CC BY
135
УДК 316.7:35-051(470)
П. М. Шишко
Формирование культуры государственной службы в Российской Федерации
Формирование культуры государственной гражданской службы является процессом, который распостраняется не на одно десятилетие и не на одно поколение государственных служащих. В РФ этот процесс начал развиваться двадцать лет назад, но его завершение будет осуществлено еще не скоро. Несмотря на все принятые в последнее время законы о государственной службе, культура государственной гражданской службы только начинает проявлять себя в различных направлениях административной реформы, но этот процесс еще далеко не закончен.
Ключевые слова: культура, государственная гражданская служба, аксиологический подход, административная реформа, кадровая политика, бюрократия
Pavel M. Shishko
Creating a culture of public service in Russia
Building a culture of civil service is a process that is spread not for another decade and a generation of public servants. In Russia, this process began to develop twenty years ago, but its completion will not be soon implemented. Despite all the recent legislation on public service, civil service culture is just beginning to manifest itself in different directions of the administrative reform, but the process is far from over.
Keywords: culture, civil service, axiological approach, administrative reform, personnel policy, bureaucracy
Исследование развития кадровой политики в РФ представляется на сегодня одной из актуальных тем, в связи с поиском путей ее реформирования, которые бы отвечали целям и задачам кадрового обеспечения государственной службы в ХХ! в. Переход к новой системе формирования кадров государственной службы требует серьезного анализа становления государственной службы в новой России в 1990-2000 гг., учета как положительных, так и отрицательных аспектов этого процесса. В начале 1990-х гг., как в обществе, так и в самой системе государственной службы представления о ее реформировании носили достаточно неопределенный характер. Было понятно, что необходимо уходить от старой номенклатурной модели управления государством, которая показала свою несостоятельность в предыдущий, советский период и была подвергнута серьезной критике в перестроечные годы. Однако, как реформировать и главное, какую концептуальную модель заложить в ее основание, было непонятно. Это нашло свое отражение в Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., где было утверждено Положение о федеральной государственной службе. 23-24 декабря 1993 г. в «Российской газете» были опубликованы тезисы о концепции реформирования государствен-
258
• Труды Санкт-Петербургского государственного института культуры • 2015 •
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
ной службы Российской Федерации, которые были подготовлены Роскадрами и согласованы с Администрацией Президента РФ. В них не было сформулировано, от какой концепции, надо отказаться и к какой концепции нужно осуществить переход, но, тем не менее, в ней был заложен новый подход к государственной кадровой политике.
Новизна подхода в этой Концепции опиралась на положения Конституции Российской Федерации, где было зафиксировано гарантированное конституционное право гражданина на свободу выбора места, рода и времени своей трудовой деятельности (ст. 2,37), а по существу речь шла об отмене должностной прикре-пленности граждан к государству, как основному работодателю, о попытке «разгосударствления» кадровой системы. «Суть предложенной кадровой доктрины состояла в том, что государство, работодатель и человек должны быть социальными партнерами в профессионально-трудовой и интеллектуальной самореализации личности»1.
Здесь важно отметить, что изменяется роль государства в отношении государственного служащего. Если раньше государство гарантировало право на труд, то в новой Конституции государство рассматривает государственного служащего как самостоятельную полноправную личность, добровольно избирающую государственную службу, как род своей деятельности и тем самым добровольно берущую на себя все связанные с этим ограничения. В связи с таким подходом меняется и роль социальных функций государственной кадровой политики. На начальном этапе в управлении персоналом организаций она выступает инструментом организации кадров, с учетом их опыта, характера и качества труда. Одновременно с этим организационным аспектом, она является важным инструментом государственного управления, удержания и укрепления политической составляющей власти, защиты конституционных прав и свобод граждан и национальной безопасности государства. Собственно социальным фактором здесь выступает развитие профессиональных и нравственных качеств государственных служащих, выстраивание системы гражданственности и социальной ответственности кадров государственной гражданской службы. Одним из важных факторов этого процесса стало создание, в последующем, этического кодекса государственной службы, который и был призван создать новую, культурную составляющую для государственной службы.
