CC BY
78
ТЕМА НОМЕРА:
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
Ю.В. Росляк
Формирование контрактной системы в регионах на примере опыта Москвы
Автор обращается к опыту Москвы в сфере информационных технологий, связанных с размещением государственного заказа. В течение шести лет в городе функционирует и постоянно совершенствуется Единая автоматизированная информационная система торгов (ЕАИСТ), обеспечивающая системное управление процессом размещения государственного заказа, работающая во взаимодействии с другими автоматизированными информационными системами города. Подробно прослеживается, как автоматизация сферы размещения государственного заказа охватывает все стадии от планирования процедур размещения до контроля над исполнением государственного контракта. Таким образом, в городе уже фактически сформирована контрактная система, о которой в своем Бюджетном Послании говорил Президент, и Москва, оказавшаяся пионером в создании новой системы, готова поделиться наработанным опытом с федеральным центром, так как созданный и апробированный ресурс может быть использован для решения общефедеральных задач и создания унифицированной системы контроля за реализацией госзаказа без дополнительных затрат государственных средств.
Ключевые слова: информационные технологии, автоматизация, электронный документооборот, госзаказ, планирование, системное управление, система контроля, федеральный центр.
Прошедший 2009 год для Москвы, как и для всей страны, был непростым. Экономика города понесла значительные потери. По итогам года сокращение объемов промышленного производства составило 19%, товарооборота — 4%, объема строительных работ — около 19%, инвестиций в основной капитал — около 25%.
Год 2010-й в финансовом плане также обещает быть сложным. Именно поэтому в настоящее время крайне актуальной стала задача максимально рационального, максимально эффективного расходования финансовых и материальных ресур-
© Росляк Ю.В., 2010
сов, внедрение новых методов и подходов в управление — процесс, который мы условно называем «перезагрузка столичной экономики».
Он включает в себя целый ряд мероприятий, из которых к числу наиважнейших относится работа по совершенствованию процедур реализации государственного городского заказа. Выбор надежного подрядчика, соблюдение первоначальных конкурсных условий и максимальная экономия бюджетных средств — таковы основные цели создания в Москве контрактной системы. Формирование единого цикла удовлетворения государственных нужд позволит обеспечить выполнение обязательств города и адекватное качество поставляемых товаров, работ и услуг, что будет достигнуто за счет создания сквозной системы информационного обеспечения размещения государственного заказа от планирования до мониторинга исполнения государственных контрактов и администрирования гарантийного периода.
С 2004 года в городе функционирует и постоянно совершенствуется Единая автоматизированная информационная система торгов (ЕАИСТ) — общегородская информационная система, обеспечивающая системное управление процессом размещения государственного заказа города Москвы, работающая во взаимодействии с другими автоматизированными информационными системами города. Рассмотрим ее более подробно.
Автоматизация сферы размещения государственного заказа города Москвы охватывает все стадии от планирования процедур размещения до контроля над исполнением государственного контракта. Данный процесс организован на базе ЕАИСТ и проходит исключительно в электронном виде с использованием технологии электронно-цифровой подписи (рис. 1).
Основными элементами в данном процессе являются следующие модули:
• подсистема планирования и подготовки торгов;
• подсистемы формирования Реестра торгов (лотов);
• подсистема формирования Реестра государственных контрактов.
Рис. 1. ЕАИСТ — системное управление госзаказом
Кроме того, следует отметить еще один ключевой элемент в данном процессе — официальный сайт города Москвы, на котором размещается информация о закупках города, — портал государственных закупок города Москвы (ПГЗ).
В систему ЕАИСТ на сегодняшний день введены сведения более чем о 700 тысячах контрактов, данные обо всех проведенных с 2006 года торгах — свыше 200 тысяч процедур (270 тысяч лотов). Свыше 6 тысяч государственных заказчиков постоянно используют систему в своей работе и ежедневно, по регламенту, вносят до 2,5 тысяч реестровых записей.
В 2009 году в столице на реализацию всех видов государственных заказов было направлено 400 миллиардов рублей, что составило 60 тысяч процедур. Для того чтобы обеспечить контроль и системность реализации такого объема заказов, весь процесс стало необходимым автоматизировать. Был четко прописан регламент подготовки к размещению заказов.
