CC BY
25УДК 340.132:347.951
ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ МАТЕРИАЛЬНОГО ПРАВА КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ОТМЕНЫ РЕШЕНИЯ СУДА О ПРИЗНАНИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА НЕДЕЙСТВУЮЩИМ
Е. В. Любимова
Старший преподаватель кафедры предпринимательского права,
гражданского и арбитражного процесса
Пермский государственный
национальный исследовательский университет
614990, Россия, г. Пермь,ул. Букирева, 15
E-mail: lubimova.evgenya@gmail.com
Аннотация: в статье проанализирована проблема, связанная с изменением норм материального права во время рассмотрения дела. По мнению автора, наиболее остро указанная проблема проявляется по такой категории дел, как признание нормативных правовых актов недействующими. Сложность видится в том, что в предмет доказывания по данной категории дел входит не только установление содержания норм материального права и обжалуемого акта, но и определение момента, когда возникли правоотношения с участием истца.
Ключевые слова: основания для отмены судебного акта; обжалование нормативных правовых актов; действие закона во времени; обратная сила закона; законная сила судебного решения.
CHANGING THE NORMS OF LAW AS A REASON FOR THE CANCELLATION OF A COURT DECISION ON THE RECOGNITION OF A NORMATIVE LEGAL ACT AS INVALID
E. V. Liubimova
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, 614990, Russia
E-mail: lubimova.evgenya@gmail.com
Annotation: the article considers the problem associated with changing the law during the consideration of a court case. According to the author, the
© Любимова Е. В., 2022
most acute problem is manifested in such a category of cases as the recognition of normative legal acts as invalid. The difficulty is seen in the fact that the subject of proof in this category of cases includes not only the establishment of the content of the law, but also the determination of the moment when legal relations with the participation of the plaintiff arose.
Key words: reasons for the cancellation of a judicial act; appeal of normative legal acts; the effect of the law in time; the retroactive force of the law; the legal force of a court decision.
Целью данной статьи является сопоставление оснований отмены судебного акта с изменением закона, примененного при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим. По делам об оспаривании нормативных правовых актов предмет доказывания образуется из двух фактов: 1) несоответствие обжалуемого нормативного правового акта вышестоящему закону; 2) нарушение прав истца.
Первый факт - несоответствие между нормативными правовыми актами - может оказаться достаточно подвижным явлением по причине частых изменений законодательства. При этом измениться может как оспариваемый нормативный правовой акт, так и закон, на соответствие которому осуществлялась проверка. В этой связи представляется интересным рассмотреть несколько вариантов развития событий:
1) несоответствие между нормативными правовыми актами является поводом обратиться в суд, но такое несоответствие отсутствует на момент возбуждения производства по делу о признании нормативного правового акта недействующим;
2) несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд, однако устраняется в период производства в суде первой инстанции;
3) несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд и сохраняется в период производства в суде первой инстанции, однако отсутствует на дату рассмотрения апелляционной жалобы;
4) несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд и сохраняется в период производства в суде первой и апелляционной инстанции, однако отсутствует на дату рассмотрения кассационной жалобы в кассационном суде общей юрисдикции;
5) несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд и сохраняется в период производства в суде первой, апелляционной и первой кассационной инстанции, однако отсутствует на дату рассмотрения кассационной жалобы в Верховном Суде РФ;
6) несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд и сохраняется в период производства в суде первой, апелляционной и кассационной инстанции, однако отсутствует на дату рассмотрения надзорной жалобы.
Описанные выше случаи можно представить схематично в таблице:
I II III IV V VI
Этап Противоречие обжалуемого правового акта вышестоящему закону
Досудебный период +1 + + + + +
Производство в суде первой инстанции -2 +/-3 3 + + + +
Производство в суде апелляционной инстанции - - - + + +
Производство в суде кассационной инстанции (КСОЮ) - - - - + +
Производство в суде кассационной инстанции (ВС РФ) - - - - - +
Производство в суде надзорной инстанции - - - - - -
Рассмотрим предложенные ситуации более подробно.