В 1995 г. появился Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации, но только в 1996-1998 гг. были предложены реальные варианты концепции административной реформы, где были разделы о реформировании государственной службы. В 1997 г. в Послании Президента РФ Федеральному собранию впервые была озвучена идея о создании «Кодекса государственной службы». В течение последующих трех лет над ним трудилась рабочая группа, и к началу 2000 г. он был подготовлен. В нем было 221 статья, которые были объединены в 29 глав по 11 разделам, в которых были учтены почти все аспекты
• Том 208 • Социология культуры: опыт и новые парадигмы • Часть 2 •
259
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
государственной службы, в том числе и работа с кадрами. Но, тем не менее, несмотря на широкий охват общих проблем государственной службы, концептуальные установки реформирования в нем просматривались достаточно слабо. Этот документ так и не стал федеральным законом, в силу того, что в нем не было заложено системных представлений о правовом обеспечении реформы и главное - в чем же виделось повышение эффективности функционирования государственной службы в Российской Федерации.
Можно констатировать, что результатом реформ государственной службы в 1993-2000 гг. стало создание отдельных элементов по реформированию государственной службы, но отнюдь не ее реальное преобразование. Это было связано с целым рядом причин. Во-первых, сама реформа государственной службы и ее кадровое обеспечение не были подкреплены политическим и правовым обеспечением самой политической системой общества в лице, как государственных органов власти, так и отсутствием давления со стороны групп населения, вроде бы в ней заинтересованных, а именно - бизнес-сообщества и организаций самих граждан. При этом понятно, что сама российская бюрократия не была заинтересована в серьезном преобразовании своей деятельности. Во-вторых, не было создано какой-либо независимой комиссии или агентства по реформированию государственной службы, что, как показывает международный опыт, является наиболее эффективным средством по реформированию государственной службы. Само реформирование не может быть отдано в руки самих чиновников, однако именно это и произошло у нас. Таким образом, можно отметить, что до 2000-х гг. эффективного управления реформой государственной службы не существовало. Были лишь подготовительные этапы для последующих шагов, уже на основе сформулированной теоретической базы и ее отдельных элементов в системе функционирования государственного аппарата, в частности, таких как: оформления структуры институтов государства, системы обучения государственных служащих и повышения их квалификации, дифференциация их по должностям, моральные аспекты их работы и т. д.
И последнее, что нужно отметить по 1990-м гг. - это недостаточное финансирование административной реформы, что естественно, в первую очередь затронуло и преобразование самой системы государственной службы. В связи с этим, необходимо подчеркнуть, что внедрение новых принципов управления, как правило, требует серьезных материальных и организационных усилий со стороны государства.
Сама идея о «монетизации» льгот чиновников (неденежных форм оплаты труда), то есть замены их финансовыми компенсациями появилась еще в 90-е гг., но до ее внедрения дело дошло только сейчас, в 2012 г., именно потому, что у государства тогда не было таких финансовых возможностей. Кроме того сработал старый номенклатурный опыт, когда нельзя было официально превышать заданный уровень в разнице заработной платы (1 к 10) государственных служащих и работников промышленности. Этот опыт был «успешно» повторен в 90-е гг., когда опять пошли
260
• Труды Санкт-Петербургского государственного института культуры • 2015 •
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
по пути небольших окладов и существенных неденежных льгот и компенсаций для чиновников. Вместе с тем, все 2000-е гг., статистика отмечала опережающий рост зарплат государственных служащих, по сравнению со средней зарплатой в других отраслях экономики2.
Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации была подписана Президентом 15 августа 2001 г. В ней впервые сказано о необходимости разделения государственной службы на гражданскую, военную и правоохранительную. Основные ее принципы были детализированы в федеральной программе «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», которая утверждена Указом Президента РФ № 1336 от 19 ноября 2002 г. Были выделены пять направлений реформы:
1) Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
2) Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;
3) Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
4) Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
5) Функционирование системы управления государственной службой.
Анализ положений и задач, поставленных в федеральной программе на
2003-2005 гг., выявляет, что заказчиками соответствующих проектов названы сами министерства и ведомства, то есть чиновников министерств обязали заниматься собственным реформированием и главы этих же министерств выступали в роли оценщиков этой деятельности. Координатором по контролю реализации Программы назначается Администрация Президента РФ. Тем самым подтверждается, что не существует единой системы методического и консультационного сопровождения реформирования государственной службы, весь процесс отдан в руки самого государственного аппарата. Отсюда следует, что неиспользование теоретического и практического багажа современных технологий эффективного государственного управления тормозит развитие административной реформы. Также достаточно проблематичным для этой административной реформы являются: несогласованность действий властей федерального и регионального уровней по разрешению проблем административной реформы на местах; а также создание механизмов гласности и открытости в осуществлении административной реформы для включения в эти процессы институтов гражданского общества, что является необходимой составляющей формирования нового типа культуры государственной службы.
