM THE PUBLIC LEGAL RELATION OF GENERAL JURISDICTION COURTS
Taking into account the changing of civil process legislature. The article characterises some cases, appearing from public relations, where the public procurator participates. It is noteworthy that the public procurator participation is the most important guarantee of the defence of citizens and organizations laws. The article touches the problem about expansion of cases where the public procurator must participate.
Key words: procuracy, legality, court, application, normative lawact, elections, official.
Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Безотносительно к характеру правовых отношений (конституционные, административные, финансовые и др.) их субъекты связаны между собой отношениями власти и подчинения. Данные отношения, как верно отмечает Н.А. Викулова, «не приемлют равенства участников»1. Поэтому считаем, что неравенство субъ-
© Еременко Олег Владиславович, 2012
Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин (Астраханский филиал Саратовской государственной юридической академии); e-mail: afsgap@yandex.ru
ектов в материальных правоотношениях обусловливает необходимость должного гарантирования законодателем прав и свобод граждан — заявителя в суде.
Участие прокурора служит, на наш взгляд, важнейшей гарантией защиты прав граждан и организаций при рассмотрении и разрешении большинства дел, возникающих из публичных правоотношений (ст. 252, 260.1, 261.3. 261.7 ГПК РФ). Обращение прокурора с заявлением в суд по таким делам не просто целесообразно, но и необходимо. Это находит свое подтверждение и в теории гражданского процесса. Так, исследуя особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений с участием прокурора, А. Концевой отмечает: «Роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существенно возрастает»2.
Исследуя особенности участия прокурора в различных видах гражданского судопроизводства, С.Г. Бывальцева пишет: «Необходимость участия прокурора в делах, возникающих из публичных правоотношений, не вызывает сомнений, поскольку в этой сфере наиболее важно обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, так как здесь защищаются не только интересы конкретных лиц, но и интересы общества и государства»3.
Отметим, что одним из главных направлений деятельности прокуратуры является оспаривание в суде нормативно-правовых актов.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор вправе в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании нормативно-правового акта противоречащим закону полностью или в части. Никакого предварительного досудебного порядка урегулирования вопроса действующий ГПК РФ не предусматривает. 3 В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным
¿- законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
00
го (в ред. от 21 ноября 2011 г.)4, он вправе оспорить в суде нормативные правовые
^ акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за ис-
| ключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и ис-
| полнительными органами государственной власти субъектов России, органами
° местного самоуправления и их должностными лицами5.
0
| На этапе подготовки к обращению в суд прокуроры должны руководствовать-
| ся Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об органи->§ зации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов ор-| ганов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов мест-| ного самоуправления»6, в котором, в частности, указывается на то, что при обра-| щении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта не-§ действующим полностью или в части со дня его принятия, или иного, указанно-§ го судом времени, прокурору необходимо строго руководствоваться положения-
1 ми ст. 45, 245-253 ГПК РФ, регулирующими производство по делам, возникаю-| щим из публичных правоотношений.
О.А. Кожевников пишет, что, как правило, заявление прокурора направляется в суд после отклонения протеста законодательным (представительным) и исполнительным органом власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, после неудовлетворения заключения прокурора по поводу законности принимаемого акта на стадии обсуждения и принятия, неоднократности отклонения про-
234
тестов прокурора. Обращение с заявлением в суд необходимо также в том случае,
когда акт принят коллегиальным органом, его отмена не терпит отлагательства, а созыв принявшего акт органа приходится на более поздний период7.
По заявлениям прокурора суд проверяет законность актов, носящих нормативный характер, т. е. устанавливающих правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение8. Заявление об оспаривании нормативных правовых актов подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. При этом заявления об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, рассматриваются по первой инстанции Верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа.
Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции следующие категории гражданских дел:
об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ;
об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
При этом в юридической литературе, отмечается, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может иметь места договорная подсудность9. Отметим также, что в соответствии с действующим законодательством данные о дела не рассматриваются мировыми судьями. К
Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении р
а
в суд. Его заявление должно отвечать требованиям ст. 131 ГПК РФ и содержать °
о
дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, орга- | на местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый у нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, ка- р
о
кие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются » этим актом или его частью. о
К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается ко- р
и
пия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, ка- Ч
ким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. Подача за- о
явления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавлива- К
ет действие оспариваемого нормативного правового акта. !
Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом 1
в течение месяца, а Верховным Судом РФ — в течение 3 мес. со дня его подачи. № Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 178-ФЗ «О
внесении изменений 8
в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»10 в ГПК РФ од- ^
о
новременно с введением самостоятельной гл. 26.1. было установлено новое пра- 2 вило, предусматривающее обязательное участие прокурора еще по одной категории дел, возникающих из публичных правоотношений — о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, 235
переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (ст. 261.3 ГПК РФ).
Таким образом, законодателем предприняты важные шаги, направленные на совершенствование процедуры реадмиссии (от англ. to readmit — принимать назад), что способствует, прежде всего, сокращению незаконной миграции.
Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"»11 в ГПК РФ была введена гл. 26.2, регламентирующая процедуру рассмотрения дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
В соответствии со ст. 261.7 ГПК РФ дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием в т. ч. и прокурора. Неявка в судебное заседание прокурора, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела. Прокурор обращается в суд и по делам о признании действий (бездействий) органов власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих незаконными, но в рамках предусмотренных законом ограничений, поскольку в ГПК РФ такое правомочие непосредственно не закреплено. Приведем пример. В ходе проведенной прокурором проверки по факту соблюдения мер противопожарной безопасности установлено, что меры по устранению нарушений законодательства о пожарной безопасности администрацией МО «Икрянинский сельсовет» не принимаются. В заявлении прокурор указал, что бездействие администрации МО «Икрянинский сельсовет» создает реальную угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц в случае возникновения пожара и иной чрезвычайной ситуации. Решением Икрянин-ского районного суда Астраханской области заявление прокурора удовлетворено12.