На стадии планирования государственного заказа происходит определение потребностей в закупке и формирование плана торгов, который в настоящий момент находит отражение в виде оперативного календаря в ЕАИСТ и используется в качестве инструмента, согласования важных условий торгов городскими структурами и обеспечивает деятельность Временной финансовой комиссии по размещению заказа.
Пройдя все необходимые согласования в электронной форме с применением электронно-цифровой подписи, сведения о процедуре из оперативного календаря торгов переходят в стадию подготовки торгов. В этой стадии формируются документальные элементы размещения государственного заказа — документация о торгах и проект государственного контракта. В Москве данный процесс автоматизирован с использованием шаблонов документации, разработанной Департаментом города Москвы по конкурентной политике.
После утверждения пакета документации о торгах средствами ЕАИСТ формируется извещение о проведении процедуры торгов и автоматически размещается на официальном сайте, а также направляется для публикации в официальном печатном издании. Впоследствии, до окончания приема заявок от участников торгов средствами системы обеспечена возможность внесения только допустимых законодательством изменений в процедуру торгов.
На стадии работы комиссии по размещению заказов происходит учет всех принятых решений и автоматическое формирование средствами ЕАИСТ протоколов заседаний. Как и извещение о проведении торгов, данные протоколы автоматически размещаются на официальном сайте и направляются для публикации в официальном печатном издании.
По итогам торгов производится мониторинг процесса заключения государственного контракта — соблюдения государственным заказчиком сроков заключения и соответствия показателей контракта итогам торгов.
Если в процессе исполнения государственного контракта в соответствии с законом у сторон возникает необходимость изменения его условий, ЕАИСТ обеспечивает учет таких изменений, в том числе при изменении сроков исполнения и стоимости контрактов обеспечивается их согласование в электронной форме с Контрольным комитетом города Москвы.
По окончании исполнения контракта (или прекращении его действия) в соответствии с законом средствами ЕАИСТ обеспечен учет данных сведений.
Полнота сведений о государственных контрактах достигается за счет интеграции данного ресурса с информационной системой казначейства города Москвы, которое осуществляет формирование бюджетных обязательств по государственным контрактам в строгом соответствии со сведениями, размещенными в ЕАИСТ. Необходимо отметить, что контракты, сведения о которых не внесены в ЕАИСТ, казначейством не финансируются.
Кроме того, сведения о государственных контрактах, публикация которых определена законодательством, средствами ЕАИСТ размещаются на официальном сайте.
В процессе формирования (планирования) государственного заказа и его размещения в ЕАИСТ формируются дополнительные информационные ресурсы:
• реестр участников размещения государственного заказа, содержащий в себе информацию о юридических и физических лицах, принимающих участие в торгах;
• реестр комиссий и специалистов, содержащий информацию о сотрудниках государственных заказчиков города Москвы, обеспечивающих проведение торгов.
Таким образом, автоматизация процесса размещения государственного заказа на базе ЕАИСТ обеспечивает абсолютное выполнение требований законодательства, полноту и прозрачность информации в данной сфере, сокращение регламентных сроков и отказ от бумажных носителей за счет применения электронных регламентов. Кроме того, в условиях нестабильной финансовой ситуации управление электронными регламентами в ЕАИСТ обеспечивает управление процессом размещения государственного заказа и минимальные сроки внедрения принятых решений.
В целях анализа и мониторинга в составе ЕАИСТ реализована аналитическая подсистема, которая позволяет вести статистические
и аналитические наблюдения за ходом размещения государственного заказа в различных разрезах данных. Аналитическая подсистема охватывает как этапы размещения заказа, включая его планирование, так и этапы заключения и исполнения государственных контрактов (рис. 2).
Для организации учета сведений о проводимых на электронной площадке аукционах в ЕАИСТ разработан универсальный интерфейс для получения и учета сведений поступающих от оператора, обеспечивающего проведение аукционов в электронной форме. Такой подход позволяет поддерживать взаимодействие с электронной торговой площадкой, учитывать результаты проводимых электронных аукционов в единой системе торгов и обеспечивать их публикацию на официальном сайте. Хочу еще раз подчеркнуть: при размещении государственного заказа ЕАИСТ выполняет функции электронного документооборота.
Каждый заказчик в срок до 1 ноября формирует под бюджетные обязательства следующего года календарь проведения конкурсов и аукционов по размещению заказов. Помимо этого, определяется и публикуется номенклатура всех товаров, заказов и услуг, которые будут необходимы для функционирования и работы города по профилю данного заказчика. Все эти данные помещаются в ЕАИСТ.