В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы 27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон (№ 58-ФЗ) «О системе госу-
• Том 208 • Социология культуры: опыт и новые парадигмы • Часть 2 •
261
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
дарственной службы Российской Федерации». Как мы уже отмечали выше, в нем были установлены три вида государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная. Таким образом, была предпринята попытка унификации и типо-логизации государственной службы как единой системы по управлению ресурсной базой государственной службы.
Далее, 27 июня 2004 г. был принят еще один Федеральный закон (№ 79-ФЗ) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где уже содержались правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной гражданской службы в РФ. В документе должности разделены на категории, вводятся классные чины, четко определены базовые понятия государственной гражданской службы. Есть механизм разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе, показаны основные условия труда гражданских служащих. Вместе с тем, необходимо отметить, что в законе практически отсутствуют такие наболевшие проблемы государственной гражданской службы, как правовая и социальная незащищенность государственных служащих, прежде всего от произвола руководства государственных органов, которые, как правило, решают кадровые вопросы единолично и по своему усмотрению.
В документе также не отражен такой объективный факт как низкий общественный статус государственной службы, связанный скорее с декларативностью, либо отсутствием правовых норм, регулирующих кадровые отношения. Неэффективность работы государственных органов во многом вытекает из некомпетентности кадровых служб, работающих по старым управленческим меркам, зависящим от воли руководителя, отсюда и их постоянная реорганизация, не носящая системного, продуманного характера, а скорее напоминающая о политической конъюнктуре этих преобразований.
Также важным, с точки зрения совершенствования государственной службы, нам представляется отсутствие системы переподготовки государственных гражданских служащих. Сложившийся еще с советских времен стереотип, что образование - личное дело работника, должен быть изменен на обязательные программы переподготовки и профессионального развития кадров государственной гражданской службы не только на федеральном и на региональном, но также и на муниципальном уровнях. Качество профессиональных знаний также должно стать мерилом карьерного роста государственных служащих, которое обязательно должно быть закреплено законодательно. Отсутствие перспектив карьерного роста является одним из серьезных факторов торможения развития потенциала государственной службы.
Невысокий авторитет государственной службы и его низкая эффективность также связаны с отсутствием реальных механизмов внедрения новых принципов государственной службы через создание системы единых требований, которые должны предъявляться к государственным служащим по всей стране, независимо
262
• Труды Санкт-Петербургского государственного института культуры • 2015 •
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
от их принадлежности федеральным, региональным или муниципальным органам власти.
Единство системы государственной гражданской службы должно быть закреплено нормативными правовыми актами, которые к тому же должны определять, кто несет ответственность за ее эффективное функционирование и общественную значимость. Соотнесение, принятых в начале и середине 2000-х гг. законов, с анализом современной действительности, позволяет выявить ряд их недостатков.
1. Происходит усиление независимости государственного аппарата от законодательных органов власти, идет снижение контроля над ним со стороны общества.
2. Выявляется слабая исполнительская дисциплина, связанная с увеличением зависимости государственных служащих от произвола руководства.
3. Происходит утрата самого понятия «административная мораль», которая проявляется в неуважении к людям, злоупотреблении служебным положением и росте коррумпированности государственного аппарата, что является недопустимым при формировании нового типа гражданской политической культуры в нашем обществе.
4. Субъективизм руководства, выраженный в политической конъюнктурности их действий, отражается на социальной защищенности как федеральных, так и региональных государственных служащих, лишает их уверенности в своем статусе и служебной карьере.
5. Поручение разработки концепции административной реформы самим чиновникам является стратегической ошибкой, которую сегодня и не собираются исправлять.
Для исправления сложившейся в законодательной сфере ситуации, необходимо определиться с теми главными принципами, которые должны стать основанием для формирования новой государственной кадровой политики.