В первой смоделированной ситуации несоответствие между нормативными правовыми актами нарушало права истца, но такое несоответствие было устранено органом власти или должностным лицом до обращения истца в суд. Можно ли оспорить правовой акт, утративший силу, но применявшийся ранее по отношению к истцу и повлекший нарушение его прав? Положительный ответ на поставленный вопрос сформулирован в правовой позиции Верховного Суда РФ со ссылкой на мнение Конституционного Суда РФ: проверка за-
1 Имеется противоречие обжалуемого правового акта вышестоящему закону.
2 Отсутствует противоречие обжалуемого правового акта вышестоящему закону.
3 Противоречие обжалуемого правового акта вышестоящему закону устраняется в в период производства по делу.
конности актов, утративших силу к моменту обращения в суд, и признание их недействующими недопустимы вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя. Утрата нормативным правовым актом юридической силы не препятствует реализации права на судебную защиту. Прежде всего, это касается нормативных правовых актов, хотя и отмененных, но подлежащих применению к ранее возникшим правоотношениям (№ 2473-О1, № 6-П2). Следовательно, возможность оспорить утративший силу акт сохраняется до тех пор, пока содержащиеся в нем предписания применяются к заинтересованному лицу3.
Также утвердительно на поставленный вопрос (но применительно к ненормативным правовым актам) отвечал Высший Арбитражный Суд РФ в п. 18 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 № 99 (ред. от 01.07.2014) «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»4: отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя. Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законные права и интересы заявителя, арбитражный суд прекращает производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Несколько сложнее обстоит ситуация, если обжалуемый правовой акт действует, однако уже не противоречит вышестоящим законам ввиду их изменений, произошедших до обращения истца в суд. Аргументом в пользу правомерности права на иск в такой ситуации может
1 Определение Конституционного Суда РФ от 27 окт. 2015 г. № 2473-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерных обществ "Барнаульская генерация", "Барнаульская теплосетевая компания", "Кемеровская теплосетевая компания" и "Иркутская электросетевая компания" на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апр. 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 4.
3 Верховный суд разрешил обжаловать утративший силу акт. URL: https://pravo. ru/story/206891/).
4 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 дек. 2005 г. № 99 (ред. от 01.07.2014) «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 3.
выступить содержание части 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 30.04.2021, с изм. от 15.07.2021) (далее - КАС РФ), согласно которой при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, часть 5 статьи 15 КАС РФ конкретизирует общий принцип действия материального закона во времени, в силу которого к правоотношениям подлежит применению закон, действующий в период их возникновения, а применение к ним нового закона возможно только в случае наличия в нем прямого указания на распространение его действия на ранее возникшие правоотношения (придание закону обратной силы), и не предполагает произвольного применения1.
Таким образом, основания для оспаривания нормативного правового акта, утратившего силу, имеются. Оспаривание правового акта, не противоречащего вышестоящим законам, можно признать допустимым, если на момент возникновения правоотношений с участием истца было несоответствие между правовыми актами, повлекшее нарушение прав истца.
Во второй модели, где несоответствие между нормативными правовыми актами возникает до обращения в суд, однако противоречие между ними устраняется в период производства в суде первой инстанции, также следует признать право истца на иск, поскольку по аналогии с изложенными выше аргументами нормативный правовой акт мог регулировать правоотношения с участием истца и нарушать права последнего. В связи с этим восстановление права истца возможно посредством решения суда, направленного в прошлое, т.е. на период применения обжалуемого акта.
В третьей ситуации несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд и сохраняется в период производства в суде первой инстанции, однако отсутствует на дату рассмотрения апелляционной жалобы.
