CC BY
106
В.Б. Слатинов
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ЭФФЕКТЫ И ЛОВУШКИ
Слатинов Владимир Борисович - кандидат социологических наук, доцент Курского государственного университета.
Прошло два десятка лет с того момента, когда в России начала формироваться государственная гражданская служба. В области ее институционального строительства достигнуты, однако, весьма скромные результаты: сегодня граждане России крайне скептически оценивают качество государственного управления1, а положение России в международных рейтингах эффективности государственных институтов либо последовательно ухудшается, либо, в лучшем случае, считается неизменным2. Поскольку государственно-управленческие практики воплощены в профессиональной деятельности конкретного чиновника, нетрудно предположить, что часть причин низкого качества государственного управления лежит в сфере институциональной организации, кадровой политики и регулирования служебных отношений.
Многие эксперты признают сегодня наличие системных проблем в организации и функционировании госслужбы, несмотря на принятие только за последние десять лет нескольких программных документов по ее реформе3. Собственно, сама последовательность появления этих документов убедительно свидетельствует о нерешенности большинства поставленных в них задач: так в 2002 г. вышла Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации 2003-2005 годы», которая за
1. См.: напр.: Власть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. —М., 2006. — № 3.
2. Проблемы применения международных рейтингов: Общество, государство, экономика / Под ред. Ястребовой О. К — М., 2009.
3. Барабашев А.В., Зайцева Т.А., Краснов М.А., Оболонский А.В. Риски реформирования государственной службы России, или Почему так трудно реформировать государственный аппарат //Вопросы государственного и муниципального управления. — М., 2007. — № 2-3.
месяц до завершения была продлена до конца 2007 г. В 2009 г. увидела свет новая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы 2009-2013 годы», подтвердив, что за пять лет действия прежней программы не удалось достичь большинства поставленных в ней целей.
Говоря о причинах неудач реформирования государственной гражданской службы, как правило, эксперты указывают на отсутствие у руководства страны надлежащей политической воли, сопротивление государственного аппарата реформе, отсутствие запроса на нее со стороны гражданского обще-ства4. Все эти факторы, конечно, имеют место, но требуется увязать их в стройную объяснительную конструкцию. С нашей точки зрения, наиболее адекватным для этой цели представляется политический анализ реформы, опирающийся на неоинституциональную методологию.
Государственная гражданская служба и ее реформирование
в контексте неоинституционального анализа
Говоря о государственной гражданской службе с позиций неоинститу-ционализма, следует, во-первых, трактовать ее как институт государственного управления, во-вторых, как политико-административный институт (в силу дихотомичной природы государственного управления), в-третьих, как набор «правил игры» и ограничительных рамок, задающих модели поведения работников государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с политическими руководителями государственных органов, а также с гражданами и организациями.
Такая трактовка государственной гражданской службы дает возможность достаточно определенно сформулировать предметное поле ее анализа с точки зрения политической науки. Понимание института государственной службы как совокупности норм, правил, ограничительных рамок, определяющих совокупность действий и характер поведения бюрократии во внутриаппаратных взаимоотношениях, взаимодействиях с политическим руководством, гражданами и организациями - позволяет выделить в качестве предмета анализа как формальные нормы и ограничительные рамки, так и нормы, носящие неформальный характер, прежде всего лежащие в сфере публичной этики и морали государственных служащих.
4. Оболонский А.В. Сторонники и противники реформы государственной службы. Опыт классификации // Вопросы государственного и муниципального управления. — М., 2008. — № 2; Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Общ. ред. и предисловие Т.В. Зайцевой. — М., 2003. 80
С указанных позиций становится органичной и встроенность реформы государственной гражданской службы в общий массив институциональных реформ; характера ее институциональной трансформации - в общий контекст трансформации институтов политико-административного управления5. Среди российских специалистов сегодня сложился консенсус относительно того, что реформирование государственной службы следует рассматривать как составную часть административной реформы. Между этими реформами существует прямая взаимосвязь: административная реформа, как известно, призвана модернизировать административные практики и тем самым повысить качество государственного управления. Но административные практики воплощены в деятельности конкретного чиновника с установленным статусом, компетенцией, порядком прохождения службы, величиной денежного содержания и характером социальных гарантий. В этом смысле реформа государственной службы имеет решающее значение для обеспечения способностей государства, ибо детерминирует качество «первичной клетки» государственного администрирования - профессиональной деятельности чиновника.
Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинсти-туционализма определяется как целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в социальной системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации, исходя из стратегии преобразований и с учетом начальных условий, ресурсной базы, набора внешних фак-6
торов .
В процессе институциональных изменений большое значение приобретают механизмы координации, обучения, сопряжения и культурной инерции, выступающие как средство закрепления новых норм. При этом закрепиться могут как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивую неэффективную норму (систему норм) называют «институциональной ловушкой»; возникновение институциональных ловушек - одна из главных опасностей в проведении реформ7. Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию порядка действий.
В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек В. Полтерович выделяет ловушку частичной реформы. В ходе процесса реформирования институциональные инновации могут быть остановлены заин-
5. Верхайнен Т. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. — М., 2006.
6. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. — М., 2007. — С. 13.
7. Институциональная экономика /Под ред. А. Олейника. — М., 2005. — С. 265.
тересованными агентами в силу того, что их продолжение может оказаться невыгодным - тем или иным доминирующим группам агентов, их воспрепятствование дальнейшим изменениям приводит к тому, что система оказывается в неэффективном равновесии8.
Анализируя процесс институциональных изменений В. Полтерович также указывает на возможность существования смешанных институциональных систем (смешанных равновесий). Делается предположение, что ловушки частичной реформы часто представляют собой такую комбинацию институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако не достигнуто комплексное качественное изменение институциональной системы. Благодаря заинтересованности ключевых агентов, происходит формирование самоподдерживающейся ловушки частичной реформы - превращение переходных норм в постоянно действующие и неэффективные в долгосрочной перспек-
9
тиве .
Институциональное строительство государственной гражданской службы в постсоветской России и формирование институциональной ловушки
Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. У основной части политических акторов понимание институциональной автономии государственной службы и необходимости наличия механизма управления ею явно не обнаруживалось, традиция рассматривать государственную службу как вид трудовой деятельности, не требующей отдельных институциональных элементов регулирования, действовала весьма устойчиво. Осознание необходимости институционального строительства государственной службы приходило по мере решения задач формирования новой государственности. При этом дефицит экспертных знаний и неспособность в ускоренном порядке разработать перспективную траекторию реформы привели инициаторов изменений к предложению сначала сформировать структурный механизм управления государственной службой (и, соответственно, ее реформой), а затем, консолидировав при помощи этого механизма экс-
8. Полтерович В.М. Указ. соч. — С. 98.
9. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. — М., 1999. — Т. 35, № 2. — С. 3—19.
пертное знание и административные практики, осуществить содержательные реформационные действия10. Однако идея выстроить систему управления государственной службой не получила поддержки у тех доминирующих групп в правящей элите, которые в рамках стратегии «шоковой либерализации» уделяли первостепенное внимание запуску рыночных механизмов и проявляли индифферентность к вопросам государственного строительства. Кроме того, они считали, что формирование бюрократической структуры, осуществляющей управление государственно-служебными отношениями, связано с риском острой конкуренции за «овладение» этой структурой разными группами интересов11.
Опасность установления над государственной службой контроля какой-либо из конкурирующих групп в структурах Администрации Президента РФ и Правительства РФ блокировала формирование консолидированной системы управления государственной службой после принятия Конституции РФ 1993 г. Как известно, характер и особенности институционального выбора на постконституционной стадии в значительной мере зависят от содержания конституционного выбора12. Следует согласиться с мнением, что институциональный выбор в постсоветской России (в рамках как конституционной, так и постконституционной стадий) определяется как побочный продукт конфликтов ключевых политических акторов - различных сегментов элит, констелляции их интересов и политических ориентаций13. В рамках конституционного выбора в России после декабря 1993 г. утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: в новой системе отношений различные ветви власти стали самостоятельными и не находились более в субординации, но элементы разделения властей перекрыла властная иерархия, предполагающая фактическое доминирование по составу полномочий одного института над остальными14.
Указанная модель детерминирует характер выработки государственной политики и принятия ключевых политических решений. Предоставленная президенту роль верховного арбитра и отсутствие подконтрольности перед другими властными институтами, а также неразвитость партийных структур ориентируют главу государства не столько на формулирование политической
10. Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции) // Российская газета. — М., 1993. — 23 декабря.
11. Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год /Общ. ред. и предисловие Т.В. Зайцевой. — М., 2003. — С. 47—48.
12. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. Курс лекций. — М., 2005. — С. 85.
13. Гельман В. Россия в институциональной ловушке // Pro et contra. — М., 2010. — № 4—5. — С. 24.
14. Клямкин И. Российская власть на рубеже тысячелетий // Pro et contra. — М., 1999. — № 2. - С. 71.
стратегии, сколько на выполнение арбитражных функций для конкурирующих групп элиты. Это ведет к тому, что государственная власть теряет способность не только реализовывать государственный интерес как отличный от частных и групповых интересов, но даже ясно его осознавать и внятно выра-жать15.
Так проявился парадокс «сильного президентства», когда Лидер-Арбитр, наделенный широким объемом полномочий, но не располагающий средствами для дальнейшего подавления оппонентов, вынужден лавировать и вступать в «картельные соглашения» с ключевыми группами интересов16.
В. Гельман подробно характеризует содержание этих «картельных соглашений», которые определяющим образом влияли на характер политического развития после принятия Конституции 1993 г., включая постконституционный выбор важных общественных институтов. В числе этих соглашений -огромные уступки региональным элитам и другим группам интересов. В части взаимодействия законодательной и исполнительной властей в условиях «разделенного правления» происходило систематическое откладывание или замораживание многих крайне необходимых стране законов, что блокировало проведение реформ17.
Сложившаяся конструкция при этом оказалась предельно выгодной не только для региональных элит, в полной мере воспользовавшихся плодами «неэффективной децентрализации»18, но и для специальных групп интересов, активно использовавших социально-экономические реформы в целях перераспределения и извлечения переходной ренты. Для них консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства и качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными. Большинство групп особых интересов, активно реализующих стратегию рентоизвлечения, перераспределения государственной собственности и частнокорпоративного использования бюджетных ресурсов были заинтересованы в длительном сохранении попустительского стиля государственного администрирования, чему в немалой степени способствовала институциональная слабость и «рассеянность» государственной службы19.
15. Клямкин И. Российская власть на рубеже тысячелетий // Pro et contra. — М., 1999. — № 2. — С. 73.
16. См.: Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. — М., 1999. — С. 493.
17. Гельман В. Указ. соч. — С. 26.
18. Петров Н. Федерализм по-российски //Pro et contra. — М., 2000. — № 1. — С. 7—34.
19. Слатинов В.Б. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et contra. — М., 2000. — № 1. — С. 134—135.
Вследствие этого в середине 90-х годов сложилась следующая ситуация: во-первых, не была сформулирована содержательная модель реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления государственной службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе из-за отсутствия перспективной траектории и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений.
Решения о развитии государственной службы, принятые в 1993-1994 гг., определяющим образом повлияли на последующую эволюцию этого института на протяжении всей постсоветской трансформации. В своих системообразующих чертах (отсутствие содержательной модели, несформированность консолидированного механизма управления, невыстроенность законодательства) российская государственная служба так и не изменилась за почти 20 лет реформирования на всех его основных этапах, меняя лишь локальные институциональные характеристики. Уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попала в зону притяжения неэффективного равновесия, в котором находится по настоящий момент.
Меры по институциональному строительству государственной службы, прежде всего созданию ее нормативно-правовой базы, предпринятые в 19951997 гг., характеризовались концептуальной невыстроенностью, отсутствием системности, комплексного подхода и политически компромиссным характером, что сформировало эффект частичной реформы - сам институт государственной службы и его основные элементы были, в целом, созданы, но многочисленные пробелы законодательного регулирования не позволяли полноценно «запустить» ни один из них. Несистемный и слабоструктурированный государственно-служебный правовой материал, не подкрепленный действием консолидированной системы управления государственной службой, дал крайне незначительные институциональные эффекты. Так, установленные в ФЗ «Об основах государственной службы РФ» 1995 г. гарантии стабильности государственным служащим легко преодолевались посредством реорганизаций государственных органов и сокращения их штатов, а конкурсные процедуры и аттестации (как показывали результаты социологических исследований)20 не играли сколько-нибудь существенной роли в реализации кадровой политики в силу невыстроенности механизма управления государственной службой.