В Концепции реформирования государственной гражданской службы (2001 г) подчеркивается основное качество государственного служащего - его способность служить как государству, так и обществу. С этической точки зрения здесь нет противоречия, но в практической деятельности чиновника, оно возникает постоянно в силу целого ряда причин. Можно начать, с провозглашенного в Конституции РФ принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со своей профессиональной подготовкой, без дискриминации по полу, возрасту, национальным, конфессиональным и др. признакам. Государственный служащий должен владеть государственным языком РФ, иметь равные условия прохождения государственной службы независимо от имущественного и должностного положения, места жительства и своих убеждений.
В действительности это конституционное положение во многом остается декларативным. В национальных республиках оно нарушается по принципу выдвижения граждан «титульной» нации, повсеместно - в выдвижении на должности
• Том 208 • Социология культуры: опыт и новые парадигмы • Часть 2 •
263
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
государственной гражданской службы, и не только, лиц по принципу лояльности и знакомства. Небольшое количество женщин на руководящих постах в государственных учреждениях свидетельствует также и о нарушениях по признаку пола.
Демократические принципы, заложенные в концепции государственной гражданской службы, развиваются слабо и недостаточно. Примеров этому положению дел - множество. По закону обязательные конкурсы при назначении на государственные должности превращаются в чисто формальные процедуры; формирование кадрового резерва вылилось в пропагандистскую компанию, если судить по тому, сколько человек реально из этого резерва было выдвинуто на должности; проведение аттестации чиновников, которое предполагало не только контроль со стороны администрации, но и гражданского общества, на практике не было осуществлено3.
В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» провозглашается открытость и публичность государственной службы, что предполагает ее подконтрольность институтам гражданского общества. Однако, если попробовать оценить деятельность государственных органов по их официальным сайтам в интернете, то можно увидеть, что там опубликованы самые общие сведения о них, а также обширные планы администрации по различным вопросам, но отсутствуют отчеты о их деятельности, хотя известно, что они регулярно их предоставляют в вышестоящие инстанции. Также отсутствуют перечни вакантных государственных должностей и результаты проведенных конкурсов по занятию этих должностей, что является прямым нарушением закона.
Роль контрольных органов государства, таких как Счетная палата РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ, других контрольных и надзорных органов, согласно концепции административной реформы, должна возрастать. Частично это происходит, но в демократическом государстве это должно дополняться контролем со стороны самих граждан. Как отмечал М. Крозье в своем «Феномене бюрократии» только совместный контроль - «сверху» государства, «снизу» гражданского общества сможет минимизировать бюрократические патологии в деятельности государственного аппарата.
Объективная и комплексная оценка профессиональных, деловых и этических качеств государственного служащего должна была стать одним из главных критериев при подборе, расстановке и выдвижении кадров государственной гражданской службы. В связи с этим положением Концепции реформирования государственной гражданской службы, была поставлена задача разработки административных регламентов деятельности государственных служащих. Однако, на практике, это привело к тому, что их составление было поручено самим чиновникам, что сделало оценку их профессиональной деятельности еще более сложной и почти невозможной.
264
• Труды Санкт-Петербургского государственного института культуры • 2015 •
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
Проблема с рациональным и необходимым обновлением кадров государственной гражданской службы также решается скорее в декларативном плане, хотя эта задача, с нашей точки зрения, является одной из основополагающих в проводимой административной реформе. Смысл обновления кадров состоит не в формальной замене «команды», в связи с приходом нового руководителя, а в качественном изменении уровня профессиональной подготовки кадров, чего требуют все более усложняющиеся и разнообразные задачи государственного управления. Также не решается проблема карьерного роста государственных служащих. По современным социологическим оценкам продуктивная работа в одной должности составляет 5-7 лет, затем необходимо или повышать в должности, или переучивать на какие-то другие обязанности. Таким образом, должна происходить смена карьеры, которая может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.
Основные недостатки административной реформы государственной гражданской службы выразились, на наш взгляд, в следующем:
- отсутствие научно обоснованных принципов перестройки системы управления реформой государственной службы;
- преобразование административной системы в угоду политической конъюнктуре, под личность конкретного руководителя;
- отсутствие правовых и моральных норм, препятствующих ангажированности, инертности, конфликту интересов между государственными служащими и гражданским обществом;
- незавершенность административной реформы, которая связана с разобщенностью ведомственных подходов к ее реализации, во многом объясняется отсутствием научного руководства из единого центра для внедрения в жизнь основных положений административной реформы;
- именно государственная гражданская служба должна была стать тем связующим звеном, которое могло обеспечить взаимодействие с институтами гражданского общества, так как она ближе всего связана с оказанием услуг населению.