Может ли выступить единственным основанием отмены решения суда изменение вышестоящего нормативного правого акта, на соответствие которому проверялся обжалуемый нормативный правой акт,
1 Определение Конституционного Суда РФ от 30 янв. 2020 г. № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хрулева Сергея Геннадьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
если такое изменение произошло в период между первой и апелляционной инстанцией? По нашему мнению, указанное событие не является поводом для отмены решения суда в связи со следующим.
КАС РФ предусматривает закрытый перечень оснований для отмены судебного акта в порядке апелляционного производства, и основания, подобно описанной выше ситуации, в данном перечне нет. В силу части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: а) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; б) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; в) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; г) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Согласно части 3 статьи 310 КАС РФ неправильным применением норм материального права являются: неприменение закона, подлежащего применению; применение закона, не подлежащего применению; неправильное истолкование закона, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ и Президиума Верховного Суда РФ.
Проанализируем указанные основания отмены судебного акта применительно к третьей ситуации.
Верно определить обстоятельства, имеющие значение для рассматриваемой категории дел (оспаривание нормативных правовых актов), означает установить содержание двух правовых актов, выявить их противоречие, проверить факт нарушения прав истца. Устанавливая содержание нормативных правовых актов, следует принимать во внимание действующую на дату судебного заседания редакцию, а не законопроект о внесении изменений (даже если в результате таких изменений несоответствие между правовыми актами будет устранено).
Доказанность означает то, что обстоятельства, изложенные в решении суда, должны подтверждаться относимыми, достоверными, допустимыми и достаточными доказательствами. По этой причине какие-либо документы, свидетельствующие о планируемом изменении нормативного правового акта и оформляющие этапы законотворческой деятельности, также не являются источником права и никак не устраняют того противоречия, которое имеется между объектом обжалования и вышестоящим правовым актом.
Нарушение норм материального права или норм процессуального права при принятии решения также не образуется. В силу части 5 статьи 15 КАС РФ суд применяет нормы материального права, действо-
вавшие в момент возникновения правоотношений с участием истца. В рассматриваемой третьей ситуации оспариваемый правовой акт применялся к отношениям с участием истца, поэтому может быть признан недействующим.
Новое нормативное правовое регулирование, возникшее после решения суда, не влияет на законность и обоснованность принятого судебного акта в силу принципа правовой определенности, предполагающей ясное и однозначное разрешение спора на основе действующих норм права. Если допустить возможность изменения принятых судебных актов вслед за изменением законов, то будет утрачена правовая определенность и вслед за ней стабильность гражданского оборота.
По общему правилу закон вступает в силу в день официального опубликования и направлен на регулирование будущих правоотношений. Применение закона к ранее возникшим правоотношениям допустимо только при наличии об этом прямой оговорки в законе.
Таким образом, решение суда о признании недействительным правового акта является законным и обоснованным, даже если на следующий день после принятия такого решения происходит изменение норм материального права, ссылка на которые имеется в решении суда.
С другой стороны, безотносительно к основаниям отмены судебного акта в апелляционном порядке, возникает вопрос о периоде, на который распространяется законная сила судебного решения. Как быть с возникающим противоречием, заключающимся в том, что в резолютивной части решения суда указано «признать нормативный правовой акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу», при этом на дату заседания суда апелляционной инстанции противоречие между обжалуемым правовым актом и вышестоящими законами устранено?
По нашему мнению, дата, с которой суд связывает момент признания правового акта недействующим, не влияет на законность решения. Указанная дата лишь определяет период, на который распространяется законная сила судебного акта.
Для получения аргументов в пользу указанного тезиса необходимо рассмотреть материально-правовые и процессуально-правовые последствия принятия решения суда.
Согласно статье 215 КАС РФ суд может признать нормативный правовой акт недействующим:
1) со дня принятия нормативного правового акта (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ), распространяя тем самым материально-правовые последствия на прошлое и на будущее;
2) с иной определенной судом даты (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, а также п. 1 ч. 4 той же статьи), распространяя тем самым материально-правовые последствия как минимум на будущее;
3) со дня вступления решения суда в законную силу (п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ), распространяя тем самым материально-правовые последствия только на будущее.