20. Социологические исследования в системе государственной службы 1992—2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. — Москва; Орел, 2002.
Предпринятая в 1997-1998 гг. попытка выработать и запустить перспективную траекторию реформы государственной службы в рамках Концепции административной реформы на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» потерпела фиаско. Структура интересов основных акторов и слабость президентской власти, вынужденной углублять «картельные соглашения» для поддержания собственной устойчивости, лишь закрепили тенденцию к сохранению статус-кво в вопросах государственного строительства. К тому же авторами реформы не были проанализированы имеющиеся практики административного реформирования в условиях «догоняющего развития» и посткоммунистического транзита. Реформирование государственной службы не было концептуально «встроено» в постсоветскую трансформацию и набор ее приоритетов. В этом смысле методология реформы в значительной степени оставалась умозрительной и базировалась (со всеми оговорками) на установке о необходимости перенесения эффективно функционирующих институтов из одной (наиболее «передовой») институциональной среды (англо-саксонских стран) в другую -гораздо менее развитую. При этом выбор трансплантатов и указание на «передовой» характер среды не были, в сущности, ничем обоснованы кроме констатации обстоятельства, что в этой среде «менеджеризация» проведена наиболее последовательно. В какой степени это обстоятельство становилось решающим для российского варианта трансплантации - было решительно неясно (несхожесть политико-правовой и административной культуры, а также юридических систем России и стран англо-саксонского мира, принадлежащих к разным правовым «семьям», очевидны). Позже одним из участников разработки концепции реформы 1997-1998 гг. будет выдвинута мысль об «управленческой диффузии» как неизбежном проникновении «передовых» административных образцов в другие институциональные среды, в том числе находящиеся в стадии трансформации и «догоняющего развития»21. Но в 1997-1998 гг. внятного обоснования - почему на «рынке институциональных заимствований» в качестве трансплантатов были выбраны англо-саксонские «менеджеристские» образцы - не последовало.
Повторная попытка реализовать перспективную стратегию реформы на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий была предпринята в рамках подготовки Концепции государственного строительства Центром стратегических разработок (ЦСР)
21. Барабашев А.Г., Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). — М., 2005. — № 3. 86
осенью 1999 - весной 2000 г. Приход к власти нового президента и переформатирование политического режима открывали «окно возможностей» для административной реформы. Трансформация политического режима требовала рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства осуществлять публичные функции; быстрый посткризисный экономический рост, увеличение налоговых поступлений и рентных платежей с экспорта сырья позволяли аккумулировать ресурсы на проведение реформы; в самом государственном аппарате произошли существенные кадровые трансформации, обновившие состав российского чиновничества и характеризовавшиеся приходом на государственную службу молодых людей с гуманитарным характером образования и компетенцией, позволяющей осуществлять государственно-управленческую деятельность в рыночной среде.
Концепция реформирования государственной гражданской службы ЦСР выделяла четыре группы направлений трансформации с подробным описанием ключевых позиций по каждой из них и обозначением в качестве «основного звена» блока кадровых мероприятий, где приоритетом являлось формирование в госслужбе модели «merit system». До настоящего момента эта Концепция является наиболее последовательной и проработанной попыткой выстроить перспективную траекторию реформирования государственной гражданской службы, предусматривающую наличие приоритетов, этапов, механизмов и промежуточных институтов. Однако присутствие в ней элементов маркетизации и менеджеризации так и не было обосновано с точки зрения готовности институциональной среды к подобного рода изменениям, а также их соответствия текущей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Подобного рода соответствие является ключевым условием успеха процесса институциональных реформ22. Исследования П. Эванса и Д. Рауха, проведенные в 35 развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста, показали определяющее влияние на успех модернизации степени «вебериа-низации» государственного управления, т.е. его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере мери-тократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста23. В работах Т. Рандма-Лийв аналогичные выводы были сделаны в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран, для ко-
22. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. — М., 2007. — С. 166—193.
23. Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: Межстрановой анализ воздействия «веберианизации» государственного аппарата на экономический рост //Экономическая социология. 2006. - Т. 7, № 1. - С. 38-60.
торых «требуется более сильное государственное регулирование, чем может предложить новый государственный менеджмент»24.