Следующим шагом стала выработка единой формы заказов. Были разработаны типовые формы контрактов и, самое главное, разработаны типовые условия формирования лотовой документации, которые полностью отвечают требованиям Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Планирование поставок (частично)
СПланирование госнужд
Согласование с временной финан совой комиссией, экономистами, контрольным органом, уполномоченным органом на размещение заказов ,
Подготовка торгов
КД/ДД в электронной форме:
• неизменяемая часть (процедура)
• Информационная карта
• Техническое задание
• Проект-контракт
Размещение заказов
Проведение торгов (конкурсов и аукционов)
• Публикация извещений, изменений, разъяснений, КД/АД
• Регистрация итогов
Рис. 2. Этапы
После того как сформированы график заказов и реестр закупаемой продукции и услуг, заказчик выходит на торги. Напомню, в городе установлено правило, что любая конкурсная процедура (заявка, конкурсная документация и т.д.) проводится по единому стандарту и открыто публикуется.
Следующий этап — конкурс или аукцион и заключение контракта с победителем. Контракт со всеми прописанными условиями автоматически заносится в базу, и дальше электронная система вместе с госзаказчиком производит контроль за его исполнением по срокам, качеству, объему и стоимости.
С целью создания единого информационного ресурса по претензионной работе, ведения мониторинга результатов исполнения контрактов на соответствие запланированным параметрам и показателям бюджета и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств в настоящее время ведется работа по подключению контрольных и надзорных органов, работающих в Москве, к системе ЕАИСТ в режиме удаленного доступа. Контрольные органы смогут не только получать информацию о действующих государственных контрактах, но и вносить сведения о результатах проводимых проверок в систему. Допущенным пользователям будет представлена вся полнота информации о том, своевременно ли произведена оплата за оказанные услуги или поставленный товар, не пересмотрены ли первоначальные условия конкурса, на которых заключался контракт, и многое другое.
В результате мы имеем возможность в любое время исполнения государственного заказа контролировать каждого заказчика. Автоматизированная система обработки данных позволяет моментально выявлять любое отклонение от правил, заложенных в нее.
Мониторинг результатов (частично)
Исполнение контрактов
Заключение и регистра- Л ция сведений о ГК
Регистрация сведений о контрактах;
Контроль заключения контрактов;
Согласование внесения изменений в условия
Мониторинг
Контроль сроков исполнения Штрафные санкции Взаимодействие с реестром недобросовестных поставщиков
контрактной системы
Если заказ в установленные по контракту сроки не исполняется и отсутствует отчет о том, что условия контракта выполнены, срабатывает автоматическая система, которая сообщает о необходимости проверки как госзаказчика, так и подрядчика, а также ставит вопрос о возможном наложении штрафных санкций.
Все вышеперечисленное позволило сделать прозрачной систему реализации госзаказа и выявить многие недостатки в работе городских заказчиков, в том числе проблемы системного характера. К ним в первую очередь относятся некачественная подготовка конкурсной документации, размытость целей закупок, формулировок и положений контракта, что дает возможность недобросовестным исполнителям в ряде случаев уходить от ответственности при нарушении сроков и некачественном выполнении работ. Имеют место примеры, когда госзаказчик даже при наличии соответствующих положений в контракте не предъявляет подрядчику санкций за его нарушение.
Сегодня мы пришли к пониманию того, что в городе уже фактически сформирована контрактная система, о которой в своем Бюджетном Послании говорил Президент России Д.А.Медведев. Москва, оказавшаяся пионером в создании и внедрении новой региональной системы размещения и регулирования госзаказа, готова поделиться наработанным опытом с федеральным центром. С соответствующим предложением мэр Москвы Ю.М. Лужков обратился к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину. Мы полагаем, что созданный и апробированный ресурс может быть использован для решения общефедеральных задач создания унифицированной системы контроля за реализацией госзаказа без дополнительных затрат государственных средств.
Литература
1. Заварухин В, Патрон А., Федорович В. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002.
2. Рубвальтер Д.А., Федорович В.А. Федеральная контрактная система — основа регулирования рыночной экономики // Власть. 1997. № 7.
3. Росляк Ю.В. Госзаказ в Москве: электронные торги как инструмент эффективности повышения закупок // Конкурентные стратегии. 2010. № 1.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