С учетом изложенных выше выводов относительно первой и второй модели, статью 215 КАС РФ следует дополнить возможностью установить не только начало периода неприменения нормативного правового акта, но и конец такого периода. Указанное необходимо при оспаривании правового акта, утратившего силу.
Материально-правовые последствия заключаются в неприменении оспоренного нормативного правового акта, запрете на повторное принятие аналогичного нормативного правового акта и другие последствия, описанные в статье 216 КАС РФ, и всегда направлены как минимум на будущее.
В отличие от материально-правовых последствий, определяемых судом, возникают также процессуально-правовые последствия, определяемые законом. К ним относится свойство законной силы судебного решения, которое означает:
• преюдициальность установленных фактов для лиц, участвующих в деле;
• обязательность решения суда для неопределенного круга лиц (ст. 16 КАС РФ);
• исполнимость решения на всей территории Российской Федерации (ст. 187 КАС РФ);
• исключительность (невозможность повторного предъявления иска по тому же предмету, основанию и между теми же сторонами);
• пересмотр (кассационное, надзорное производство и пересмотр по новым и вновь открывшимся обстоятельствам) не является произвольным, а возможен только при соблюдении условий, сроков и оснований, установленных КАС РФ.
В силу части 1 статьи 186 КАС РФ решение суда вступает в законную силу по истечении срока, установленного настоящим Кодексом для апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано. Согласно части 5 статьи 215 КАС РФ решение суда по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 186 КАС РФ.
Таким образом, порядок вступления решения в законную силу императивно установлен законом и законная сила решения распространяется только на будущее.
Сопоставляя материальные и процессуальные последствия признания нормативного правового акта недействующим, следует сделать вывод о том, что сама по себе дата, с которой суд признал правовой акт недействующим, не имеет юридических последствий до момента вступления решения в законную силу:
1) если правовой акт признан недействующим с даты его принятия, то до вступления решения в законную силу не возникает каких-либо правовых последствий;
2) если правовой акт признан недействующим с иной даты, то до вступления решения в законную силу не возникает каких-либо правовых последствий;
3) если правовой акт признан недействующим с даты вступления решения суда в законную силу, то до указанного дня (равно как и в первых двух вариантах) не возникает каких-либо правовых последствий.
Таким образом, любая выбранная судом дата, с которой нормативный правовой акт признается недействующим, порождает правовые последствия только после вступления решения суда в законную силу и такие последствия распространяются как минимум на будущее.
Обобщая изложенное, необходимо отметить, что изменение норм материального права, произошедшее после вынесения решения, не является основанием для отмены судебного акта в апелляционном порядке, а дата вступления решения суда в законную силу не влияет на законность и обоснованность выводов суда.
При рассмотрении четвертого случая, когда несоответствие между нормативными правовыми актами существует до обращения в суд, сохраняется в период производства в суде первой и апелляционной инстанции, но устраняется на дату рассмотрения кассационной жалобы в кассационном суде общей юрисдикции, обратимся к основаниям отмены судебного акта в суде первой кассационной инстанции.
В силу части 2 статьи 328 КАС РФ к таким основаниям относятся: несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права; нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
С учетом частичного совпадения оснований для отмены решения суда в апелляционном и кассационном порядке, следует вывод о том, что в четвертой смоделированной ситуации изменение норм материального права не является основанием для отмены судебных актов.
В отношении пятой и шестой ситуации уверенно можно утверждать, что изменение норм материального права не будет причиной отмены судебных актов, поскольку, во-первых, подобного основания нет в соответствующих перечнях (ч. 1 ст. 328 и ст. 341 КАС РФ); во-вторых, сохраняется ситуация, при которой обоснованными признается незначительное число жалоб, подаваемых в Верховный Суд РФ.