Современная ситуация с административной реформой лишь подтверждает вышеизложенные итоги административного реформирования в 2000-х гг. Национальный антикоррупционный план, принятый в 2010 г., включает в себя много полезных предложений по контролю над деятельностью чиновников, кроме 20-й статьи Конвенции ООН по противодействию коррупции, а именно - конфискация имущества доказанных взяточников. В 2012 г. Президент РФ Д. А. Медведев поставил вопрос о разработке закона о контроле не только над доходами, но и над расходами государственных служащих, который уже давно действует в других странах. У нас он находится в стадии обсуждения. Кроме того, как мы уже отмечали, разрабатывается закон о «монетизации» льгот чиновников, который также может сыграть существенную роль в реформировании государственной кадровой политики. Однако, исходя из опыта предшествующего реформирования, остается только надеяться,
• Том 208 • Социология культуры: опыт и новые парадигмы • Часть 2 •
265
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
что эти законы не будут «доработаны» и соответствующим образом выхолощены в ходе обсуждения и принятия в Государственной Думе РФ.
Если проанализировать основные направления реформирования государственной службы в теоретическом аспекте, то надо отметить, что за основу административной реформы была взята концепция нового государственного менеджмента, достаточно успешно зарекомендовавшая себя в странах Запада в 80-90-е гг. ХХ в. Однако, нашим реформаторам не хватило политической смелости, во-первых, провести их также жестко как это сделали в США и Великобритании, то есть - последовательно и рационально. А во-вторых, в части касающейся кадровой политики, у нас не были проведены мероприятия, которые дали существенный эффект в других странах. В частности, таких как: переход на контрактную систему найма государственных служащих с оценкой их труда по результатам их работы; полное раскрытие расходования бюджетных средств на социальную и экономическую политику и т. д. Все эти факты говорят о растущей бюрократизации государственного аппарата РФ, а отнюдь не его реформировании.
Термин «бюрократизация» сегодня носит негативный оттенок, однако его автор, М. Вебер имел в виду, прежде всего идеальную модель рациональной бюрократии с ее целым рядом положительных аспектов. И в этом, веберовском смысле, нам в России еще далеко до классической модели западной рациональной бюрократии, описанной в его работах. Наше общество скорее находится на затянувшейся стадии перехода к рациональной бюрократии, а жизнь, тем не менее, ставит перед государственным управлением все новые и новые задачи. Одна из них - помочь раскрыться кадровому потенциалу гражданского общества через его взаимодействие с государственными органами власти. А это уже цель постбюрократического типа государственного управления. Получается, что государство в России находится вроде бы в парадоксальной ситуации. С одной стороны, необходимо усиливать контроль над деятельностью чиновников, как того требует веберовская модель рациональной бюрократии. А с другой стороны нужно, путем проведения целенаправленной кадровой политики, развивать у государственных служащих новые качества более открытого для общества государственного управления, формирования новой культуры государственной службы, что требуют концепции как «нового государственного менеджмента», так и в еще большей степени теория политических сетей.
Но этот парадокс носит скорее теоретический характер, в действительности его нет. Так как необходимо усиливать положительные черты рациональной бюрократии с одновременным внедрением новых форм взаимоотношений между обществом и государством, которые должны разрушить систему замкнутости и информационной блокады со стороны государственных органов. Эти новые черты государственного управления - через усиление контроля над чиновничьим аппаратом, через его раскрытие для решения общественно значимых задач - позволят пре-
266
• Труды Санкт-Петербургского государственного института культуры • 2015 •
Раздел VIII. Политическая и правовая культура
образовать российский государственный аппарат на новой основе, на постбюрократических принципах. А это обстоятельство говорит о необходимости перехода в реформировании государственного аппарата от бюрократического к аксиологическому подходу, то есть к учету в этом процессе модернизирующихся публичных ценностей, в том числе культуры.
Примечания
1 Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России. М.: РАГС, 2005. С. 105.
2 Вагина Л. В. Кадровая политика. М.: РАГС, 2009.
3 Кадровая политика / под общ. ред. А. И. Турчинова. М.: РАГС, 2009.
• Том 208 • Социология культуры: опыт и новые парадигмы • Часть 2 •
267