«Догоняющее развитие», как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности выдвигают обеспечение режима законности, т.е. стабильности и верховенства «правил игры»25. Таким образом, важнейшей задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. Это, в свою очередь, требует «сильных» (по Ф. Фукуяме) государственных институтов, обеспечивающих высокие регулирующие способности государства. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Иначе говоря, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо соответствие реформируемого государственного аппарата приемлемым стандартам «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом, исследованным В. Полтеровичем и обозначенным им как «ошибка преждевременного переключения», когда реформаторы пытаются применить к трансформируемой институциональной среде
методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модерниза-ции26.
Трансформация государственной гражданской службы в 2000-2010 гг. не обеспечила ее выход за рамки институциональной ловушки частичной реформы, а лишь переструктурировала неэффективное равновесие. Концепция государственного строительства, предложенная ЦСР, составной частью которой являлось реформирование государственной службы, не была реализована. В 2010 г. ключевой причиной неудачи реформ Г. Греф назвал недостаточное внимание к реформе власти, фактическое изъятие из реформационного плана Концепции государственного строительства27.
Провал комплексной реформы государственных институтов имел структурные причины. Речь идет о качестве формирующегося нового политического режима, который на первых порах обеспечил частичное восстановление потенциала государства за счет реанимации либо выстраивания новых
24. Рандма-Лийв Т. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопросы государственного и муниципального управления. — М., 2008. — № 2. — С. 77.
25. Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке. — М., 2004. — С. 41.
26. Полтерович В.М. Указ. соч. — С. 179.
27. Кувшинова О. Не с того начали //Ведомости. — М., 2010. — 2 июня.
иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). В этом плане проведение административной реформы, включая совершенствование и упорядочение институционального регулирования государственной службы, первоначально вошло в число приоритетных. Однако в новой конфигурации политических акторов не нашлось тех, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. В их числе был и доминирующий игрок (верховная власть) которую интересовали, в первую очередь, восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» госаппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования «навязанного консенсуса»28. Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами окончательно подорвали мотивацию к качественным административным преобразованиям.
В этом плане не случайны и отказ от проекта ЦСР, и то обстоятельство, что появившиеся за десять лет три концептуальных документа по реформированию госслужбы (Концепция реформирования системы государственной службы 2001 г. и уже упомянутые Федеральные программы) представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менедже-ристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Принятый в 2004 г. ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и подзаконные акты придали больше упорядоченности служебным отношениям, но значительная часть присущих норм (особенно в части антикоррупционных мер) требует существенной конкретизации и развития. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов), скорее, усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентарных отношений в государственных структурах (согласно результатам социологических исследований 2009 г., те или иные формы протекционизма и личной зависимости по-прежнему господствуют в государственно-служебных отношениях)29.
Повторим еще раз: к сожалению, среди основных акторов нынешнего политического режима нет тех, кто был бы заинтересован в выработке и реализации перспективной траектории реформы гражданской службы. Основные группы политической элиты федерального и регионального уровней заинтересованы в сохранении высокой степени личной зависимости госслужащих
28. Гельман В. Указ. соч. - С. 27-28.
29. Турчинов А.И., Магомедов К.О. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. Социологический анализ. -М., 2009. - С. 4-5.
от политического руководства; отсутствии четкой границы между политическими, патронажными и карьерными должностями в государственных органах; несформированности автономной системы управления государственной службой, а также в «рассеянности» служебных норм и этических стандартов (особенно антикоррупционного характера) для публичных должностных лиц. Крупный бизнес сохраняет теневое влияние на назначения чиновников и неформальное взаимодействие с государственными служащими. Структуры, обеспечивающие развитие государственной службы (подразделения в Администрации Президента РФ, кадровые службы государственных органов и Минздравсоцразвития), устраивает существующее положение вещей, так как создание консолидированной прозрачной системы управления лишит их теневых привилегий. Наконец, экспертное сообщество, которое так и не выработало перспективную стратегию реформы, заинтересовано в дальнейшем распределении средств на аналитическое обеспечение частных мер.
Если не изменится сложившаяся конфигурация игроков, факторов и обстоятельств, реформа государственной гражданской службы и далее обречена на осуществление «частичных улучшений» при невозможности осуществить кардинальную институциональную трансформацию.