Вместе с тем на практике имели место и случаи необоснованного отказа в принятии подобных заявлений. Так, Астраханский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Михайловский сельсовет» Хара-балинского района о возложении обязанности по ликвидации мест несанкционированных свалок на территории с. Михайловка Харабалинского района в местах несанкционированного складирования отходов. Определением Харабалинского районного суда от 3 апреля 2009 г. в принятии заявления было отказано. Судебной коллегией 20 мая 2009 г. это определение было отменено, заявление прокурора было направлено для рассмотрения по существу13.
Вполне целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора и по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего.
Некоторые авторы справедливо отмечают, что на практике встречаются ошибки в определении судами вида судопроизводства, состава лиц, участвующих в
деле. Так, например, вместо обращения в суд в порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, прокуроры подают в суд исковые заявления, а суд принимает их и рассматривает14. В частности, Л.А. Грось приводит множество примеров, когда заявление прокурора, поданное в защиту неопределенного круга лиц и именуемое иском, направлено на защиту публичного интереса. По его мнению, требования прокурора заключаются в следующем: обязать юридическое лицо устранить нарушения стандартов и технических нормативов при эксплуатации искусственных неровностей на улицах г. Пущино; обязать юридическое лицо получить лицензию на право пользования недрами для добычи пресных подземных вод в г. Воскресенске и др.15
Согласимся с автором, что приведенные выше требования прокурора явно направлены на защиту публичных интересов и не являются исковыми. Между тем суды иногда применяют по вышеперечисленным делам правила заочного производства (гл. 22 ГПК РФ), допустимые лишь в исковом производстве, что негативно, на наш взгляд, сказывается на гарантировании прав граждан.
С учетом важности отношений, подлежащих судебному рассмотрению, в процессе обязательно участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Согласно ГПК РФ на них возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, их действий (бездействия). Поэтому у данных субъектов не может быть уважительных причин для неявки в суд, наличие которых предполагается при рассмотрении дела в заочном производстве. Суд может признать их явку обязательной.
Интерес, на наш взгляд, вызывает предложение А.В. Незнамова, который полагает целесообразным предусмотреть в ГПК РФ нормы, посвященные порядку признания информационных материалов экстремистскими. Для этого, по его мнению, необходимо определить порядок производства, в котором будут рассматриваться такого рода дела — искового производства, особого, производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. А.В. Незнамов убежден, что в целом такого рода категорию дел следует определить в подраздел ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» в виде отдельной главы16. Думается, что данные предложения выглядят вполне уместными. Соответственно по таким делам обязательно участвует прокурор.
В завершение резюмируем, что ГПК РФ предусматривает обязательное участие прокурора по большому спектру дел, возникающих из публичных правоотношений: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Такое участие объективно необходимо: во-первых, в целях защиты прав и интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, граждан и организаций; во-вторых, защиты правопорядка и законности.
1 Викулова Н.А. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе: специфика стадии возбуждения дела // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 1. С. 15.
2 Концевой А. Процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений с участием прокурора // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 9. С. 6.
3 Бывальцева С.Г. Заключение прокурора в гражданском процессе // Законность. 2010. № 5. С. 57.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47, ст. 4472; 2011. № 45, ст. 6327.
5 См. п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.
6 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 См.: Кожевников О. Процессуальные нормы должны быть унифицированы // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 8. С. 18.
8 См.: Гадиятова М.В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 17.
9 См.: Васильчикова Н.А. Участие прокурора в гражданском процессе по отдельным категориям дел: учебное пособие. СПб., 2008. С. 29; Концевой А. Указ. соч. С. 7.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 30, ст. 4009.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 15, ст. 2039.
12 См.: Новости Прокуратуры Астраханской области от 21.02.2012. URL: www.astrprok.ru. (дата обращения: 24.02.2012).
13 См.: Обобщение практики рассмотрения районными судами заявлений прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. URL: oblsud.ast.sudrf.ru (дата обращения: 24.02.2012).
14 Подробнее об этом см.: Грось Л.А. Анализируем практику участия прокурора в гражданском деле в суде общей юрисдикции // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 4. С. 41.
15 См.: Там же.
16 См.: Незнамов А.В. Территориальная подсудность дел о признании экстремистскими информационных материалов, размещенных в сети Интернет // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 5. С. 14.
О.И. Лавринович
О НОВЫХ АПЕЛЛЯЦИОННЫХ ИНСТАНЦИЯХ (НА ПРИМЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОСУДИЯ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ)
В статье рассматривается Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 433-Ф3 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», которым внесены существенные изменения в апелляционный и кассационный порядок рассмотрения уголовных дел. Вносятся предложения, направленные на улучшение деятельности апелляционного суда.
Ключевые слова: уголовный процесс, уголовное судопроизводство, апелляционная инстанция.
O.I. Lavrinovich
NEW APPELLATE INSTANCES EXEMPLIFIED ADMINISTRATION OF JUSTICE IN CRIMINAL CASES
The article touches upon the new Federal Law adopted on 29.12.10 which made essential amendments in appeal and cassational procedure of trying criminal cases. The author of the article submits proposals aimed at improving the Appellate Court activity. Key words: criminal proceeding, criminal procedure, appeal instance.
В своем Послании к Федеральному собранию Президент РФ отметил необходимость создания апелляционных инстанций в судах общей юрисдикции. Это пла-
© Лавринович Ольга Ивановна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент кафедры правосудия и прокурорского надзора (Саратовская государственная юридическая академия).
